第 6 章政策建议
融资性担保公司作为资金的中介机构，提供的是无形的服务，其运行良好、可持续发展有赖于良好的内外部环境支持。融资性担保公司应当建立健全风险控制制度，但并不是所有风险都可以仅由融资性担保公司本身控制和解决，有些需要政府政策支持，以助其解决；另外，良好的信用环境和监管环境有助于融资性担保公司风险控制。监管环境涵盖了融资性担保公司赖以生存的重要法律、政策环境，有时可决定融资性担保企业生死。研究融资性担保公司风险控制制度的最终目的是要促进融资性担保行业的发展。针对非融资性担保公司本身所能控制和解决的风险方面、建设良好信用环境和监管环境方面，本文拟在以下几个方面提出政策建议，以促进融资性担保行业发展：
6.1、融资性担保公司政策建议
6.1.1、引导深圳市融资性担保公司在地理区域分布上合理增设分支机构
目前，深圳市融资性担保公司注册地主要集中在福田区。深圳市监管部门应每季度定期公布和更新“深圳市融资性担保公司及其分支机构市内区域分布图”，并在受理融资性担保公司申请增设分支机构时，提示申请公司先行查阅区域分布图，并建议融资性担保公司增设分支机构时向工业园区和高新产业区倾斜。对于融资性担保公司及其分支机构过度集中的具体区域，申请公司依然坚持增设分支机构的，深圳市监管部门可以不批准，不予发给经营许可证，或者延期 6 个月审批申请。这既是防止融资性担保公司过度、非理性竞争，损害行业整体利益的需要，也是实现我国设立融资性担保公司初衷的需要。中国证监会对证券公司和期货公司增设分支机构有类似的监管措施，这是中国证监会在多年的监管实践中总结出来的、行之有效的、不是办法的办法。各工业园区和高新产业区也可以自行出台一些优惠政策吸引融资性担保公司增设分支机构，例如，成立三年内租金优惠、给予一些人才落户便利等等。
6.1.2、赋予融资性担保公司自主定价权
《管理暂行办法》对融资性担保公司收取担保费有规定，规定融资性担保公司可以根据项目的风险程度，自主协商确定，但不得违反国家有关规定。
而《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》（国办发【2006】90 号）规定，“为促进担保机构的可持续发展，对主要从事中小企业贷款担保的担保机构，担保费率实行与其运营风险成本挂钩的办法。
基准担保费率可按银行同期贷款利率的 50%执行，具体担保费率可依项目风险程度在基准费率基础上上下浮动 30%—50%。”实际上，融资性担保公司收取担保费是有上下限限制的。目前，融资性担保公司收取的担保费率一般在 3%左右。
既然是商业性融资性担保公司导向，那么市场化运作的基础条件就是市场主体拥有融资性担保业务自主定价权。融资性担保公司应当被赋予融资性担保项目担保费的自主定价权，真正实现风险定价。由于融资性担保公司自身定价能力需要一定时间锻炼、摸索总结经验，可能初期会出现一些问题，但从长远、行业可持续发展看，项目自主定价能力是必需的。融资性担保公司应当组织专门专家小组研究项目风险定价问题。监管联席会议也可以选取一些知名院校，设立关于融资性担保业务风险定价模型和定价体系的研究课题，并将各课题组的研究成果汇编出版，供融资性担保企业参考。大型融资性担保公司也可以自行与高校合作，研究开发适合自己企业情况的融资性担保项目风险定价模型和定价体系。
6.1.3、融资性担保债权的法律地位问题
《管理暂行办法》规定，融资性担保公司执行金融企业会计准则，这就说明对融资性担保公司的定位就是金融企业。融资性担保债权多数是因承担代偿责任而承接的银行贷款。实践中，一旦银行贷款变成担保债权，它的法律地位就变了，担保债权的法律地位低于银行贷款的法律地位。
