6 对地方税体制改革的政策建议
要从根本上改变地方税收对房地产业强依赖性的现况,地方税制的改革势在必行。党的十六届三中全会提出“在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权”;国家“十一五”规划纲要和党的“十七大”报告要求考虑“财力与事权的匹配”;国家“十二五”规划纲要要求“逐步健全地方税体系”;党的十八大报告则明确提出“构建地方税体系”的任务。由此可见,1994年税制改革后,地方税体系作为一个整体的构建,已逐步进入视野。
6.1丰厚“家底”:优化地方税种体系
地税税种体系是指组成地方税的各税种的构成、比例及相互关系。它的主要内容包括税种的设置、主体税种的选择以及主体税种与辅助税种的配合等问题。
优化地方税种体系,为地方政府提供具有可靠性、稳定性、增长性的地方财源,有利于充分发挥地方政府的积极性,确保地方政府具备必要的财力保障搞好地方性公共服务。可供选择的政策建议有:
1.对现行税种优化整合。一是整合开征房地产税。将现行房地产税费体系中,与房地产直接相关的房产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等税费整合为统一的房地产税,并培育为地方政府的重要税源。这样,一方面能改变目前房地产业税制纷繁、交叉的不足,统一税制,使地方政府真正成为地方房地产市场的管理者而不是经营者,合理调控房地产市场,促进地方房地产业的健康可持续发展。另一方面,有利于改善地方政府依赖“土地财政”的混乱局面,使地方政府拥有稳定可靠的税源,缓解财政困难。二是整合开征新的印花税。将现有契税并入印花税,避免重复征税;同时适当扩大税基,如把印花税的征收对象扩大到电子商务范畴,促进培育公平竞争的商品经济环境。三是整合开征新城建税。考虑改变目前城建税仅作为增值税、消费税、营业税附加税的做法,直接以营业收入、销售收入为计税依据,同时将同样作为附加税费的教育附加、地方教育附加等与城市建设相关的费类项目并入城建税范畴,合理制定税率。这样,不仅有利于扩大和稳固城建税税基,也进一步理清归并税(费)种,有利于税收负担的公平,减轻企业负担。
2.适时开征新税种。结合市场经济发展现状和社会发展需要,可以纳入考虑的有:一是开征环境保护税。按照“专款专用”原则开征,一方面增加地方政府财源,另一方面也有利于发挥税收调节作用,引导市场促进发展方式转变,改善和缓解经济发展和环境污染并行的矛盾。二是开征遗产赠予税。可参照个人所得税的税率模式,采用超额累进税率,加强对高收入人群的征收管理,发挥税收二次分配调节作用,促进社会公平。同时也有利于进一步壮大个人所得税这一地方主要税种收入规模。
3.探索推进“费改税”。由于分税制本身的缺陷,目前,地方政府由于财源有限难以支撑不断增加的事权的需要,往往以各种收费项目形式增加收入(如近年开征的残疾人就业保障金、价格调节基金等)。长此以往,容易造成不同区域费类项目随意设置、费类负担难以评估、企业实际税费负担不断加重等问题。_建议整合地方费类、基金类项目,或废止,或将其中功用明显、普遍征收的征收项目转化为规范的税收,从而进一步规范政府收入、减轻纳税人负担,同时壮大地方税规模。
6.2强化支撑:确立地方主体税种
主体税种是指在一个特定的税制体系中税基较宽、税源比较稳定、征收较易且收入占一定比重的某类或某几个税种的总称。以厦门为例,根据厦门市地方税务局统计数据,2013年厦门市地方税收中营业税入库127. 22亿元,同比增收5. 61亿元,增长4. 61%;个人所得税入库49. 61亿元,同比增收6. 8亿元,增长15. 88%;企业所得税入库45. 39亿元,同比增收9767万元,增长2.2%。相较于2013年整体地方税收增收幅度14.44%,除个人所得税增长幅度略高外,营业税和企业所得税的入库增长形势不佳,地税支撑尤其是长远支撑作用有限。特别伴随2012年开始实施的“一加六”营改增试点及2013年8月新扩围至广播影视业,厦门市营改增试点减少2013年度地税收入超15亿元。可以考虑将财产税或消费税作为地方税主体税种:
