第二章 住房公积金制度的建立与发展
2.1 住房公积金制度建立的背景
2.1.1 我国住房制度改革概述
我国房改制度改革始于 20 世纪 80 年代，在改革开放以前我国住房制度以实物分配为主，国家、单位统一建房，直接分配给职工居住，收取极少量的租金或费用，几乎等同于无偿使用。传统的住房实物分配体制不仅仅加重了单位及社会的负担，同时也难以满足人们日益增长的住房消费需要，更无法适应社会经济发展的需要，因此住房制度改革势在必行。1980 年邓小平同志提出了住房制度改革的总体设想，提出了“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖”、“新房子可以出售，老房子也可以出售”、“可以一次付款，也可以分期付款”、“要联系房价调整房租”、“农村盖房要有新设计”等一系列设想，掀开了中国住房制度改革的序幕。作为经济制度改革的重要组成部分，城镇住房制度改革推进了中国住房体系由制度化向商业化、社会化的转变，推进了住房实物分配向货币分配的转变，推进商品房、经济适用房、廉租房相结合的住房供应体系和保障体系的建立与完善。
1.第一阶段：中国住房制度改革的起步期（1978-1993）
这一阶段以少数城市、行业为试点单位，逐步全面推进改革步伐。以北京、上海等直辖市为试点城市，率先制定了相关住房制度改革方案，随后江苏、广东等省市也相继出台了相关制度并组织全面实施。许多大中型企业率先加入了住房改革的行列，通过出售公房、组建独立经营住房开发和管理等业务的公司、提高房租等方式，不仅促进了住房改革，也促进了企业经营机制转换，减轻了企业负担。经过十几年的发展，住房制度改革在全国得到了全面的推进，各地结合本地的实际情况，通过采取建立住房公积金制度、提供住房补贴、出售住房租赁债券、出售公有住房、集资或合作建房等多种形式推进住房改革，初步形成了住房改革的大气候。
2.第二阶段：中国住房制度改革的深化期（1994-1998）
1994 年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确了城镇住房改革的根本目的和基本内容，为各地住房改革的深入推进指明了方向。1998 年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出“1998 年下半年开始停止住房实物分配制度，逐步实行住房分配货币化”，标志着我国建国以来以实物分配为主体的住房制度的破除。在此发展阶段，各地通过实践，积累了丰富的经验，住房改革政策措施不断完善，住房公积金制度全面推行，住房信贷市场初步形成，住房货币分配的步伐不断推进，全面停止了住房实物分配旧体制，居民的住房消费观念逐渐发生了转变。
3.第三阶段：新的住房制度的形成期（1999-今）
1999 年开始，我国以货币分配为主要特征的新的住房制度逐步形成，住房消费市场和住房金融体系得到了充分的发展。在这一阶段房地产市场蓬勃发展，住房信贷市场逐步完善，国家在住房保障方面不断增加投入。加快以经济适用房为主的保障性住房建设，扩大城市廉租住房的覆盖范围，调整住房投资结构，加大房地产调控力度，建立健全住房保障体制。
2.1.2 我国房地产市场形成与发展
从某种意义上来讲，我国房地产市场的形成是住房制度改革的产物，住房制度改革要求实物分配向货币分配的转变，使得我国的住房及土地具有了商品化的性质，为房地产市场的形成奠定了基础。1978 年一些理论学者提出房屋商品化的概念，房地产的概念引入我国，1990 年国务院颁布 55 号令，承认了土地交易的合法性，正式揭开了我国房地产商品化的序幕，标志着我国房地产市场逐步走向正轨，到 2012 年为止，房地产市场已经经历了 30 年多年的发展。纵观我国房地产市场的发展历程，大致可以将其发展过程划分为 4 个阶段：
1.第一阶段：房地产市场的萌芽时期（1978-1991）
上世纪 80 年代初，我国的一些理论专家和学术研究者提出了住房商品化的概念，也提出了土地产权等观点，使得房地产概念引入了我国。1980 年北京成立了城市开发总公司，掀开了我国房地产开发的大幕。在此之前，我国并没有房地产开发和销售，更没有成体系的房地产市场。1981 年起，我国开始在深圳、广东等试点城市进行商品房开发及销售，随着试点城市的成功，该模式慢慢在全国推进。
2.第二阶段：房地产市场的调整推动期（1992-1997）