我国《刑法》里规定有专门与银行贷款有关的罪名，而对其他金融企业的债权没有类似的规定，由此法院在审理非银行贷款的其他金融企业债权案件时，通常都适用我国《民法》、《合同法》等民商法律法规的有关规定和民事诉讼程序，保护力度一般弱于银行贷款。以前，融资性担保行业未单独分离出来，很难区分担保债权是来自于银行贷款，还是其他，我国司法机关的这种处理方法有一定的合理性。但现在融资性担保企业完全可以提供足够的证据证明，该融资性担保债权是否承接自银行贷款。对于承接自银行贷款的融资性担保债权保护力度与银行贷款的保护力度差距仍然如此之大，恐怕就值得业界和法学界重新思考融资性担保债权的法律地位问题。笔者认为保护力度即使不能达到一样，也不能差距这么大，这的确使得融资性担保公司在行使追偿权的时候处于非常不利的地位。不仅是融资性担保债权的法律地位问题，不久地将来，可能还会有小额贷款公司债权的法律地位问题、互联网金融企业债权的法律地位问题等，值得法学界进一步探讨。
6.1.4、扩大融资性担保公司资本金来源
目前，融资性担保公司资本金的来源只能是股东投入。融资性担保公司经营专业性要求高，人合因素要求高一些，无限度地扩大股东人数不利于融资性担保公司稳健经营。仅仅依靠少数几个大股东持续出资去维持融资性担保公司的持续资本充足率，不是每个融资性担保公司都能够适用的。坚持持续资本充足和货币实缴出资，对融资性担保公司的风险控制是有益地。我国正在四大上市国有商业银行试点发行优先股，未来如试点成功，可考虑将其扩展至融资性担保企业。还可以允许符合一定条件的融资性担保公司发行债券充实资本。监管联席会议应研究在适当的时候推出这两种方式扩大融资性担保公司资本金来源。这样，融资性担保公司资本金不实、抽逃出资的情况可能会减少。
6.1.5、建立再担保机构
融资性担保再担保机制是融资性担保公司分散风险的重要手段。深圳市已建立“深圳市中小企业信用再担保中心（简称中心）”作为融资性担保的再担保机构。该中心是不以盈利为目的的事业法人机构。未来中心应进一步梳理机制，更好地承担风险分散的作用，更好地将中小企业融资性担保项目再担保政策执行到位，助力中小企业发展。
6.1.6、实施员工股权激励计划
融资性担保公司业务专业性强，对人员的素质要求高，培养一个优秀的业务骨干不容易，尤其是项目部门、风险控制部门和法务部门的专才。融资性担保公司应适时推出员工股权激励计划，以留住优秀人才为公司服务。用于实施员工股权激励计划的股权可来源于融资性担保公司主要股东按约定比例赠予的股权。融资性担保公司还可以允许公司管理层主要管理人员和关键业务人员投资入股，实现主要管理层持股和关键业务人员持股。
6.2、外部环境建设政策建议
6.2.1、信用环境建设政策建议
《管理暂行办法》规定，征信系统为融资性担保公司查询征信信息提供服务。51全国统一的征信系统何时能建成，何时不再仅仅是给企业画饼充饥，目前仍然看不到具体时间表。深圳市已建立的企业信用查询平台里的企业信息也非常有限。
中国人民银行放开了个人征信报告和企业征信报告的查询和打印工作，倒是对社会信用环境建设颇有益处。中国人民银行正在建设的与信用有关的数据库系统，将来建成后是否也能开放允许个人和企业查询信用信息。全国统一的征信系统地建成有赖于社会各界的支持和政府各部门的协调配合，希望我国能有效地加快这项工作的进程。深圳市政府应协调各部门的工作，进一步充实“深圳市企业信用查询平台”里的信息量，切实使它发挥应有的作用。
