第四章 住房公积金使用效率低下的原因及产生的问题
通过 20 多年的发展，住房公积金制度得到了进一步的完善，在城市居民住房改善等方面也发挥了重要的作用，但是不可否认制度在发展和完善过程中依然面临一些问题。如制度覆盖面不全、中低收入职工支持力度不够、拉大职工收入差距等问题都是备受社会和职工关注的。目前就全国范围而言，住房公积金沉淀规模相对较大，资金使用率较为低下。截止 2011 年末，全国住房公积金缴存余额达 21892 亿元，贷款余额达 12985 亿元，资金使用率仅为 59.3%。全国有 8907亿元的资金沉淀在各地住房公积金账户中。这些闲置在住房公积金银行存款专户中的资金未能用到公积金缴存职工身上，仅能用于购买国债和转存定期存款，大大降低了住房公积金的使用效率。可以说，这些闲置资金基本处于“休眠”状态，不能有效的发挥其住房公积金的保障作用，造成了一定的资源浪费。
4.1 住房公积金使用率低下造成的不良影响
4.1.1 降低缴存职工的积极性
住房公积金使用率较低，致使大多数缴存职工无法享受住房公积金贷款带来的利益，而自己缴存的住房公积金无法使用，只能以“低息”的方式存在住房公积金专户中，没有保值能力，久而久之将严重影响职工的缴存积极性。
住房公积金的“低息存款”模式一直是社会及广大缴存职工关注的热点问题。
住房公积金结息原则为当年缴存的住房公积金余额按照活期存款利率计息，以前年度缴存的住房公积金余额按照三个月定期存款利息结息，与银行定期存款利息收入相比存在一定差距。对于从未提取过住房公积金的职工来说，假设将住房公积金作为存款存放于普通商业银行中，以前年度缴存的住房公积金可视为一年期定期存款，当年逐月缴存的住房公积金可视为零存整取一年期存款。如果一名从未提取过住房公积金的职工以前年度缴存住房公积金余额为 1 万元，各月住房公积金缴存额为 500 元，参照现行利率（一年期定期存款年利率 3%，三个月定期存款年利率 2.6%，零存整取一年期利率 2.6%，活期存款年利率 0.35%），按照如上方式存放于银行中一年后可获得利息 456 元，而作为公积金缴存一年后仅获得利息 271 元，相差 185 元，差距达 1.68 倍。对于各月缴存金额稳定，缴存余额较大的职工而言，常年不提取住房公积金，也未享受利率较低的住房公积金贷款，则多年积累将造成较高的利息损失。
此外，由于货币具有一定的时间价值，长期未使用住房公积金的职工，基本只能于退休时提取自己的账户金额，这样势必会使自己缴存的住房公积金面临通货膨胀带来的货币贬值风险，同时还要承担住房公积金闲置造成的机会成本。
4.1.2 导致部分高收入职工反复利用低息贷款
住房公积金的缴存由收入水平决定，缴存额随收入的提高而增多，同时由于单位在为职工缴存住房公积金时可采用不同的缴存比例，高收入职工所在单位相对效益较好，一般会采用较高的缴存比例，而低收入职工所在单位基本采用统一缴存比例，因此高收入职工住房公积金的积累速度远远高于低收入职工。此外，随着每年在岗职工平均工资水平的增多，高收入职工住房公积金的累计速度会不断加快，与低收入职工的差距也会随之不断扩大。尽管为保护中低收入者的利益，天津市采用了“限高保底”的政策，但是高低收入者之间的住房公积金缴存差距依然不可小视。以 2012 年天津市住房公积金缴存额调整政策为例，住房公积金的缴存实行“限高保底”的政策，即职工缴存基数不得超过在岗职工平均工资水平（天津市 2011 年为 4836 元）的 3 倍，不得低于全市最低工资标准（天津市2011 年为 1310 元），缴存比例为 11%-15%。按此政策计算，月收入高于 14508元的职工住房公积金月缴存额最高可达 4352.4 元（2012 年职工住房公积金缴存上限水平），而月收入低于1310元的职工住房公积金月缴存额仅为288.2元（2012年正常状态下职工住房公积金缴存最低限额），单月住房公积金缴存额相差4064.2 元，差距超过 15 倍，即高收入职工一年累计的住房公积金数额，低收入职工需要工作 15 年才能实现。具体缴存额度差别及贷款额度差别见表 4-1。【1】