1992 年，邓小平同志南巡后，发现深圳的房地产开发工作相当成功，市容市貌有了翻天覆地的变化，经济水平整体提高，他认为深圳特区的经验值得全国学习，由沿海一带城市开始进行大规模的房地产开发。1992 年以后，房地产投资进入一个快速增长的时期，这也是我国房地产开发的第一波热潮，但是时间不长，房地产市场开始出现泡沫，部分地区开始呈现混乱的局面。1993 年，朱镕基在海南视察的时候发现，海南省的房地产市场已经形成了严重的泡沫。为控制房地产市场的失控状态，国家出台了相关调控政策，叫停银行贷款，紧缩的政策对房地产市场形成严重的打击，房地产投资大幅下滑，投资增长率大幅下降，房地产市场进入一个低迷阶段，这种状态一直维持到 1997 年底，这一时期中国的房地产市场始终处于波澜不兴的态势。
这个阶段我国的房地产虽然已经开始商品化，但是仍然未能彻底摒弃计划经济的特点，房屋的购买者仍然以单位和集体为主，然后再将房屋按一定规则分配给职工个人，有少量的个人也参与到购买行为之中。
3.第三阶段：房地产市场的平稳发展期（1998-2003）
这一阶段是我国房地产市场发展的重要时期。1998 年，可以视为我国房地产市场的重要转折年。这一年，国家提出了取消福利分房制度，在政策面上有效的刺激了房地产市场的回暖。实物分房的取消意味着人们要通过利用手中自有的货币资金购买房屋，通过房地产市场的销售解决住房问题，部分单位在这一时期纷纷购买房屋，很快消化了市场上的剩余住房，使得购房需求在短期内得到了有效的提升。同时国家还颁布出台了相关的金融政策和税收政策，不断降低利率和贷款门槛，鼓励职工个人贷款买房。这些政策的出台扭转了海南房地产泡沫破裂后，延续多年的房地产颓势。1999 年以后，我国房地产市场进入了平稳发展的白金时期，市场投资增速迅猛，房地产业成为中国经济的支柱产业之一。
这个阶段，房地产市场的购房主体有原来的单位、集体转变为职工个人，主要解决的是职工个人的住房问题，改善型购房者极为有限。房地产价格整体处于相对缓慢的增长状态，但是由于职工还处于“攒钱买房”的观念之中，很少职工愿意主动选择住房贷款，因此与职工收入相比，当时的房价仍然显得有点高。伴随着个人逐步成为房地产市场的消费主体，购房者在购房过程中多了更多的自主性，不同的购房者对于住宅的需求不一样，促使房屋建设开始向多元化发展。同时随着市场经济的深入发展，房地产市场的开发主体也不再仅仅局限于国有和集体所有的房地产公司，许许多多的合资、独资及私营房地产企业大量涌入房地产市场，开发主体的多元化促使了房地产市场的竞争和发展。
4.第四阶段：房地产市场的飞速发展期（2003-今）
经过前一阶段的发展，我国房地产市场在 2003 年达到了高峰，销售量及销售价格产生了爆发性的发展，房屋价格持续上扬，房屋供应量和成交量快速上升，房地产市场进入一个飞速房展的时期。
在这一阶段，大部分城市房屋销售价格明显上涨，炒房团出现在全国主要城市，大量的炒房资金开始涌入房地产市场，房地产发展的热潮开始蔓延，由北京、上海等东部沿海一线城市开始向内陆城市转移，全国各地房地产市场呈现一派繁荣景象。居民的购房热情在这十年间蓬勃高涨，旺盛的购房需求支撑着房地产销售的持续增长。在这个发展过程中，房价过高、个人信贷增长过快、房地产企业繁多杂乱、投机性购房过多等问题也使得房地产行业成为社会关注的焦点，同时产生了一定的社会矛盾。国家为控制房地产的超速发展，抑制房价的过快增长，从 2005 年起不断加大调控力度，通过一系列金融政策、税收政策及土地政策等调控手段，并加快经济适用房、限价商品房及廉租住房等保障性住房的建设，完善住房保障体制，引导房地产市场逐步向理性发展。当前，我国房地产市场价格虽然还有小量的上浮，但是总体处于比较稳定的状态。
2.1.3 近几年天津市房屋销售变动情况分析
2003 年以来，伴随着全国房地产销售市场的火爆，天津市房地产市场迅猛发展。特别是近年来全市范围内的基础建设改造、海河开发、旧房改造、以及地铁、快速路的开工建设等，导致大面积的拆迁，使得大量市民对房屋的刚性需求被释放，同时房地产投资进入一个高峰时期，因此供求双方的同步增长带动了天津市房地产市场的飞跃式发展。伴随着滨海新区开发开放速度的加快，天津市良好的经济发展形式为房地产的发展提供了大好时机。房地产市场快速发展带来了房屋价格的快速增长。近年来，国家宏观调控措施的实施，使得房地产销售市场波动明显。【1】
2005 年开始，国家采取了一系列的行政、金融等宏观调控政策来稳定房价、抑制过分的需求。从 2006 年以来天津市住房销售的实际数据来看（见图 2-1），全市住房销售整体呈现波动上升的趋势。2008 年宏观调控政策作用突显，房地产市场突然出现异常“冷静”的销售情况，全年成交房屋套数、成交金额下滑显着，楼市萎靡不振。2008 年住房销售量达到近几年的最低点，全年全市商品房及私产房仅售出 7.8 万套，环比下降了 46.9%。而 2009 年可谓是天津楼市极不平凡的一年，商品房和二手房的交易量均出创历史新高，市场火爆程度异常罕见。
