5 改变现状的思考:地方税体制改革的必要性
房地产业地方税收占地方税比例过大、地方财政过于依赖房地产业的现状值得思考。现行的地方税制体系是在1994年进行分税制改革的基础上形成的,它初步理顺了中央与地方的收入分配关系,分税制施行以来,毋庸置疑的是为中央的财政收入持续稳定增长起到了很大的保障作用。然而地方税制体系的现行发展情况是否在一个合理的范围内,是否发挥了地方税体系职能作用,促进地方经济的良性循环?随着我国市场经济体制改革日渐进入深水区,特别是面临经济发展方式转变、产业结构调整、高新技术产业拓展、环境保护、改善民生等国家经济战略转向和调整,同时诸如厦门这样经济相对发达、市场经济相对完善的城市和区域日渐增多,如何进一步理顺中央与地方收入分配关系,构筑合理的地方税制体系值得我们探讨。
5.1从地方政府视角思考地方税制改革必要性
5.1.1健全税源体系减少对房地产业依敏
分税制实行以来,通过税制改革增强中央政府可调控财力的目的基本实现,中央税收收入占整体税收收入的比重逐年攀升。与之相比,地方税制改革严重滞后,大部分税种的设置和征收状况与现行社会经济情况脱节严重、部分税种缺失、缺乏有影响力的主体税种,地方政府尤其是位处资源相对匿乏、经济相对落后区域的地方政府通过规范渠道取得稳定财源的基础十分薄弱,难以支持大规模的市政建设等公共项目支出。地方税体系的缺位使得地方政府无法作出对地方经济发展具有实质性影响的决策,难以聚集保障区域经济社会发展的必要财力。
在这种财权与事权不匹配的状态下,恰逢房地产行业在宏观经济推动下取得快速发展,一方面造成了对稀缺资源一一土地资源的大量需求,土地出让金成为了地方政府财政预算外收入的主要来源。另一方面,由于房地产投资具有较强的税收效应,对于仅以营业税和地方小税种为地方财政收入重要来源的地方政府而言,地方政府无疑十分愿意甚至主动推动房地产投资来促进财政收入的增长。特别是在地方官员“任期制”和追求政绩的强化下,往往容易造成地方政府过于注意短期效应而忽视了地方经济和产业结构在长远发展中的质量结构和可持续问题,积弊成疾。从历史和国际经验来看,经济发展到一定阶段房地产业逐步发展成为地方一个重要甚至支柱产业是一个自然趋势,但如果出于财权与事权不匹配等制度原因,迫使地方政府对房地产业税收呈现特别依赖和逐利现象,对于像诸如厦门这样的正处于市场经济发展关键和转型阶段城市而言,伤害更加巨大,将极不利于地方产业结构的合理构筑。
因此构筑一个具有相对稳定税源和可持续增长基础的地方税体系,从根本上降低地方政府不断推动房地产投资的内在动力,对于地方政府摆脱严重依赖土地或房地产的境况是一个必然方向。
5.1.2确立主体税种减少对房地产业依赖
地方税主体税种在整个地方税体系中处于主导地位,其收入和调控功能的强弱决定着地方税体系的性质和发展方向。1994年分税制改革后,目前归属地方的税种(地税部门征收的税种,不含停征税种)多达13个,但多为税源分散、征管难度大、收入规模小的税种。营业税在税制改革时设定为地方税主要税种,但从其实际情况看,却难以支撑其地方税主体地位。
以厦门为例,在实行营改增之前的2011年,厦门市地方税收中营业税收入97. 65亿元,占当年地方税收收入252. 29亿元的38. 7%,占当年地方本级财政收入286. 36亿元的34. 1%,营业税对地方税收的支撑作用本己有限。2011年,财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案:自2012年1月1日起在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。2012年8月1日起国务院分批扩大营改增试点至10省市。截至2013年8月1日,“营改增”范围己推广到全国试行。2014年1月1日起,进一步将铁路运输和邮政服务业也纳入营业税改征增值税试点。据厦门市地方税务局统计数据,2013年,厦门市地方税收中营业税收入127.22亿元,占当年地方税收收入363.71亿元的34. 98%,占当年地方级税收收入418. 36亿元的30. 49%。营业税支撑作用进一步减弱。
随着“营改增”在全国的推广,地方财政缺乏主体税种的现象日益突出。目前情况下,为了使“营改增”税制改革顺利推行,国家采取了一些临时性的措施,如明确“营改增”部分的税收收入仍然归地方财政。但是从长远来看,营改增的推进必将造成地方税主体税种的进一步“迷失”。按照营改增规划,力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。营改增的全面推进意味着营业税和增值税收入归属格局的打破,现行分税制财政体制的基础会随之动摇,因此,必须重新考虑地方主体税种及地方财税制度的完善。
