第 2 章 村镇银行的发展现状及问题分析
2.1 村镇银行基本情况
村镇银行具有经营灵活、成本低、运营效率高等优势，能有效增强农村金融服务能力，切实提高农村金融服务水平。从村镇银行陆续发展的几年来的经营情况看，灵活、创新的优势发挥得淋漓尽致。
村镇银行的设立培育了新的农村金融主体，促进了农村金融体系的完善。
但是，我们应该知道，我国农村金融体系所存在的问题仅靠设立几家新型的金融机构。在这里，我们应该以村镇银行的设立为突破口，配合农村信用社改革，同时正确引导规范民间非正规金融发展，最终构造一个竞争、有序、满足多层次、多种类金融需求的新的金融机构体系，服务“三农”.
村镇银行是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行不同于银行的分支机构，属一级法人机构。
关于村镇银行的特征，综合《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》中的表述，本文概括如下：
第一，产权结构。村镇银行是股份制银行，有明晰、多元化的产权结构。采取发起方式设立，且应有 1 家以上（含 1 家）境内银行业金融机构作为发起人。鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。规定单一境内银行业金融机构持股比例不得低于 20%,单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过 10%.任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额 5%以上的，应当事先经监管机构批准。
第二，治理结构。用现代企业制度构建村镇银行，实行简洁、灵活的公司治理，针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立和设置公司组织架构。科学设置业务流程和管理流程，确保机构高效、安全、稳健运行。
第三，经营目标。亲农、扶农、帮农、惠农、作为设立村镇银行的宗旨，坚持“立足地方、服务村镇”的市场地位。根据农民当前的收入状况大致上有三类。一类是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民。二类是正在脱贫致富的农民，从事简单的个体经营、种植业、渔业等。三类是已经富裕起来的农民，从事规模化的经营活动。村镇银行扶持的主要对象是第一类和第二类农民。
第四，经营特点。村镇银行的发展，也要经过三个阶段。支持农民解决生产生活中的资金困难，是村镇银行的第一步。如果有了自己固定的服务区域，逐步引进了保险、租赁、担保等金融产品，即进入了第二阶段。在第三阶段，村镇银行市场定位明确，形成了一定的市场竞争力。
由于区域经济发展不平衡，村镇银行的阶段性可能表现得并不十分明显，甚至是跨越式的，因此村镇银行的设置应因地制宜，稳步推进。
2.2 村镇银行发展的现状
迄今为止成立 4 年来的村镇银行，最近备受各界关注。中国银监会日前发出《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，提出“村镇银行主发起行要按照集约化发展、地域适当集中的原则，规模化、批量化发起设立村镇银行”,让人们对村镇银行以及农村金融的愿景充满期待。
第一，门槛降低吸引投资。银监会调整相关政策，鼓励引导各类资本设立村镇银行等三类新型农村金融机构。
近年来，在有关部门的大力引导下，村镇银行等新型农村金融机构如雨后春笋般涌现出来，但同农村地区快速增长的实际需求相比仍显得不够。中国银监会公布的数据显示，目前全国仍有 2299 个金融机构空白乡镇，而要实现 2010年中央一号文件提出的“确保 3 年内消除基础金融服务空白乡镇”的目标仍有不小的难度。因此，需加快村镇银行等新型农村金融机构的培育步伐，扎实有效推进农村金融服务均等化建设工作。