经历了 2008 年市场寒冬之后，2009 年初经过两个多月的调整，3 月份起市场交易活跃、市场回暖。随后的几个月，楼市销售情况一路上扬，下半年住房销售保持了高位活跃状态，全年商品房及私产房成交套数及成交金额均达到历史最高点。2009 年，天津市共计成交住房 23.1 万套，成交金额达 1495 亿元，较低迷的 2008 年分别上涨了 195%和 214.6%。2010 年开始，房地产调控政策频频出台，政策不断趋紧，楼市进入一个深度的调控期，天津市房地产市场开始经历一个冷静降温的过程，总体销售情况趋于更加的理性和平稳，商品房及私产房年成交套数回落到 13-14 万套的水平。
从图 2-1 的显示不难看出，2006 年以来住房成交金额的变化幅度大于成交套数的变化幅度。因此，尽管近几年房地产市场销售量呈现较为明显的波动状况，但是全市住房销售单价却始终保持增长态势（见图 2-2）。天津市成交住房平均单价水平由 2006 年每平米 4368 元上涨到 2012 年每平米 9598 元，年均增幅达14%。其中私产房单价增幅尤为明显，从 2006 年每平米 3618 元上涨到 2012 年每平米 8672 元，年均增幅达 17.7%。【2】
2.2 住房公积金制度建立的必要性
作为住房制度改革的一项重要内容，住房公积金制度的建立和实施有其必要性，它为建立完善的住房供应体系和住房保障体系奠定了良好的基础，为改善居民住房条件提供了重要的保证，对住房金融市场形成起到积极的促进作用。
1.有利于住房实物分配向货币分配的转变
住房公积金制度的建立适应住房制度改革的总体思想，利于住房实物分配向货币分配的转变。住房公积金的建立在本质上是将企业分配给职工的实物住房转化为货币工资的形式，是职工个人总收入的一个重要组成部分，属于职工个人所有。企业将原来用于建设职工住房的资金直接以货币形式投入到职工个人的住房公积金之中，完成了实物向货币形式的转变。
2.有利于扩大个人住房消费需求
住房公积金的建立将职工的购房负担由单位、个人和国家三方来共同承担，增强职工的购房能力。住房公积金的缴存由职工个人和单位共同承担，通过长期的积累，为职工形成一笔固定的住房储蓄资金，在职工购房时可按条件提取本人账户住房公积金余额用于支持购房行为，增强职工的购房能力，扩大了个人住房消费需求。
3.有利于形成较为稳定的住房金融资金
住房公积金的建立，形成了较为稳定的住房融通资金，为政策性贷款提供一定的资金保障。国家为缴存住房公积金的购房职工提供利率低于商业贷款的住房公积金贷款，以减轻职工一次性付款和还款的压力，有效支持职工购房。
2.3 住房公积金制度的形成与发展
2.3.1 我国住房公积金制度的形成过程
在住房制度改革过程中，为建立和完善住房保障体制，我国开始学习新加坡住房公积金制度的先进经验，并将其引入中国。1991 年上海市在全国建立了首个住房公积金制度，这是上海市深化住房制度改革的一项重要举措，也是一项创新措施，它标志着一个国家支持、单位资助、依靠职工群众自己力量解决住房问题的市场化机制的形成。1992 年开始，北京、天津、南京、武汉等省市根据本地区具体情况，相继建立了与本地实际相符的住房公积金制度。1994 年，国务院颁发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，充分肯定了试点城市住房公积金建立的经验，以及住房公积金在住房制度改革、住房保障体系建设中的重要地位和促进作用。此后，住房公积金制度开始向全国范围逐步推广。1998 年，国务院住房改革领导小组提出了《关于加强住房公积金管理的意见》，对住房公积金的管理原则进行了明确，即住房公积金实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的基本原则。1999 年，国务院发布了《住房公积金管理条例》，它是在总结各地住房公积金发展经验的基础上制定的，它首次以国家行政法规的形式，对住房公积金相关管理规定做出了明确，标志着住房公积金制度逐步形成法制化、规范化的管理和运作模式。同年，发布了《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》，对住房公积金的会计核算及管理进行了规范。2002 年，国务院对《住房公积金管理条例》进行了第一次修订，各地住房公积金的相关规定相应的做出了不同程度的调整，并在实际操作层面上根据实际业务需要进行了改革。2003 年，建设部会同财政部、中国人民银行等有关部门，联合下发了《关于严禁在住房公积金管理机构调整工作中发生违纪违法行为的通知》、《关于完善住房公积金决策制度的意见》、《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》等配套文件，逐步加强对住房公积金管理工作的监督和指导。2005 年，建设部、财政部和中国人民银行联合出台了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，对发挥住房公积金制度的作用做出了新规定，进一步健全制度建设意见，我国住房公积金制度不断的发展、完善和规范。
