第五章 提高住房公积金资金使用效率的对策
住房公积金制度建立之初恰逢住房制度改革的深化时期，肩负着支持住房建设的重任，1999 年实物分房制度正式停止之后，住房公积金制度的发展重点由支持住房建设转向支持住房消费，肩负起了提高职工住房收入和住房消费能力的重任。随着社会经济进一步发展，房地产市场不断完善，住房金融快速发展等宏观经济环境的转变，住房公积金制度的历史重任再次发生变化，逐步成为职工购买住房和改善住房条件的重要保障，成为住房保障体系的一个重要环节。
住房公积金制度作为住房保障体系的重要组成部分，如何创新住房公积金制度，提高个人住房公积金委托贷款、沉淀资金及增值收益的使用效率，使之切实解决中低收入职工的购房需求，惠及更广大的缴存职工，是亟待解决的重要问题。
本文针对全国住房公积金使用过程中存在的问题，总结天津市住房公积金使用的经验及不足，对提高住房公积金资金使用效率提出一些建议。
5.1 增加贷款业务种类
1. 实施差别化贷款政策，向中低收入职工倾斜
当前各地考虑到中低收入职工的购房需求，在贷款政策上向中低收入职工及保障型住房购房者有所倾斜，但是政策差别主要体现在首付款比例和贷款余额倍数等方面。这些政策在一定程度上向中低收入职工倾斜，但是并没有在本质上对职工进行差别化处理，中低收入职工也并没有真正的享有区别于高收入群体的贷款优惠政策。
真正意义上的差别化贷款政策不仅在首付款比例上有所区别，更应该在贷款额度和利率方面向信用良好的中低收入职工进行倾斜。基本原则是：对于购买首套中小面积住房、中低收入水平且稳定、没有不良信用记录的职工贷款额度可有一定幅度的上浮，适用利率可低于基准利率；对于购买自住型或改善型中小面积住房，且收入稳定的职工贷款额度无上浮，适用基准利率；对于购买投资性住房或高收入群体购房的职工，贷款额度下浮，适用利率高于基准利率（低于同期商业银行贷款利率，体现公积金贷款的优势）。对于收入过低的职工考虑到其还款能力有限，不能给予贷款优惠，适用基础贷款额度和基准利率。
实施差别化贷款，依据当前贷款政策计算出职工的基础贷款额度及基准利率（见表 5-1），并通过职工等级评定结果来确定该职工贷款额度及利率的上浮或下浮情况。职工等级的确定，首先对职工的购房行为、贷款情况、收入水平以及信用情况作出等级评判，再依据各项评判结果综合确定职工等级水平，职工等级共分为三级。处于一级水平的职工可享受提高贷款额度、降低贷款利率的贷款优惠政策；处于二级水平的职工享有基本贷款额度、适用基准利率；对于处于三级水平的职工实行降低贷款额度、提高贷款利率的差别化贷款政策。具体评定标准参照表 5-2 和表 5-3。【1-2】
实行职工等级评定可有效的提高对中低收入职工及自住型购房者的支持力度，降低高收入群体挤占公积金贷款资金的份额，改善“以收定贷”方式下高收入者享有较高额度低息贷款的现状。参照上述评定方法，利用实例数据对中低收入职工贷款情况进行测评。假定职工张某 2012 年月工资总收入 3500 元（同期在岗职工月平均工资 4836 元），住房公积金缴存比例为单位、个人各 11%，月缴存额 770 元，住房公积金账户余额 3 万元，近 3 年内连续缴存。张某打算购买一套建筑面积为 67 平方米的私产房，总房款 80.4 万元。张某名下无住房，无购房记录，无住房贷款，所有贷记卡信用情况良好、无逾期，欲申请 20 年期住房公积金贷款。按照天津市当前贷款政策计算张某基础贷款额度为 37.3 万元，基准年利率 4.5%，月还款额 2359.78 元（假定采用等额本息还款方式），需自行筹集资金 43.1 万元。依据职工等级评定标准，职工张某处于一级水平，可享受贷款额度上浮 10%，基准利率下浮 10%的贷款优惠，则张某实际可贷额度为 41 万元，适用年利率 4.05%，可减少该职工 3.7 万元的首付款负担；若张某仍选择贷款 37万元，优惠后月还款额为 2270.15 元，比评级前减少了 89.64 元，整个还款期内可节省职工支出约 2.6 万元。