监管部门将村镇银行准入门槛降低，无疑是吸引投资者的重要因素。在股权投资上，与时俱进地放宽了投资金融机构的资本地域限制，鼓励引进国内外战略投资者，支持异地股东投资农村中小金融机构；在经营地域上，允许股份制商业银行和城市商业银行在县域设立分支机构，支持符合条件的农村中小金融机构跨区域设立县域分支机构和新型农村金融机构；在持股比例上，适当提高了自然人和法人对县域金融机构的持股比例。
第二，村镇银行可持续发展与服务“三农”的两难，导致极易偏离服务“三农”的宗旨。
由于村镇银行的贷款对象是农民和农村企业，服务“三农”是村镇银行奉行的根本宗旨，在一定程度上，承担了某些政策性业务的职能。但是，村镇银行的制度设计又是基于商业化模式进行的。村镇银行既然定位为商业性金融机构，就不能不顾基本的商业逻辑而一味要求其履行服务“三农”的社会责任。
村镇银行是独立的企业法人，各发起人必然会把实现利润最大化作为自身最终的追求目标，当其在面对服务对象是弱势群体的农民、弱质经济的农业和农村时，商业性和政策性的矛盾将日益凸显，出现在争取最大化盈利的过程中背离支持“三农”的初衷，服务对象以盈利性较高的城市中小企业贷款为主而非以农户贷款为主的局面。除此之外，目前由于缺乏先进的技术支撑，村镇银行无法开办新业务；电脑系统无法加入人民银行大小额支付系统，这些成为当下制约村镇银行业务扩展的最现实瓶颈。
第三，社会公信力差，吸收存款有限而贷款需求无法满足。
从已经开业运营的村镇银行来看，村镇银行社会公信力不足的问题十分突出，由于村镇银行个体小、资金实力弱、网点少，在当地的社会知名度较低，普通百姓对这类新兴的金融机构比较陌生，往往被当作“个人开的银行”,规模又远不及其他机构，这样的新面孔较难建立起足够的信誉，村镇银行的工作人员经常要面临当地居民的询问和质疑。而另一方面农村放贷需求较大。村镇银行的设立目标即为“三农”服务，所以很多在原有金融机构得不到贷款的企业和个人纷纷转向村镇银行，过大的资金需求量不断增加村镇银行的负担。但是由于自有资本的限制，村镇银行往往没有足够的闲置资金，无法满足日渐增长的贷款需求。
第四，明确定位探索新路。村镇银行要定位于大银行不愿意服务的小企业、“三农”等低端客户和困难群体。
监管部门曾明确表示，要主动适应县域经济发展的新趋势和新变化，在机构类型、体制机制、产品工具方面大胆开拓创新。“村镇银行的定位一定要准，即服务大银行不愿意服务的小企业、”三农“等低端客户和困难群体。”专家认为，应积极引导村镇银行服务于 “三农”客户，大力探索适合小企业和 ‘三农’客户的新模式，在现有政策的基础上积极创新产品和手段。
陈继贤也表示，北京延庆村镇银行目前的定位是清晰的，就是 “立足延庆、服务三农”.只要沿着这样的定位方向走下去，农村市场旺盛的金融服务需求就会给村镇银行带来良好的前景，而目前北京延庆村镇银行的还款率依然保持在 100%.
另外，村镇银行是各发起行抢占农村市场、占领地盘，变相进行扩张的一种手段，如果没有合理引导及强有力的监管，其实也只不过是一个“过渡机构”.农业部农村经济研究中心宏观经济研究室主任曹力群表示，以目前村镇银行所处的环境，如果管理有序，盈利应不成问题。而根据村镇银行设立的初衷，大多数村镇银行目前还没必要扩大规模，更没必要急于扩大规模，确保风险可控，以及加强管理、培训才是正路。
第五，金融服务创新能力较弱。
一是由于受农村的经济发达程度、工资水平等客观因素影响，不利于吸引专业金融人才，从业人员素质参差不齐及村镇银行实行主发起人制，容易使村镇银行对发起行过度依赖性，创新意识不强，激励不足，如不能积极主动地开发新产品，将会在一定程度上降低村镇银行创新的可能性，直接制约了村镇银行的创新。二是信息化制约了村镇银行的产品创新。随着社会信息化的发展，互联网被广泛应用，而村镇银行电子银行功能的欠缺，不能办理银行卡业务、代收费业务。无论从贷款产品、中间业务产品还是银行卡业务产品来看，均过于单一独立，不能满足农民的贷款需求以及日常生产生活需要，从而导致客源流失。
第六，人员素质不能适应村镇银行发展的问题。
村镇银行设立以来一直面临人才短缺的状况，但是作为一种新型的金融机构，在摸索中不断发展，离不开具有专业技能和丰富执业经验的人才。由于当前农村金融环境欠佳，生活环境、物质条件不如城市优越，交通不如城市顺畅，金融资源也不如城市那么丰富，很多高素质人才会选择远离农村在城市发展，这直接导致村镇银行人力资源的欠缺。