住房公积金制度的建立初期，各个地区城市普遍存在住房资金短缺的现象，人民群众对于改善住房条件的愿望比较强烈，而各地住房供给出现不足的情况，在当时的条件下，住房公积金主要用于发放单位贷款，来支持安居住房建设、危房改造工程、单位建房资金需要等，缓解和改善了供求矛盾。同时，住房公积金和其他房改资金为经济适用房等保障住房建设提供大量的配套资金，对解决职工住房问题，保证保障性住房建设发挥了重要作用。随着国家相关规定的出台，各地开始重视住房公积金的规范化管理，逐步加强执法检查，规范资金运作管理，逐步叫停单位贷款，并对遗留单位贷款进行清理，对住房公积金的使用方向做出了调整。经过二十几年的探索，住房公积金制度从管理体制、监督体系、运作规则等方面都得到了规范和发展。各地相继成立了住房公积金管理委员会，拟定了相关章程，按照“三个三分之一”的原则，初步形成了民主决策的机制，充分体现了住房公积金在决策上兼顾各方面权益的原则。住房公积金制度化的建设通过各地调整住房公积金管理机构来逐步实现，各地区建立了住房公积金管理中心，按照住房公积金管理委员会的决策要求，负责住房公积金各项政策的具体执行和操作，它具有相对独立的管理职能，在发展过程中，各地区的住房公积金管理中心通过不断更新住房公积金各个环节管理制度、加强内部机制建设、提高风险防控能力、主动接受社会监督等方式，逐步提升住房公积金管理水平和住房公积金社会形象。为履行好对住房公积金的监管职责，各级政府加强了监督机构的力量，2002 年，经国务院和中央编委批准，建设部（现住房和城乡建设部）成立了住房公积金监督管理司，负责全国住房公积金的监管工作。各地区审计部门加强了对各地住房公积金管理中心的监督审计，财政部门加强了对管理中心财务的管理工作。各地住房公积金管理中心分别建立了社会公告制度、年度审计报告制度、监管信息报送制度等，主动接受社会和各监管部门的监督，不少地区还开通了住房公积金网站和客户服务热线，及时公开住房公积金制度政策和程序，提高住房公积金管理的透明度。
2.3.2 全国住房公积金资金缴存与使用概况
我国现行的住房公积金制度实行属地化管理，各省市住房公积金以市为管理单位，实施不同的住房公积金归集、提取、贷款等具体业务政策。同时，由于不同地区经济发展水平不同，居民收入水平存在差异，住房消费市场发展程度不等，使得各地住房公积金发展不甚平衡，东西部地区住房公积金缴存规模、资金使用规模及增值收益水平都存在明显的差异。从全国总体情况来看，2002 年至 2011年 10 年间住房公积金业务呈现高速发展的态势。
归集业务方面，住房公积金缴存金额呈现直线上升的趋势，缴存总规模增速不断加快。全国住房公积金年缴存额由2002年的1174亿元增长到2011年的8107亿元，年均增幅达 23.9%；年提取金额从 393 亿元增长到 3929 亿元，年均增幅29.1%（见图 2-3）。截止 2011 年末，全国共有 9651 万名职工开立了住房公积金账户，累计归集 40577 亿元，累计提取总额达 18685 亿元，缴存余额 21892 亿元。【3】
贷款业务方面，年均贷款发放由 2002 年的 1443 亿元增长到 2011 年的 3832亿元，年均增幅 11.5%（见图 2-4）。截止 2011 年末，全国累计向 1499 万户职工家庭发放个人住房公积金贷款 22403 亿元，累计回收个人贷款 9418 亿元，期末贷款余额 12985 亿元；全国住房公积金购买国债余额为 323 亿元。【4】
资金使用率1由 2002 年初的 37.8%增长到 2011 年末的 59.3%，增加了 21.5个百分点。尽管 10 年来资金使用率有大幅提升，但是总体使用效率仍然较低。
同时，我国住房公积金制度的发展极不平衡，各地间资金使用效率差异甚大。东部沿海城市等经济发展较快的地区资金使用率较高，如天津、上海已经超过了80%，浙江、江苏等省份也保持在 70%以上；而一些西部、边疆等经济欠发达地区资金使用率明显较低，部分城市不足 30%；大多数省份资金使用率保持在50%-60%之间。截止 2011 年末，全国住房公积金资金使用率为 59.3%，其中最高的省市天津市达 83%，较使用率最低的省份山西省（资金使用率仅为 17.4%）高出 65.6 个百分点。