在整个社会信用环境有待建设的情况下，融资性担保公司可以自行建立融资性担保客户信用档案和客户信用黑名单制度，以帮助公司在平时承接融资性担保业务时甄别客户。客户信用档案应当包括客户的基本信息、贷款具体情况、贷款还款履约情况、贷款违约情况、贷款违约原因、融资性担保公司代偿情况、融资性担保公司追偿情况、追偿损失或收益情况等。对于造成融资性担保公司代偿损失的客户，应将其列入“客户信用黑名单”。在日后承接融资性担保业务过程中，对于客户信用黑名单上的客户采取风险回避策略，不予提供融资性担保。
融资性担保公司自身还应当学会查询、使用目前我国已有的一些企业信用信息查询方法，例如我国最高人民法院的官网上有公布全国执行黑名单、深圳市各级人民法院的执行网上有执行曝光台、人民银行深圳分行可以查询征信报告、深圳市社保局官网上有公布催缴欠缴社保企业公告、深圳市人力资源局官网上可查询部分欠薪企业信息、深圳市市场监督管理局官网上可以查询被行政处罚的企业部分信息公告、深圳证券交易所可以依申请查询已上市中小企业情况等等。
6.2.2、外部监管环境建设政策建议
目前，由于监管力量不足等原因，对融资性担保公司的监管主要是“运动式监管”，“常规监管”不足。“运动式监管”侧重于事后处理风险、事后处理事故；“常规监管”侧重于事前风险防范、事中化解风险。笔者认为，常规监管指以日常监管和非现场检查为主，辅之以现场检查、风险预警、风险处置等一系列制度。借鉴证券业经验看，经过十年发展，到了 2001 年，证券行业暴露出挪用客户保证金、资金黑洞等一系列严重经营、财务问题。自 2001 年至 2005 年股权分置改革以前，在近 5 年的时间里，中国证监会对证券公司进行清理整顿工作。这期间就是典型的“运动式监管”，证券公司的业务基本已停滞，每天都在进行整顿规范工作，有不少证券公司被并购或大股东被更换，股东增资，处理客户纠纷及赔偿等，主要就是风险处置。在那期间，中国股市自高点下行后，5 年里一直在低位徘徊，上证指数最低到 998 点，与宏观经济情况严重背离，部分反映证券业不得不进行地运动式监管整顿工作的影响。自 2005 年股权分置改革之后，尤其在 2006 年中国证监会宣布证券公司清理整顿工作结束，对证券业监管转为以常规监管为主之后，中国股市开始一路上扬。常规监管最大的优点就是可以给市场参与各方以可预见地、稳定地理性预期。为此，在目前已有的监管措施之上，融资性担保监管部门应在以下几个方面加强监管工作，改变目前以运动式监管为主的情况，促进融资性担保行业业务发展：
6.2.2.1、建立监管数据在线报送系统和月报制度日常监管的核心工作在于监管信息收集、整理、统计、分析，监管部门应专门指定至少两人负责这些工作，一名负责信息收集、整理，一名负责统计、分析。
未来当融资性担保公司及其分支机构数量达到一定程度时，深圳市监管部门还应考虑在融资性担保公司及其分支机构比较集中的行政区增设至少一名监管数据持续统计、分析人员。
截止目前，全国各省市、自治区、直辖市都已建立监管数据在线报送系统。
深圳市最新的监管数据在线报送系统也已经正式上线，融资性担保公司的监管数据报送工作已实现在线软件系统报送。未来监管部门还应进一步细化报送软件的管理权限制度、软件安全措施等工作，防止报送的数据被篡改、报送软件被非法侵入等问题。防止报送数据被篡改，不仅要防止监管人员失职、渎职或舞弊篡改数据，还要防止融资性担保公司在报送后私自修改数据。在报送数据提交以后，如发现确有报送数据错误情况，应通过跟负责监管数据收集、整理的监管人员电话沟通，电子邮件确认，经同意后，由监管人员修改错报数据。报送数据一经提交，融资性担保公司将无权再修改数据，严肃监管数据报送纪律。
监管部门应建立完整的月报制度。完整的月报制度包括统计月报制度、财务报表月报制度、经营情况月报制度。《管理暂行办法》和《深圳市实施细则》都对统计月报制度做了明确规定，对财务报表和经营情况仅明确半年报和年报的报送，未明确月报的报送工作，监管部门应增加财务报表月报制度和经营情况月报制度。