1.财产税。从长远看,财产税税收收入比较稳定,它以一定财产价值为征税对象(主要是对不动产),税基一般不容易在地区之间发生转移,有利于稳定地方财源,成为地方税收收入的一项稳定的来源。其次,随着改革幵放不断深入,市场经济体制的不断发展,居民财产积累有了很大的提高,财产税税基较宽且仍有潜力。特别是随着房地产市场的日趋成熟,单位、企业、和个人拥有的不动产增长迅速,征收财产税能迅速填补地方税体系税种的缺位,并且税基具有很好的增长潜力。第三,财产税征收便利成本较低。财产税相较于其他税种具有税负不易转嫁的特点。适度征收财产税,还有利于调节社会分配不均,鼓励资金进入生产领域等优点。
2.消费税。消费具有区域性、相对稳定性和增长性等特点,而且税源分布广泛,基本上县以上区域都有相对稳定的税源。同时,地方政府也可以通过拉动消费在一定程度上对地方经济发展实施调控,兼具收入和调控功能,适宜发展成为地方主体税种。可能存在的问题是,末端征收的征管难度比较大,需要地税征管队伍与地方政府的配合。
6.3完善“家规”:赋予地方适当税权
税收法定是税制改革的原则。税权高度集中,是单一制国家税制的特点。
现行税制下,我国税收立法权高度集中在中央,这保证了国家的税法权威和严肃性。但是我国同时也是一个多民族国家,经济发展水平地区差异较大,地区间自然资源禀赋、支柱产业、产业结构、人文环境等方面存在千差万别。如果一味忽视地方差异,在税收上采取一刀切的办法,不仅不符合经济税收原则,也不利于调动地方政府当家的积极性,更毋论地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行。
如近年来,随着房地产市场的快速升温,为了及时跟进房地产形势,既保证房地产行业财源,也护航房地产业健康可持续发展、稳定民生,国务院、财政部、国家税务总局等部门密集出台金融、税务、土地政策调控房地产市场。但这些调控政策多以通知、公告等形式发布,其频发、反复、效果有限等特点,无疑都不利于维护政策权威。同时,房地产业不同于其他行业,其产业特征也决定了房地产业的地区间差异更大。在经济欠发达地区,房地产市场可能刚刚起步,处于上升通道;而在部分经济发达、房地产发展相对成熟的地区,可能己经出现房地产泡沫,甚至已经出现泡沫即将破灭的迹象。在这样的情况下,一刀切的税制,或者频繁的调控政策变动显然都不利于均衡促进房地产业科学合理发展。
比较合理的解决办法是,按“中央立法为主,地方立法为辅,中央、地方分税分级管理”的原则重新划分税收管理权限,走适度分权的道路。可以把中央税和中央与地方共享税以及全国统一实行的地方税种的税收立法权,仍归全国人大及其常委会,但在具体的税目税率上不作统一标准化规定,而给予地方弹性操作空间,由地方政府在规定的上下限幅度内根据当地实际情况予以确定。对一些虽然在全国统一实行,但对宏观经济影响较小、地区差异可能较大的地方税税率、减免税等政策,建议将调整权下放地方政府,给予地方尤其是省级政府和诸如厦门这样的计划单列市一定的地方税立法权和税种税率、减免税的调控空间,以利地方政府因地制宜对地方经济发展和公共财政的适度筹划调控。
针对厦门市经济和社会发展实际情况,我们或者可以争取厦门在地方税制改革的某一区域或某一方面成为改革试点城市,先行先试。厦门争取成为深化地方税制改革的试点城市,具有很多优势和理由:一是厦门宏观税负长期高于全国平均水平W,过高的税负对经济发展具有负向的影响力,往往容易造成企业和政府对经济发展成果的角逐矛盾,对地方经济发展产生副作用。二是从厦门宏观税负长期高于全国平均水平的情况分析,这个现象对于长期,特别是在2008年企业所得税过渡性优惠政策实施前,享受经济特区税收优惠政策的厦门而言,值得探讨。除可能的统计口径原因外,作者认为厦门比较成熟的征管手段、比较先进的电子信息系统,以及比较完善的精细化管征方法,都使得厦门税收征管效率更高。这也使得地方税制改革在厦门实施的可控性更高。三是总体上看,厦门经济规楱较小、税收收入规模适中,地方税制试点不容易引起全国范围内财政和经济的较大波动。四是厦门财政运行总体状况比较好,进行地方税制试点具有比较好的财政基础。