从 2007 年 3 月首批 3 家村镇银行挂牌开始，新型农村金融机构如雨后春笋般不断涌现，2007 年 10 月开始，新型农村金融机构从试点的 6 个省（区）扩大到全国 31 个省市区。截至 2008 年底，全国共有 107 家新型农村金融机构开业，其中村镇银行 91 家，贷款公司 6 家，农村资金互助社 10 家。近年来村镇银行、贷款公司等三类新型金融机构正在成为农村新型金融机构的主体，为广大农户和农村中小企业提供了有效的融资支持。其中，村镇银行作为独立的法人银行，有效保证当地资金用于支持当地经济的发展。
2.3 国内外村镇银行发展的经验
国际上拓展农村新型融资渠道的做法包括两类：一是设立新型融资机构，为落后地区提供特色的金融产品和服务；二是大型金融机构与农村已有的小型融资机构或工商企业合作，形成农村金融服务的新渠道。
1.孟加拉格莱岷银行的业务模式
孟加拉国的格莱珉银行（Grameen），是由经济学家穆罕默德？尤努斯（MuhammadYunas）于 1976 年孟加拉国成立的， 它向贫穷的农村妇女提供担保面额较小的贷款（即微型贷款），作为非政府组织（NGO）支持其生活，贫穷的人都有未开发的技术是此银行的开展理念，贷款人大多是农村贫困人口，每笔小额贷款以 100 美元为单位，截止到 2007 年，该银行累计放贷 58 亿美元，还款率高达99%,帮助了 550 万穷人脱贫致富。由于其理念不同，所以与商业银行的贷款条件不同，穷人无任何物品作为抵押，通过一系列不同于商业银行的风险体系“整存零还”“随机回访”等 ,以保证风险承受最低。例如，将贷款人分组而定，每组五人，小组成员因组内其他人员获得相应贷款，成员之间互相监督、互相保险、互相帮助，共同承担担保的职责， 以无担保的进行贷款，及连带责任。
2.印度 ICICI 银行拓展农村业务渠道的方式
在印度，农民分布在 60 万个村落里，这些村落没有水泥公路，交通设施落后，而全国 66500 个银行网点主要分布大都市、城镇地区、农村地区的首府，银行服务几乎无法覆盖到农村地区。在农村地区维护分行基础设施成本较高而分行收益较低导致了银行不愿意在农村地区开设网点。
2005 年一季度报表显示，在截至 2005 年 3 月底的财年内，ICICI 银行已在印度 10 个重点邦（States,印度的辖区单位，类似中国的省）的 2000 家网络小店中设立网点，并与 45 个非政府组织建立伙伴关系，该行的农民客户，已由上年度的 35 万个家庭，激增至 100 万个家庭。
ICICI 对农民经营的业务品种也呈现出多样化。农民要建造房屋、购买机器、购买种子，都会需要向银行贷款。贷款的抵押品也呈现多样化，农民可以用未来的农作物收成，或者家中珍藏的珠宝作贷款抵押，因为印度人喜欢收藏珠宝，即使是穷人，家中都会有各式各样的黄金及宝石首饰和摆件，用作代代相传，现在可以先拿到银行作抵押，套现投入生产，待有收成时还款并赎回珠宝。
ICICI银行作为印度最大的民营银行及全国第二大银行，以最大化农村覆盖面为目的，采取了 5 项举措实现了建立创新的农村渠道。
一是银行与自助小组挂钩。ICICI 与协助农民的非政府志愿组织建立了伙伴关系，由这些组织推介客户，并向农民解释银行的服务，除了存贷服务，还包括互惠基金、各种保险甚至证券买卖等，在宣传方面节省了大量的人力物力，另一方面由志愿组织对客户群进行首轮的筛选，可以减低坏账机会，在有纠纷时，也有协助调解的中间人。
二是与小额融资机构合作。ICICI 做为资金拥有者，将资金托给印度小额融资机构（MFI）进行农村地区放贷，同时提供帮助，但要持有其相应股份；三是与企业合作。同企业合作拓展客户，主要是针对农村地区相关产业的企业，例如同大型糖厂合作拓展上游农户客户发放贷款。
四是与非金融实体合作。与其他零售渠道合作共同服务客户，例如，利用超市结算进行现金业务，同汽车经销商获取信息用于客户信用评分。
五是利用技术建立低成本渠道。研制低成本ATM,与传统ATM机（25000美元）相比成本较低（1365 美元），提供存取款等基本服务。
