第 1 章 绪论
1.1 研究背景
长春城市开发集团是长春市政府直接管理的国有独资公司，是一家地方政府投融资平台类企业。作为投融资平台类公司，它的产生和发展有着特殊的背景和深层原因，从全局上看这类公司的产生和发展主要是受我国的分税制改革、投融资体制改革和城市化建设等几个主要因素影响。
一方面，由于我国分税制改革的深入开展，财政收入向中央政府高度集中，造成了地方政府的城市建设投资的巨大需求与一定期限内有限的可支配财政收入之间的缺口。为了缓解该状况，地方政府尝试通过投融资平台对外筹集资金用于城市投资建设。
另一方面，虽然我国的城市化进程起步较晚，但是我国城市化进程较快，在大跨步的发展中，城市基础设施建设资金的需求大幅增加，建设资金的缺口问题也显得越来越突出。20 世纪 90 年代，我国的各地方政府为了市政建设的顺利开展，通过土地划拨和资产注入等方式成立了投融资类平台公司，将困扰的资金瓶颈和法律障碍等情况进行了突破。地方政府投融资平台类公司的产生和发展，解决了当地城市建设资金不足的困难，大大促进了当地城市建设的发展，对当地的经济发展做出了重要贡献。
在地方政府投融资平台类公司大规模融资和投资的促进下，地方政府有效纾解了财政资金不及、建设资金短缺的各种困难，相应地带动了其他类型的投资，使市场活跃起来，给城市建设和基础设施建设的注入了强大动力。对扩内需、促增长，调整结构、改善民生，以及迅速扭转经济下行趋势发挥了积极重要的作用。
然而，平台类公司在投资和融资领域发挥重要功能的同时，问题也暴露出一些，例如：政府与企业之间权责不分、平台类公司的产权不明晰，平台类公司的定位不清楚以及有关部门的监管措施不力等诸多现象。投融资平台企业快速提高了我国经济，加快了城镇化建设的进程，促进了城市基础设施的升级，在取得更大的成绩的同时，也埋下了很大的隐患。首先，平台公司的组建目的是通过政府所掌有的高质量资源，将产业结构优化、缓解资金不足、推动经济健康发展作为最终目标。但在发展过程中，这类投融资平台类公司的运作经营都会受到国家政策的波及与影响，从自身可持续经营、风险管控、市场化运作等多个方面都会受到较为严重的制约和发展困境。其次，随着地方政府投融资平台近年来数量猛增，整体负债率升高，贷款信用风险凸显，这对我国财政体系、金融体系甚至地方政府信用和社会秩序的安全与稳定提出了新的挑战。
从 2010 年的年初开始，我国的中央政府就着手下发了一系列法律法规和政策文件，开始了对地方政府的投融资平台的整治行动。因此，怎样结合当前国家法律法规和地方实际现状，运作好政府投融资平台类公司的经营管理工作就显得尤为重要。
1.2 研究意义
我国第十二个“五年计划”时期，将会是我国城市现代化和农村城镇化全面发展的重要时期，城市化的快速发展急需规模、总量更大的城市功能载体，即需要基础设施和相关的配套设施。地方政府投融资平台在解决各地方政府普遍所面临着的建设资金压力方面，可以起到很有力的缓解作用。2010 年 1 月，在北京召开的国务院第四次全体会议上，时任的国务院总理温家宝提出了“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”,并着重把它列入当年宏观经济政策方面需要解决好的重点任务之一。由此，社会各界关注我国地方债务情况被直接引发起来。
2012 年年初，我国中央决策层又明确提出了“新型城镇化”概念。在当年的中央经济工作会议，就着重把“加快城镇化建设速度”定为 2013 年经济工作六大任务的其中之一。“新型城镇化”概念的提出，是从城镇化发展层次内在质量全面提升的角度出发，推动过去城镇化偏重数量规模的增加，转而向注重质量内涵提升的方面进行转变。城镇化建设与各地方政府的市政基础设施建设有着最紧密的联系，同样对于地方政府的投融资平台类公司发展来说也会引发连带反应。“新型城镇化”这一概念的提出，势必会在较长时间内对我国经济建设，特别是与之相关的市政建设类单位、投融资平台类公司提出新的要求和带来新的发展机遇，也会促使新的经营模式的改善和与以往不同的管理战略的转变。
作为地方政府投融资平台类公司，从该类公司内部管理制度来看，由于其特殊性，在投资和融资决策方面的主导性不强。平台的投资与融资行为始终受到政府控制，从投资和融资安排到资产配置等过程中，造成“政企不分”现象的发生，平台公司也易发生“道德风险”的问题，即有人进行投资、无人偿还负债、只享有权益、不承担风险。从融资能力看，在当前的融资结构比重中，部分地方政府投融资平台的非市场化银行融资比重所占较大，这一方面是平台本身所处行业的特殊性导致，另一方面是平台内部缺乏有效机制。当该类公司发生融资渠道不畅，融资模式单一的情况时，平台资金的使用效率就会降低，缺乏行之有效的监管也会加剧风险。从投资的角度看，负责承担城市建设的地方政府投融资平台，它们的投资数额巨大、收益缓慢，这就致使平台的资金缺口不易平衡，进而造成偿债风险和现金流风险的大大增加。所以，怎样进行项目经营，改善平台投资项目的造血机能，也是一个需要研究的重要方面。
本文从中国的地方政府投融资平台发展和变迁的历程出发，根据其政府背景和市场化定位的双重特点，既要认识到它的作用，也要研究其双重性质。特别是通过对长春城市开发集团这一政府投融资平台类公司不同角度和层次的研究，分析其所面临的发展环境和前景。最后从战略发展方面的角度对长春城市开发集团提出发展构想和实施该构想的保障措施，同时也为我国其他的政府投融资平台类公司有关战略发展方面提出一些可供参考借鉴的观点和方式方法。
1.3 研究方法与内容
本文以战略与运营管理的理论为基础，选用的研究方法有：（1）文献分析法。本文大量借鉴了战略与运营管理方面的有关理论、实践案例、相关着作和论文文献等资料，分析地方政府投融资平台类公司在发展过程存在的问题及成因，为长春城市开发集团未来发展战略的制定提供理论与实践支撑。（2）实证研究分析法。运用定性和定量的研究分析方法，对长春城市开发集团的发展战略进行分析和决策。（3）LIFE 模型分析。通过运用 LIFE 模型，构建一个适用分析长春城市开发集团这样的一个地方政府投融资平台公司的外部发展环境分析，并分析了相应的战略情况。（4）SWOT 分析法。运用 SWOT 分析长春城市开发集团面临的优势和劣势、机会和威胁。
本文研究的主要内容是：以对我国地方政府投融资平台类公司发展过程的分析为参照，结合对长春城市开发集团的研究，提出了适应长春城市开发集团发展实际的发展战略构想及相关的实施保障措施，在符合国家现有法律法规和宏观经济政策的同时，保证社会效益与经济效益相得益彰，促进企业可持续发展。