2. 支持商业贷款向住房公积金贷款转换
由于许多职工在购房时因未缴存住房公积金或连续缴存住房公积金未满一年等不符合住房公积金贷款条件，未能使用住房公积金贷款购买住房，而是选择了利率相对较高的商业贷款满足资金需要。随着住房公积金制度缴存覆盖面的不断扩大和行政执法力量的加强，部分已办理了商业贷款的购房职工开始缴存住房公积金，并已达到住房公积金贷款申请条件。为充分保障职工的权益，推出“商业贷款转为公积金贷款”业务，可以有效的减少职工还贷利息，降低职工的还款压力，充分发挥住房公积金的保障力度。
申请商业贷款转换成住房公积金贷款的职工应符合以下条件：（1）借款申请人家庭及产权共有人家庭无未还清的住房公积金贷款；（2）借款申请人符合住房公积金贷款基本条件（见表 5-1）；（3）借款申请人原有贷款为纯商业贷款，组合贷款职工不得申请转换。
借款职工申请转换的贷款额度不得高于借款人申请时按照缴存水平、账户余额等条件计算出的住房公积金贷款额度（即表 5-1 中的贷款额度），借款申请人商业贷款余额小于该额度的可全部转换为公积金贷款，大于该额度的可申请转换为组合贷款。
商业贷款转为住房公积金贷款可采取以贷冲贷的方式，即借款人向住房公积金管理中心提出转换申请，经中心审批通过后，发放住房公积金贷款冲抵借款人原有商业贷款余额。
当前，商业贷款转换为住房公积金贷款业务的推行需要诸多方面的配合，包括住房公积金管理中心、商业银行、担保公司、房地产管理等相关部门。同时需要有规范的政策规定和严格的审批程序，谨防弄虚作假和骗贷行为的发生。为健全制度，充分保护职工及银行的利益，业务推行需实行先试点、后推广的方式进行。
5.2 扩大住房公积金沉淀资金投资渠道
按照国务院颁布的住房公积金管理条例规定，住房公积金可用于职工提取、向缴存职工发放个人住房公积金贷款，剩余的资金除转存定期存款外，在保证提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可用于购买国债，不得用于其它投资方向，如股票、基金等。尽管通过深入调研和讨论，经相关部门审批通过，目前已在部分试点城市增加了公共租赁住房项目贷款等投资方式，但是住房公积金的投资领域仍然相对较少，产生增值收益的能力有限。
因此在保证资金安全的情况下，增加收益稳定可靠的投资方向，开辟新的投资渠道，是提高住房公积金保值增值能力的重要途径，对增加保障型住房建设支持力度和利用增值收益向缴存职工提供补贴等方面有着积极的促进作用。当然，住房公积金作为职工的住房储蓄资金，不以盈利为目的，但是合理调配资金，提高住房公积金的增值保值能力，对加大保障房投资建设起到积极的带动作用，为更多低收入职工提供住房保障起到了有力的支持作用。
由于全国住房公积金实行属地化管理，各省市住房公积金的管理相对独立，公积金资金无法相互融通、相互调用。同时受经济环境的影响，各地住房销售情况及房价差别甚大，职工的购房及贷款需求存在一定差异，因此各地间住房公积金的资金使用率缺失平衡。