具体的报送指标、报送内容、报送格式等，各省市、自治区、直辖市可参考《融资性担保公司信息披露指引》和《融资性担保行业统计报表制度》的有关规定制定。建立月报制度关键是要指定专人去统计、分析这些信息，不要让这些信息变成摆设和年底写监管报告的工具，要真正发挥监管数据在监管工作中的作用。对月报、年报监管数据的统计、分析，找出风险点，分析风险点成因，核实原因是非现场检查工作的重要内容。北京市统计局在这方面就做得比较好。北京市各区统计分局指定有专人负责期货业的统计数据报送工作，如果某期货公司或期货公司分支机构的某个本月统计数据与上月报送数据差异较大，在报送当天，最多报送完第二天，区统计分局的专员就会给该期货公司或分支机构负责统计数据报送的联系人打电话询问差异原因，并判断原因是否正常、合理。
6.2.2.2、扩大向社会公开披露的信息范围，加强社会监督目前，深圳市融资性担保监管部门网站上仅能查询到已颁发经营许可证的融资性担保企业及其分支机构名单、每年的年审结论公告、政策文件和法律法规文件，无其他融资性担保信息公布。这点信息几乎无法实现对深圳市融资性担保行业社会监督。在日常监管中，社会监督是重要的辅助工具，既可以节省监管人力资源，也可以对行业起到震慑作用。各省市、自治区、直辖市的监管部门应参照中国银监会每年向社会公布的监管联席会议上年度融资性担保行业监管情况通报，将每年上报给监管联席会议的各地监管报告在本区域内、在监管部门网站上向社会公布。监管部门应要求融资性担保企业严格按照《融资性担保公司信息披露指引》对年报信息披露的要求填写、报送融资性担保公司年报，并在监管部门网站上将其对社会公布。监管部门应向社会公布社会监督投诉、举报电子邮箱和电话。深圳市已统一各部门举报投诉电话，任何投诉、举报都由“0755-12345”接听，并转发相关部门处理，接受转发的部门应将处理结果反馈给 12345 备案，未来应将融资性担保监管部门单独列入接受转发投诉、举报单位，深圳市融资性担保监管部门也应指定专人处理转发的电话投诉、举报和电子邮箱里的投诉、举报，对于重要投诉、举报信息应立即报告监管部门负责人处理。
6.2.2.3、整顿、净化市场环境根据我国《行政许可法》的有关规定，“许可”的要义就是对于已设立行政许可的业务，非经主管部门许可，任何机构不得从事。既然融资性担保业务国家已设立行政许可，那么未经主管部门许可的机构一律不得从事融资性担保业务，也就是非融资性担保公司不得以公司名义承接《管理暂行办法》列举的融资性担保业务。而实际上，深圳市很多非融资性担保的担保公司凭借其与某个银行网点的某个银行工作人员的各种关系，仍然在变相地从事融资性担保业务，深圳市监管部门在整顿、净化市场环境方面严重监管不到位。银行业总体上遵守《管理暂行办法》的规定，可具体到网点就不一定完全遵守。在利益驱动下，仅靠市场自身的力量去净化市场环境是不够的或者需要非常长的时间，此时，监管部门应切实履职。同样是《管理暂行办法》列举的业务，深圳市各级人民法院的诉讼保全担保业务做得更规范，各级法院诉讼保全担保资格公司名单已更新为融资性担保公司，可见这工作是有可能能做好的。在整顿、净化市场环境时，监管部门应注意是“非融资性担保公司不得以公司名义承接融资性担保业务”，而不是要消灭所有非融资性担保的担保公司，也不是要禁止有实力的个人为银行贷款提供担保。非融资性担保的担保公司可以从事非融资性担保业务的担保业务，例如申请海关扣押货物提供的担保。监管部门在净化市场工作中，应充分利用监管联席会议的作用，整合监管联席会议各参加单位的监管资源，例如银行问题，可以请求深圳市银监局配合整顿工作。对于以公司名义为银行贷款提供担保的，银行只能受理融资性担保公司的保函。
