第 3 章 长春城市开发集团发展战略分析
3.1 长春城市开发集团发展总体战略
根据《国务院关于长春市城市总体规划的批复》（国函【2011】166 号），长春市未来 10 年的总体规划重点是结合长春城市具体特点和发展中面临的问题，研究东北地区振兴和中国图们江发展战略下的区域协调发展、市域城乡统筹、城市生态安全、城市空间形态与结构等，同时优化综合交通网络系统，完善区域基础设施。规划目标是要以科学发展观为指导，遵循城市发展客观规律，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好长春市城乡规划、建设和管理的各项工作，要按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，加强城市生态环境治理和保护，逐步把长春市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。
作为长春市的城市发展建设主力投融资平台公司，长春城市开发集团根据国家关于地方政府投融资平台的政策方针以及包括各级区域总体规划的要求，制定了符合自身发展的总体战略。
长春城市开发集团的未来发展战略主导思想和整体思路是：以突出提升投融资能力为中心，努力拓宽融资渠道；以全力整合城市政策性资源和资产性资源为重点，着力打造市场化经营性产业，加速资本积累。深化企业内部改革，超前谋划，加快发展，全面提升企业的综合竞争力和持续发展能力，为长春市乃至吉林省的城市建设事业做出更大贡献。
总体战略目标是：城市建设投融资的主力军；城市建设管理的王牌军；城市资产运营多元化发展的集团军。
总体战略要求是：做大做强融资平台，使企业成为投融资能力极强、资源雄厚、运作高效的城市建设主体；在建设项目的管理上，实施现代化、高水平管理，争创金牌工程，提升企业形象，扩大业界影响，实现管理输出；实施多元化发展策略，注重高新技术产业项目的投资建设，强化市场功能，实现产业互动、关联推动，形成纵横多领域、不断扩张型的发展格局，迅速增强企业实力和融资的吸引力。
3.2 基于 LIFE 模型分析的长春城市开发集团战略研究
为了从宏观方面对长春城市开发集团进行战略研究，本文选择 LIFE 模型作为外部环境和宏观分析的工具。现在一般对于宏观环境的分析多采用 PEST 分析法，PEST 分析法是利用环境扫描分析总体环境中的政治（Political）、经济（Economic）、社会（Social）与科技（Technological）等四种因素的一种模型。这也是在作市场研究时，外部分析的一部份，能给予公司一个针对总体环境中不同因素的概述。这个策略工具也能有效的了解市场的成长或衰退、企业所处的情况、潜力与营运方向。笔者对于长春城市开发集团宏观战略分析采用了基本遵循 PEST 分析法的变形--LIFE 模型。LIFE 模型是构建一个含有土地政策（Land）、产业政策（Industry）、金融财政政策（Financia1）和经济因素（Economics）等四种因素的一种模型，通过与 PEST 分析法对比发现，上述四种因素和我国地方政府投融资平台类类公司的发展更为紧密，也是对其战略影响较大的宏观因素。笔者选择替换 PEST 分析法中 S 和 T 的分析因素，是根据地方政府投融资平台主要担负的实际职责和现实的投融资工作开展情况，由于地方政府投融资平台以担负城市基建开发方面的投资和融资为主，因此社会与科技的影响不是很显着。基于 LIFE 模型主要着重对国家土地政策、产业引导政策、金融财政政策和当地经济发展因素的宏观分析，这些因素都会对地方政府投融资平台主营任务开展规模、业务种类选择、自身管理建设等方面产生较大的影响。
3.2.1 土地政策（L）影响分析