上海、天津及江苏、浙江等部分省市住房公积金资金使用率居于全国前列，均超过了 80%，其中一些城市已经超过了 90%。为降低资金使用率，保证资金的有效周转，防止资金短缺造成职工提取困难等情况的出现，部分城市通过减少贷款额度或收紧贷款条件等方式控制贷款发放。这种方式虽然有效的降低了资金使用率，但是同时削弱了对职工的购房支持力度，许多贷款职工无法通过公积金贷款满足购房资金需要，不得不选择利率较高的商业贷款作为补充，无疑加重了职工的购房负担和还贷压力。而山西、西藏、海南等省市住房公积金资金使用率相对较低，有些城市不足 20%，无法达到资金的高效配置，产生大量的闲置资金，造成一定的资金浪费及损失。针对当前全国各省市资金使用失衡的情况，可以参照银行间同业拆借的方式，将住房公积金沉淀资金较多的城市的结余资金拆借给使用率较高、资金短缺的城市，来实现全国住房公积金资金的合理调剂。
银行间同业拆借是指银行间进行的短期资金的拆借，在日常经营活动中出现盈余的银行对头寸不足的银行提供一定的资金支持，并收取一定的利息，使得盈余资金产生更多的短期收益。银行间同业拆借具有临时性、调剂性等特点，一般情况下交易期限较短、借贷利率较低。
参照同业拆借的方式，资金短缺的住房公积金管理中心按照低于个人住房公积金贷款利率的拆借利率向资金盈余的住房公积金管理中心进行短期借款，具体利率可由双方进行商定，借款方按时归还借款本金和利息。实行住房公积金同业拆借，可实现不同城市之间住房公积金资金的融通，有助于缓解资金使用率较高的城市的资金压力，同时提高使用率较低的省市住房公积金的保值增值能力，使得这些地区可以获得更多的增值收益以支持保障型住房建设。
此外，在保证资金安全的前提下，开辟新的投资渠道，将资金融入资本市场进行保值增值，如债券、信托、公用事业投资等，从而实现住房公积金最大化的保值。
5.3 创新住房公积金增值收益使用途径
住房公积金的增值收益来源于住房公积金贷款和对结余资金的有效运作，在实现住房公积金保值增值的基础上，扩宽住房公积金增值收益的使用途径，使得职工不仅仅受益于自己缴存的住房公积金，更能够分享住房公积金产生的增值收益，使资金运作产生的效能更直接、更广泛、更有效的惠及广大缴存职工，特别是中低收入职工。
1. 利用住房公积金增值收益对还款记录良好的中低收入职工提供利息补贴
住房公积金收入主要来源于贷款职工偿还的个人住房公积金贷款利息，按时足额偿还住房公积金贷款，不仅能形成了稳定的收入来源，同时也为实现本金的及时回笼和有效运转奠定了基础。为鼓励职工按时还款，加强对中低收入职工购房的支持，可以对还款记录良好的中低收入职工给予一定的利息补贴。
补贴资金从增值收益中提取，每年增值收益分配时，按照当年个人住房公积金贷款利息收入 1%的比例提取利息补贴专用资金，存放于单独设立的利息补贴专户中，实现资金的滚动存储，对符合条件的贷款职工发放补贴资金，专款专用，职工申请利息补贴的金额不高于职工已偿还的住房公积金贷款利息总额的 5%。
使用住房公积金贷款购房的职工，同时符合以下几个条件，可申请贷款利息补贴：（1）贷款职工已还清住房公积金贷款；（2）贷款职工还清住房公积金贷款时，其月工资收入低于在岗职工平均工资水平，家庭总收入不超过在岗职工平均工资 1.5 倍；（3）还款期间内无逾期记录，且无代偿记录；住房公积金管理中心对申请职工的条件进行审核，符合条件的职工予以发放贷款利息补贴，补贴资金直接发放给职工个人。
以 2012 年天津市住房公积金贷款销户情况为例，在不考虑逾期的情况下，全年近 5834 名月工资收入低于在岗职工平均工资水平的职工注销住房公积金贷款，占当年全部偿清贷款人数的 23.4%，这些职工贷款期内共计偿还公积金贷款利息 13511 万元，如果为这些职工提供 5%的贷款利息补贴，天津市公积金管理中心需支付 675 万元补贴资金，占当年个人住房公积金利息收入的 0.3%，占当年增值收益的 0.6%，人均补贴 1157 元。