然而，当前各地采取的个人住房公积金贷款政策主要是以月缴存额决定职工的可贷额度，这样使得高收入者可以轻易的申请到额度较高的公积金贷款，并利用其缴存的住房公积金偿还贷款，既无还款压力，也可以提高还款的速度。很多高收入职工在还清贷款后，继续购房，再次申请公积金贷款，反复享受低息贷款带来的收益，住房条件不断改善，甚至可以利用公积金贷款达到投资房地产的目的。而中低收入职工往往因为首付款不足、贷款额度受限等问题无法申请公积金贷款，住房条件很难得到改善，即使部分职工使用商业贷款来达成购房的愿望，但是其还款压力也会随之增高。当然，针对高收入者反复贷款的问题，很多地方的住房公积金管理中心都出台了限制贷款的政策，如天津市制定了对贷款购买第三套住房的职工停止发放住房公积金贷款，贷款购买第二套房的职工首付比例不得低于 50%等规定。但是不容忽视的是，当前住房公积金制度的相关政策已经导致高收入职工使用低收入职工缴存的住房公积金以实现低息贷款的现状。
4.1.3 影响住房公积金的保值增值能力
住房公积金业务收入主要来源于贷款利息、存款利息和国家债券利息等收入，业务支出主要包括计提的职工结息资金和支付给承办银行的手续费等，业务收入与业务支出的差额形成住房公积金的增值收益。当住房公积金使用率较低时，大量的沉淀资金只能用于购买国债或转存定期存款，由于近几年国债及银行定期存款利率相对较低，严重影响了住房公积金收入的增加，进而导致资金保值增值能力受限。以天津市为例，2012 年天津市住房公积金实现增值收益 10.9 亿元，增值收益率1仅为 1.7%，也就是说 1 亿元的住房公积金结余资金一年仅能产生 170 万元的增值收益。天津市住房公积金资金使用率处于全国各省市的前列，其产生增值的效率如此低下，可见其他资金使用率较低的城市增值收益水平更是难以提高。投资渠道单一、使用效率低下已经成为了制约住房公积金制度前行的重要问题。当然，资金使用率不是影响增值收益能力的唯一原因，由于住房公积金业务支出主要是支付给职工的结息资金，因此支出数量主要受当年存款利息的影响，但是住房公积近资金使用率低下直接影响住房公积金创收能力。天津市住房公积金近五年增值收益情况率情况见表 4-2。【2】
4.2 导致住房公积金使用率低下的主要原因
4.2.1 住房公积金使用方式单一，政策覆盖面较窄
住房公积金的建立初衷是为了帮助职工建立一个长期积累的住房储金，作为职工购房的保障资金，同时通过长期连续的缴存住房公积金来获得相应份额的住房贷款，以支持职工购买住房，但是我们不得不清晰的看到，住房公积金在支持职工购房的力度和范围上仍然存在一些问题。
受住房公积金提取及贷款政策的限制，可使用住房公积金的职工数量有限，住房公积金受益群体覆盖面相对较窄。按照国务院住房公积金管理条例规定，缴存住房公积金的职工在购买、建造、翻建、大修自有住房时，可以向市住房公积金管理中心申请住房公积金贷款；职工存在购建修房、偿还贷款、离退休、丧失劳动能力并与单位终止劳动关系、到境外定居、租房、死亡等原因的可提取住房公积金。经过多年的发展，为支持中低收入职工及家庭困难职工改善生活，天津市住房管理中心在一定范围内扩大了提取范围，将集中封存满两年、外地户口解除劳动关系、户口迁出本市、判处刑罚、领取最低生活保障、患有规定内疾病的职工等全部纳入提取范围。尽管提取范围有所扩大，但是与住房保障息息相关的新政策较少。贷款政策方面，缴存未满一年的职工或一年内未连续缴存的职工不可申请住房公积金贷款，而且职工的贷款额度受到缴存金额和账户余额的影响，使得许多急于购房的年轻职工不能享受公积金贷款或贷款额度无法满足实际需要。
截止 2012 年末，天津市尚有 236 万名在职职工开设了住房公积金账户，其中使用过住房公积金贷款的职工共有 51.3 万人，占全部住房公积金建立人数的21.8%，天津市住房公积金仅为四分之一的职工提供了贷款支持，超过四分之三的在职职工未能享受住房公积金贷款带来的益处（见图 4-1）。【3】