5.1.3赋予适当税权强化对房地产业调控
由于现行分税制的不彻底、税权制约、利益交叉等现实状况,使得我国税收出现中央和地方之争:一方面是中央税权独揽,出台各种优惠减免政策往往指向地方税,在现有的税制改革方向中,如营改增,企业所得税归属划分等也大多倾向中央财政,这些都使得本已规模受限的地方税收入更加弱化,进而迫使地方政府寻求解决之道;另一方面是地方政府为了规避税收立法权制约,往往采取“先征后返”等形式变相吸引外部资本流入,同时采取多种途径手段限制企业的自由迁移,干扰税制机制应有作用;同时由于不同地域在自然资源禀赋、经济发展和人文文化等方面都不可避免存在差异,却由于地方缺乏足够的税收自主,导致地方政府缺乏足够灵活的税收手段进行有效调控。
就房地产业税收而言,2003年以来,国家为了实现对房地产业的政策调控,陆续出台多项包括利率、税收、土地等政策在内的调控措施,如老国八条、新国八条、国六条、国十条等等。但是我们不难发现,每当新政策出台后,购房者可能暂时出于政府控制房价或新政拉低房价的不确定性,对房地产市场产生观望情绪,暂时延缓了购房或投资计划。但当政策效应过后,被政策抑制的需求经过一段时间的堆积在强烈的房地产市场上行的预期下集中释放,往往在短期内造成反弹甚至“井喷”,房地产调控政策仅仅使需求在时间维度上发生变化,并不触及需求的根本,反而因为屡屡的政策千预影响市场和税收的稳定性,甚至造成房价“愈调愈涨”,房地产业地方税收过后节节攀升的情况,难以从根本上达到调控的目标。如若在国家总体控制的原则下,下放一定的房产税管理权限到地方政府,如允许地方政府根据当地住房、城市发展等因素,依据法定程序设置本市住房的免征额、平均人均住房建筑面积、房产余值等项目,将促使调控政策更具持久性和针对性。
5. 2从房地产企业视角思考地方税制改革必要性
5.2.1减轻税收负担
根据第四章第二节对房地产企业的税收负担分析,我们可以看出,2012年厦门市房地产企业主营业务税金及附加与主营业务收入之比为11.34%,相较于2000年的5. 38%提高5. 96个百分点;2012年厦门市房地产业地方税收与房地产增加值之比为52. 68%,相较于2000年的18. 99%显着上升。可以想见,长期囿于地方税体制薄弱的影响下,如果地方税收对房地产业的依赖性不减,房地产企业的税收负担在可预见的将来还将持续甚至加重。
另一方面,从现有的对现行房地产业税制的分析来看,几个比较共通的观点是认为现有房地产业税收征收中,“重流转、轻保有”的特征非常明显,房地产开发和交易环节税收负担高,保有环节税收负担相对较低;房地产企业名义税负偏高。虽然目前我国房地产业税制改革尚没有定论,在具体方案上的争议不休,但是从总体上看,对现行税制比较一致的看法也在一定程度上指出了未来房地产业税制改革的取向:总体降低名义税负,税收征收向保有方向倾斜。税制改革将有利于降低房地产企业的名义税负。
5. 2. 2明确市场定位
房地产行业的运行特点注定了房地产企业财务杠杆比较高,在房地产业上升时期市场行情普遍看好的情况下,企业资金回笼快,通过借贷等手段容易获得较高的资金回报率。但是房地产项目开发周期长,资金占用量大,在对市场的盲目乐观预期下,房地产企业往往容易利用财务杠杆进行运作,如果遭遇市场萧条,商品房被积压,高额的土地购置支出和各项税费等大额支出将导致企业的资金成本压力成倍增加,迅速挤占利润,甚至陷入亏损境地。
对房地产业税制的调整,如房产税的征收无疑会加大购房者的持有成本,增加房地产市场投资的风险,在一定程度上抑制房屋投机需求和投资热钱的大幅涌入,引导房地产消费逐步回归理性,牵引房地产行业的发展回归到理性和科学发展的轨道。房地产企业在一个健康的行业环境中,更容易比较客观和科学地评估行业前景,根据自身实际情况定制发展战略,合理进行运营规划,从而获得长期均衡发展。
5.2.3降低税务风险
由于税收的无偿性固有特征,税收在一定程度上可以看作是纳税人利益的牺牲,纳税个体对税收有自然的逃避和对抗倾向。税负越高,纳税人避税和逃税的倾向就越严重。尤其是在高税负情况下,纳税人会自然对依法纳税和避税(甚至 .逃税)的"成本"进行比较,认为花更多的人力财力精力,采取更复杂的手段和冒更大的风险来进行避税逃税运作是值得的。
房地产行业本身运作模式比较特殊,房地产项目开发周期长、占用资金量巨大、房地产企业大多涉及多种经营。现行房地产业税收基本涵盖了地方税所有税种,涉及税收征管上诸多纳税环节,由于现行房地产税制的不完善,征收税种多,名义税负比较重,征管难度大,房地产企业存在逃税或避税操作空间,这也将进一步剌激房地产企业的避税逃税冲动,由此而带来税收风险。