2. 利用住房公积金增值收益投资建设住房公积金租赁住房，解决无房低收入缴存职工住房问题
部分缴存职工因收入所限，无法购买住房，为解决这部分职工的住房问题，可以将部分住房公积金增值收益，直接投资建设住房公积金租赁住房，专门提供给缴存住房公积金的低收入职工，保证住房公积金的受益群体为住房公积金的缴存职工。申请此类住房的职工应同时满足以下几个基本条件。
（1）申请职工连续逐月缴存住房公积金满 1 年；（2）申请职工及其配偶名下无住房，且无住房贷款记录；（3）申请职工月收入总额低于在岗职工平均工资水平二分之一，且申请职工家庭总收入低于在岗职工平均工资水平；（4）申请职工及其配偶未因购房、偿还贷款等原因提取住房公积金；（5）申请职工及其配偶不符合租赁城市廉租住房或公共租赁住房等国家保障型住房的资格。
公有租赁住房用于职工自住，不得转租、转借或用于经营活动，租房职工需按时缴存住房公积金、房屋租金及物业费等相关费用。公积金中心定期对承租人的承租资格和住房使用情况进行审核，对不符合申请条件、违规使用住房及断缴停缴欠缴住房公积金的职工取消其承租资格。对恶意隐瞒自身条件，申请住房公积金租赁住房的，应制定相关的处罚措施。租房职工支付的租金及物业费等相关费用，由专门部门进行管理，用于住房公积金租赁住房的维修及管理等。
住房公积金管理中心将用增值收益建设的租赁住房出租给符合条件的中低收入缴存职工，收取一定的租金，使得无能力购房且不满足廉租房、公租房等国家保障性住房租赁条件的职工可以实现“住有所居”的梦想，不仅体现了公积金制度的互助性，也使得更多的中低收入职工受惠于公积金制度，使住房公积金制度逐渐转向支持购房与租房并重的方向发展。
3. 利用住房公积金增值收益对从未使用过住房公积金的职工进行利息补偿
当前部分缴存职工未使用公积金购买住房，没有享受到住房公积金制度带来的优惠，但是其缴存的住房公积金仅按三个月定期存款利息结息，承担了通货膨胀、货币贬值的风险。同时由于这部分职工缴存的住房公积金为贷款职工提供了融通资金，成为公积金贷款的重要资金来源，为保障职工的利益，增强住房公积金的吸引力，通过设计合理的利息补偿机制，来体现缴存职工可公平享受住房公积金带来的收益。住房公积金利息补偿对象为从未申请过住房公积金贷款，同时未提取过住房公积金的职工个体；补偿期限为在每年增值收益分配时，按年度对符合条件的职工进行补贴；补偿额度为按照现行一年期定期存款利率与三个月定期存款利率的利差，对职工个人住房公积金账户金额进行全额利息补贴；补偿资金来源于住房公积金增值收益减除贷款风险准备金和管理经费后的余额，当年增值收益不足以为职工提供利息补偿的，可用以后年度的增值收益予以弥补。职工发生住房公积金贷款或者因某种原因提取了住房公积金的，以及注销住房公积金账户的，不再进行利息补贴。实行利息补偿机制既可以体现住房公积金的公平性，也可以弥补“低存”对职工造成的损失。当然，这种补充机制可能与现行的住房公积金制度的理念有些冲突，而且对于资金使用率较低的城市，从增值收益中提供利息补偿资金可能存在一定困难，本文只对利息补偿机制的思路做出初步探讨，具体机制设计模式还需深入思考和研究。
此外，针对住房公积金现行管理模式制约住房公积金使用效率提高的问题，在住房公积金未来发展的过程中，应不断调整住房公积金管理中心的职责定位，明确住房公积金的管理责任，为保证住房公积金的高效、安全运作奠定坚实的基础。