天津市住房公积金制度建立以来，累计共有 423.9 万名职工开立住房公积金账户，累计缴存住房公积金 1543 亿元，人均缴存金额约为 3.6 万元。从开立住房公积金账户以来，从未使用过住房公积金贷款、且未提取过住房公积金的职工近 159 万人，占累计建立人数的 37.5%，该类职工累计缴存住房公积金 461.7 亿元，人均缴存金额 2.9 万元，低于全市人均缴存金额，由此可见未使用过住房公积金的职工基本属于中低收入者。
4.2.2 中低收入职工使用住房公积金贷款的比例相对较低
住房公积金制度建立的出发点是解决城镇居民在购买房屋过程中资金短缺的问题，使得大多数普通职工能够买得起房、住得起房，进而维持社会的公平和稳定。在收入差距不断扩大的社会经济背景下，中低收入职工在缴存职工中占据重要的地位。以天津市住房公积金缴存职工收入情况来看，处于中低收入水平的职工人数占据全部住房公积金缴存人数的 70%左右，高收入职工仅仅占据 30%左右（见表 4-3）。由此可见，中低收入职工是社会的重要组成部分，对于中低收入职工和高收入职工采取同样的缴存及贷款政策，而未能有效的向中低收入群体倾斜，使得作为缴存主体的中低收入职工多数不能使用住房公积金贷款，是造成住房公积金使用效率较低的一个重要原因。【4】
在住房公积金的使用过程中，由于在制度设计和实际操作过程中对于中低收入者与高收入职工之间并没有本质性的政策差别，而且住房公积金贷款额度由职工收入水平决定，高收入职工因为有足够的资金支付首付款，有稳定的偿还能力，所以可以较为轻松的购买住房并获得较高额度的住房公积金贷款；而大多数中低收入职工，由于资金有限，不能承担较高的首付款，因此购房总金额相对较低，获得的贷款额度较少，更有一些低收入者由于能力有限，无法承担购房压力，买不起住房，也就无从享受住房公积金贷款的低息优惠。因此中低收入职工使用住房公积金贷款的比例与高收入者相比相对较低。以天津市近五年住房公积金贷款发放情况为例，2008 年贷款职工占缴存职工数的 1.4%，其中中低收入职工使用贷款的比例为 1%，高收入职工使用贷款的比例为 2.6%；2009 年贷款职工占缴存职工数的 2.6%，其中中低收入职工使用贷款的比例为 1.7%，高收入职工使用贷款的比例为 4.9%；2010 年贷款职工占缴存职工数的 2.4%，其中中低收入职工使用贷款的比例为 1.7%，高收入职工使用贷款的比例为 4.1%；2011 年贷款职工占缴存职工数的 1.9%，其中中低收入职工使用贷款的比例为 1%，高收入职工使用贷款的比例为 3%；2012 年贷款职工占缴存职工数的 1.9%，其中中低收入职工使用贷款的比例为 1.4%，高收入职工使用贷款的比例为 3%。
4.2.3 住房公积金现行管理模式的制约
我国现行住房公积金制度采用住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作的模式。各地住房公积金管理中心负责住房公积金政策制定、执行和具体操作，是当地唯一一个负责住房公积金管理运作的部门，缺乏必要的竞争机制与激励机制，是导致住房公积金使用率低下的另一重要原因。
一方面，许多地区的住房公积金管理中心竞争的意识相当缺乏，往往较为重视建立和归集业务，常常忽视了住房公积金的使用，在住房金融市场中的宣传和推广力度不够，贷款业务发展受到严重影响。同时，住房公积金的个人贷款业务由普通商业银行受理，住房公积金管理中心只负责审批，在受理过程中，由于住房公积金贷款和商业贷款给银行带来的利益不同，许多住房公积金贷款承办银行为了保护自己的利益，在办理贷款业务时常常出现主动推销商业贷款、排斥公积金贷款的现象。有些银行甚至与开发商签订协议，在房屋销售过程中销售人员主动向购房者推荐商业贷款。另一方面，住房公积金作为事业单位，并非真正的金融机构，缺乏从事金融行业的专业经验，缺乏投资能力，同时也不是政府部门，对政策的执行缺少强制力，导致部分地区管理效率相对较低。此外，一些地区的住房公积金管理中心为了谨慎起见，在业务操作过程中力求保值，并不追求增值，最终导致了住房公积金运营效率低下。