6.2.2.4、建立融资性担保公司分类监管制度监管部门应建立融资性担保公司评分指标体系，根据评分对融资性担保公司进行分类，对不同分类的融资性担保公司实行不同的监管措施。具体做法可借鉴银行业、证券业、期货业的分类监管制度。
6.2.2.5、坚持年审制度《深圳市实施细则》规定，监管部门应对融资性担保公司年审。
监管部门应坚持对辖区融资性担保公司年审制度，使年审制度常态化。年审应重点关注融资性担保公司资本充足率情况、实际货币出资情况、最低注册资本金达标情况、融资性担保公司提取两项准备金情况、拨备覆盖率情况、代偿情况、代偿损失情况等重点指标和重点内容变化情况，还有持续合规情况等等。年审应成为日常监管的一部分，而不仅仅是处置风险的手段之一。对于年审不通过的公司，应通报并作出相应处罚；连续两年年审不通过的公司，应停业整顿；连续三年年审不通过的公司，吊销经营许可证。
6.2.2.6、建立融资性担保公司风险预警制度和风险处置制度《深圳市实施细则》详细列举了融资性担保公司需报告的重大风险事件。
不仅是融资性担保公司自身应按规定建立风险预警制度和风险处置制度，监管部门也同样应制定这两项制度。根据日常监管和非现场检查分析出来的风险点大小和查证属实的重大投诉、举报信息，监管部门决定是否启动风险预警机制。如启动风险预警机制后，不能通过常规手段化解风险，则应启动风险处置机制，风险处置机制包括现场检查、监管谈话等强制监管措施。风险预警机制和风险处置机制具体如何设置，可参考银行业、证券业、期货业的相关规定。
6.2.2.7、建立各地融资性担保行业协会，加强培训监管联席会议应开发一些视频或在线培训材料，持续对监管人员进行专业培训。各地监管部门应建立融资性担保行业协会，持续对融资性担保公司的相关人员进行培训，培训内容包括新发布的政策、法律法规、规章；专业技能培训等。及时更新监管者和被监管者人员的知识，对于做好监管工作很重要。懂法不一定完全守法，但不懂法肯定不守法。融资性担保公司的首席风险官每年应至少接受一次监管部门的现场培训，强制参加。
6.2.2.8、建立监管履职评价制度鉴于各地融资性担保公司监管部门不统一的实际情况，监管联席会议应建立各地监管部门履职评价制度，并指定中国银监会为融资性担保监管履职评价机构。
实践中，各地融资性担保监管部门的履职能力参差不齐，例如，海南省监管部门的履职能力就要差一些。海南省融资性担保监管联席会议指定海南省财政厅为监管部门，在海南省财政厅网站上公布的截止 2014 年 7 月的海南省融资性担保公司名单里，融资性担保公司名称五花八门，就是没有一个标注有“融资担保”字样的，而且 2012 年海南省已经出台了新的《海南省<融资性担保公司管理暂行办法>实施细则》，之前 2011 年颁布的已经废止，新的《实施细则》里规定的最低类别的最低注册资本金是 2000 万元人民币，2014 年 7 月的名单里居然还有注册资本金 1000 万元人民币的融资性担保公司。《管理暂行办法》没有明确写公司名称应当标注“融资担保”字样，但有规定非经许可，公司名称不得使用“融资性担保”字样，这样标注既是市场区分的需要，也是其他部门配合采取监管措施时有效的识别手段。
中国银监会应建立融资性担保监管履职评价指标体系和评价标准，报监管联席会议批准后实行。履职评价工作应形成年度履职评价报告，履职评价报告经监管联席会议审议通过后，向各地监管部门公布。对于履职评价低于一定标准的地方监管部门，中国银监会应组织加强该部门监管能力培训，甚至派出工作组赴该地具体指导工作，切实提高其监管能力。