六是村镇银行管理制度和业务模式创新。ICICI 对农民经营的业务品种也呈现出多样化。农民要建造房屋、购买机器、购买种子，都会需要向银行贷款。
贷款的抵押品也呈现多样化，农民可以用未来的农作物收成，或者家中珍藏的珠宝作贷款抵押，因为印度人喜欢收藏珠宝，即使是穷人，家中都会有各式各样的黄金及宝石首饰和摆件，用作代代相传，现在可以先拿到银行作抵押，套现投入生2.4 村镇银行发展中存在的问题。
1. 发展有待进一步加快
总体来看，2008 年到今，村镇银行试点进展比较缓慢。以小额信贷公司与村镇银行相对比，就会明显看出。截至 2012 年 6 月末，我国全国仅试点中已成立了 1800 多家的小额信贷公司，总融资金额资金 1400 多亿元，其中所有者权益 2000 多亿元，贷款余额超过 1000 亿元。所以无论从已设立机构数量，还是业务发展规模上看，后者发展速度都快于前者。
2. 资金来源受到一定限制
村镇银行为新型的金融机构，在社会上公认度相对较低，认知程度不高，所以主要资金来源少，增长较为缓慢，同时贷款需求多，门槛低，造成需大于供，导致资金来源和需不对称增长，所以小额信贷受到一定程度的限制。
3. 信贷投放力度不足
村镇银行是唯一具有股份制的银行，所以做为盈亏自负的企业，股东、管理者往往注重利润，而忽视目标，服务“三农”的观念没有得到真正的落实；人员相对较少，对地区的经济等情况不熟，致使业务服务不能全面覆盖，不能对正解决真正需要贷款的农户或小企业；授信流程，设施设备等老化，业务处理手段落后，限制了村镇银行立足于“三农”观念的持续以展。
4. 盈利能力有限
村镇银行是新型的金融机构，在我国也是近几年刚刚起步发展，在业务方面相对具有局限性，业务品种单一，吸收存款的途径相对商业银行成熟的客户资源来讲，还较为单一；同时，由于村镇银行在设立规模上有一定的限制，所以其日常流动性资金高，同时高流动性资产占比高，往往盈利能力往往低于其他商业银行。
2.5 村镇银行未来发展前景分析
按照我国央银、银监会等金融监管部门的规划，近 3 年内弥补我国乡镇无金融机构的空白。根据银监会 2009 年 7 月 23 日发布的《新型农村金融机构 2009年-2011 年总体工作安排》，计划在 2009 年至 2011 年三年间，再在全国设立新型农村金融机构共 1294 家，其中村镇银行设立 1027 家、贷款公司 106 家和农村资金互助社 161 家。银监会 2009 年 6 月发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司可以改制为村镇银行。
国务院 2010 年 5 月出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，允许民间资本兴办中小金融机构，在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下放宽对金融机构的投资限制。支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股；参与农村信用社、城市信用社的改制工作，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构。
近期我国在原支持村镇银行等新型农村金融机构发展政策措施的基础上，将加大政策支持力度，完善、建立、健全农村金融体系。
一是加大财政支持力度。财政部于 2009 年 3 月发出《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》，又于 4 月发布《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》。在全国范围内。对达到监管要求并实现上年末贷款余额同比增长的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社 3 类新型农村金融机构（其中村镇银行存贷比还需大于 50%），自 2009 年至 2011 年，由中央财政按照上年末贷款余额的 2%给予补贴，纳入机构当年收入核算，以增强机构经营发展和风险拨备能力。财税部门 2011 年 5 月出台《关于农村金融有关税收政策的通知》，决定在 2009-2013 年间，对包括村镇银行在内的农村金融机构实施优惠政策：其发放的 5 万元以下农产小额贷款利息收入，免征营业税，并按 95%计入所得税应纳税额。