财政资金注入或存量资产投入是我国的地方政府投融资平台成立的主要形式。在运作方式上，平台公司用其自身的收储土地、房屋地产等资产进行抵押，将土地经营权、特许经营权所产生的预期收益作为还款来源向银行、信托等金融机构进行融资。同时，通过将土地、房产等资产作为増信条件，平台公司可以发行企业债券、信托产品等金融产品筹集资金。土地政策对于平台公司的融资行有着密切的关系，主要的表现为：一、投融资平台类公司用自有的土地使用权进行抵押，即平台类公司将政府划拨等方式所取得的土地使用权用于融资。二、地方政府将土地资产划拨注入平台公司，而后平台公司以这些土地做抵押物来用于融资。着重要提及的是，以上的土地归属实质还是属于政府所有，而不是作为公司自有土地。三、以土地收益权作质押。这体现在用收储土地的预期出让收益优先偿还金融机构的融资款项，同时作为向金融机构进行融资的还款担保措施。四、以土地出让收入作为还款来源。我们不难发现，土地在整个融资环节中的作用十分巨大。因此，土地政策对于地方政府投融资平台类公司的业务开展有着举足轻重的影响力。
中国共产党在十八届三中全会上提出了“建立城乡统一的建设用地市场”,其中有关“全面建立土地有偿使用制度、缓解城乡建设用地供需矛盾、促进城乡统筹发展”等内容将会对长春城市开发集团这样的地方政府投融资平台类公司产生最为直接和深刻的影响。地方政府势必会按照国家要求，将划拨土地的范围逐步缩小，土地资源进行重新调整和配置，全面推进基础设施和社会事业用地有偿使用。
因此，仅从单纯土地政策及与土地抵押、开发相关政策法规出台后，对包括长春城市开发集团在内的众多地方政府投融资平台在融资模式、融资渠道上都会产生很大的影响，这个影响在一定时间内都会不利于平台类公司采用以前固有的业务模式。但是，长春城市开发集团恰恰可以根据这一宏观政策变化的情况，改变以往“土地融资”的固有模式，发掘新的抵押增信手段或者业务模式，减少对土地作为抵押物融资的依赖程度。增强业务创新的速度，增强集团的造血功能和承贷能力，与之采用自上而下的强制变革，不如采用自下而上的主动创新，特别是作为区域中心城市的地方政府投融资平台本身就具备更多的创新条件，完全不必过于悲观于土地政策的变化，相反可以视其为一次“转身”的尝试，通过不断加强风险意识，加强融资管理，改变过度依赖土地的融资手段，促进长春城市开发集团可持续发展。
3.2.2 产业政策（I）影响分析
对于产业政策的定义主要是指国家根据国民经济的内在要求，为提高产业素质，调整产业结构，从而调整供给结构和总量所采取的政策和措施的总和。
由于市场机制对产业结构调节力度比较弱，而产业结构以及相关联的供给结构，又是宏观经济运行的重要经济变量。因此，必须由国家制定产业政策来进行调节。产业政策一般是由四个方面的政策所组成：1、产业结构政策；2、产业组织政策；3、产业技术政策；4、本国产业与国际产业关系的政策。
而对于地方政府投融资平台来说，我国在近几年来加大对民生工程的倾斜力度，特别是有关于保障房、廉租房等民生工程的建设。在国家对房地产行业进行调控，对地方政府投融资平台进行整顿，加大对土地、税收和融资严控的条件下，类似保障房建设的这一类民生工程将会得到地方政府更大的关注。同时，保障房建设对地方经济的增长，建材、水泥、配套设施等相关行业、各种类型的服务业和上下游产业链也将会起到拉动促进作用。
2012 年年初，我国的中央决策层明确提出了“新型城镇化”概念。并在当年的中央经济工作会议上，把“加快城镇化建设速度”着重定为 2013 年经济工作六大任务的其中之一。2014 年 8 月，国务院办公厅印发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发【2014】36 号），通知主要内容：“一、进一步完善棚户区改造规划；二、优化规划布局；三、加快项目前期工作；四、加强质量安全管理；五、加快配套建设；六、落实好各项支持政策；七、加强组织领导。这些政策的出台都会对地方政府投融资平台类公司的发展带来促进作用”.