二是我国央银在村镇银行等农村金融机构的建立、建设和发展中为促进其在“支农支小”方面发挥更加积极的作用，出台了一系列政策措施。
1.人民银行与银监会于 2008 年 5 月联合印发《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，明确了村镇银行和贷款公司等金融机构在吸收存款、同业、贷款、征信等方面的政策。
2.同时我国为支持村镇银行的发展，出台了村镇银行在存款准备金上享受优惠政策。在我国现今，农村信用社的准备金照比大型商业银行的准备金低低 6-7个百分点。
三是我国在贷款方面允许村镇银行对支农再贷款的申请。人民银行 2009年对支农再贷款对象进行的扩大，从原来的农村信用社到现在的农村合作银行再到农村商业银行，村镇银行等，扩大了支农贷款申请的范围，更有利于村镇银行服务“三农”的宗旨的把握。
村镇银行在利率方面按我国各商业银行统一利率，而农村信用社贷款利率则不得高于中央银行公布的同期同档基准利率的 2.3 倍。
随着经济不断发展，我国鼓励国家控股的大型银行和各商业银行通过不同式开办农村金融业务，以及投资设立村镇银行等新型农村金融组织。注意培育和发展符合农村需求特点的“低成本、广覆盖、可复制、易推广”的农村金融产品。
结合现代农业发展的需要，善金融机构市场退出机制；加快推进利率市场化进程积极引进推广微贷技术，支持和扶持公益性扶贫小额信贷组织和贫困村资金互助项目的健康发展，全面加快建立覆盖各类农村经济主体的多层次信贷体系。鼓励创新，提高农村金融服务便利性的重要作用日益凸显，着力满足符合“三农”实际特点的金融服务需求。鼓励和引导金融机构通过零售、批发等多种方式着力扩大农村小额贷款投放，积极发展农户小额信用贷款和农户联保贷款，鼓励开发多样化小额信用贷款产品，努力满足农民多样化信贷需求。为农民扩大消费提供融资便利。
努力提高农村金融服务的便捷性和有效性，加快推进农村金融服务创新 .
村镇银行的设立要谨慎，合理，健全。涉农银行业金融机构要结合地方实际，完善内部风险体系、内审体系，建立健全金融服务，丰富农村金融机构的多样化发展、多样化需求。鼓励银行业金融机构采取信贷员包村服务、金融辅导员制度、“贷款十技术”等方式，加大服务创新力度。完善内部项流程，快速打通农村服务金融的道路，利用完善的自动化流程，各项电子设备，广铺自动终端设备，积极推广电话银行、网上银行和手机银行等新型服务方式，逐步实现农村金融产品服务的信息化、网络化。支持涉农金融机构发展各类中间业务，开展保险、证券等金融产品交叉销售，努力提升服务“三农”的效率和水平。
增强农村金融服务的科学性和透明度。加快农产贷款流程再造的开展，保质、保量的前提下，缩短流程时间，同时农户贷款流程标准化，规范化，切实做到提高办事效率、注重服务质量，同时有效控制信贷风险。制定标准化农村金融服务合同，创新并推广标准化的涉农存贷款和理财产品。全面披露金融产品尤其是复杂金融产品的必要信息，准确揭示金融产品的风险特征。健全客户评估机制，对客户的金融服务适应性开展有效评估。建立和健全客户投诉处理机制。
健全农村抵押担保体系。在发展的同时，也要建立、健全内部相应的体系， 按照“政策引导、政府推动、多方参与、市场运作”的原则，建立健全农村信贷担保机制。鼓励有担保资金的运用，鼓励涉农的担保公司成立。并相应完善涉农担保贷款业务操作流程，健全涉农贷款担保财产的评估、管理、处置制度。因地制宜，灵活的为农户进行贷款办理，利用创新科学技术，有效的探索建立有效的信用风险分散转移机制，因地制宜、灵活多样创新信用模式和扩大贷款抵押担保物范围，加强涉农信贷风险管理。
加强金融监管和防范化解金融风险 .目前，由于我国新型农村金融机构刚刚成立，还属于起步阶段，对于风险承受能力及账务可持续性方面有先天的不足，机构质量良莠不齐；在风险方面监管不足、风险处置方面尚未完善，因此在监管力度方面要加大，以防止系统性风险。