长春城市开发集团从 2011 年开始在就长春市开展了多处廉租房、公租房等保障房项目，对于保障房项目有着较为丰富的经验，而相类似的国家产业政策的提出也给长春城市开发集团提出新的要求和带来新的发展机遇，也会促使集团新的经营模式的改善和与以往不同的管理战略的转变。笔者认为，类似的产业政策的推出对长春城市开发集团有着较大的利好，长春城市开发集团不仅仅可以充分利用保障房建设、棚户区改造这些发展机遇，更可以结合政策的要求，发挥有利的先发优势，加快配套设施建设，完善社区公共服务，开展多元化经营，增强收入来源，激活企业的造血功能。特别是，对于这些国家产业政策引导的项目，银行业金融机构一般都会根据有关规定给予信贷支持，这也会为长春城市开发集团扩大融资来源，改善融资结构提供一个新的契机。
3.2.3 金融财政政策（F）影响分析
从 2010 年国家开始着重对地方政府投融资平台进行整治到现在，金融财政政策的监管趋势、手段愈来愈严格化、制度化。特别是对于地方政府投融资平台类公司的融资要求日渐严格，推出诸多防范平台融资风险的举措（详见附录）。
从整体来看，国家加大在金融财政层面对平台融资的监管，主要就是为了由于融资体量巨大而带来的潜在金融风险和财政风险，防范这些风险的发生。从具体的角度来看，国家分别在资产证券化、债券、货币政策、财政政策等方面采取相应措施。例如：2010 年，中国人民银行、银监会拟开展采用资格审批和项目审批结合的方式，进一步推进资产证券化的进程；2012 年，证监会对募集资金投向保障房建设的城投债予以优先；货币政策方面，2014 年我国依然会采取稳健的货币政策，坚持“总量稳定、结构优化”的取向，保持政策的连续性和稳定性，增强调控的前瞻性、针对性、协同性，统筹稳增长、调结构、促改革和防风险，适时适度预调微调，继续为结构调整和转型升级创造稳定的货币金融环境；财政政策方面，国家对于保障房、医疗、教育这类民生工程支持力度较大，支出比例较高。可以预见，对于民生工程的支出比例将会继续提高。
对地方政府投融资平台类公司来说 ,国家的金融财政政策监管越来越严格，划分也变得越来越细分。而大多数的地方政府投融资平台，不仅承担着公用事业职能，也同时也是承担资源运营职能的市场主体。在当前政策加强严控的形势之下，如果依旧保持现有的状态水平就难以发挥投融资平台的职能，也很难能满足城市发展和建设的融资需求。而对于长春城市开发集团来讲，作为民生工程建设的参与者，可以利用国家对于民生工程扶持照顾的机遇，特别是在金融方面的扶持政策，可以对自己的业务种类、业务规模重新梳理，发展创新，大力探索新的平台模式之路，为城市建设注入新鲜血液。
3.2.4 经济因素（E）影响分析
当前，我国的经济形势处于一个非常关键的阶段，经济增长率放缓，生产要素情况发生变化，经济领域出现若干问题，中国共产党的十八届三中全会与中央经济会议针对中国经济在发展过程中存在的问题和特征，提出了中长期改革方向与未来几年的宏观调控思路。在未来几年，我国经济将会进入一个以稳为主，重视改革的时期，能否处理好政府和市场的关系，并且在资源配置中发挥市场的决定性作用，将会成为影响我国经济走向的要点之一。在具体措施方面，首先，要完善立法，将建立现代财政制度，改进预算管理制度作为工作的重点；其次，要深化投资体制的改革，将企业投资的主体地位确立起来，大力鼓励民间投资，发展更多的国有经济和其他所有制经济融合成为混合所有制经济；第三，调整产业结构，促进区域协调，加大保证和改善民生的力度；第四，注重防范和化解经济领域的风险与问题，特别是产能过剩、财政金融风险等问题。我国这次新一轮的经济体制改革将会给未来经济发展带来深刻影响。
对于长春城市开发集团来说，笔者认为经济因素是一个利好的消息，有助于长春城市开发集团充分利用现在经济结构调整，尤其是对于城镇化建设和民生工程投入等方面的重视，长春城市开发集团作为长春市投融资工作和保障房建设的主力军，转变发展模式，更多的参与到实体建设工作中，利用现在集团在生产、建设、物业管理等多个环节都具备的能力，积极参与，将会获得较为理想的收益。
