第2章 相关理论及发展
2.1 城镇化以及城镇化发展问题
城镇化过程是劳动力等生产要素从生产率较低的传统农业向生产率较高的现代非农业转移的过程,是居民从农村分散居住向城市集中居住、获得更好的生活条件的过程,在城镇化过程中生产方式改变,人口素质提高,人类生活条件改善,是现代化过程的主要表现形式和内容。《中华人民共和国国家标准:城市规划术语标准》第208款给“城镇化”所下的定义为:“城镇化是人类生产和生活方式由乡村型向城镇型转化的历史过程,表现为乡村人口向城镇人口转化以及城镇不断发展和完善的过程”。根据该定义,本文在研究过程中采用人口的相关数据对城镇化水平加以描述。
20世纪70年代,美国城市地理学家诺瑟姆(RayM.Northam)在其《城市地理》一书中用“S”形曲线运动轨迹来描述城镇化发展过程。城镇化过程经历发生、发展、成熟三个阶段,发展阶段变化速率缓慢,发展阶段变化速率加快,成熟阶段变化速率又趋于缓慢。城镇化水平在30%-70%之间时发展处于加速状态,在50%水平时加速度达到最高点,如图1.1所示。【1】
在发生阶段,农业占整个经济比重以及农业人口占总人口比重均较大。一方面由于农业生产率比较低,剩余农产品以及农业剩余劳动力均较少;同时人口处于高出生率、高死亡率、低增长率阶段,农村的“推力”较小。另一方面,工业规模较小,提供就业岗位少,对城镇化发展“拉力”也小。城镇化进程缓慢。
在发展阶段,一方面农业生产率提高使得农村出现大量剩余劳动力;另一方面随着工业规模和发展速度明显加快,出现大量就业岗位。两方面的相互作用是城镇化快速发展。此时城镇化率处于30%-70%阶段,城镇化主要依靠工业发展推动,因而也将该时期称为“工业化阶段”。
在成熟阶段,一方面农村生活条件显着改善,与城市之间差距逐渐缩小,农村人口向城市迁移数量减少;另一方面,城市经过前一时期的迅猛发展,就业岗位数量缩减,同时岗位对劳动力素质要求提升,对农村人口吸引力下降。此时两种力量的共同作用又使得城镇化进程放缓。此时城镇化率处于70%以上水平,主要依靠第三产业推动,因而该时期被称为“后工业阶段”。
分析世界主要国家城镇化发展过程可以发现,城镇化水平的提高所需时间越来越短。英国用了 120年将城镇化水平从20%提高到40%;美国经历40年,而曰本只用了 30年。造成这一状况的主要原因是经济全球化、世界经济一体化趋势不断加强为后进国家提供“搭便车效应”,后进国家拥有一定的后发优势。
2.2 其他国家城镇化发展
2.2.1 国际城镇化发展
世界的城市、城市体系与城镇化一直处于不断变化的过程中,全球城市地理中心也在不断变迁。对于世界城镇化发展的阶段性可以从全球城镇化水平的变化以及发达国家的城镇化历程两个角度来考察。
1850年工业革命以前,城镇化进程非常缓慢,公元100年世界城镇化率约为4.7%, 1850年世界城镇化率为6.4%。在一千多年时间里,城镇化率仅提高1.7%。
1850年以后,由于工业革命的迅速兴起以及快速的传播,工业化和城镇化向欧洲大陆和北美地区发展,城镇化水平迅速提高。
在城镇化迅速发展阶段,也可以细分为三部分:起步阶段一一髙速发展阶段——成熟阶段。起步阶段从工业革命开始,大约经历一个世纪。由于城市体系尚未形成,工业结构单一,城市规模不大,城市经济效益不佳,人口城镇化率总体很低。高速发展阶段,发达国家大约持续100年的时间。现代工业基础初步确定后,工业规模和发展速度明显加快,城市对人们的生活产生巨大影响。成熟阶段为20世纪70年代前后至今。发达国家城镇化基本达到饱和,一般在70%以上,城镇化进程开始下降,并趋于停滞。部分城市由于城镇人口过度膨胀,城市居民生活质量和环境质量下将,从而导致人口向城郊迁移,进而引起商业衰退,出现所谓“逆城镇化”现象。
按照联合国经社理事会的估计,2008年是人类历史上第一次城镇化水平超过50%的一年,虽然发达国家在1950年的时候其城镇化率已达53%,而欠发达地区将要达到2019年城镇化水平才可能达到50%。未来世界城镇化将保持较快的发展速度。根据估计,到2050年,世界城市人口将从2007年的33亿上升到64亿,世界城镇化率也将从2007年的49.4%上升到2050年的70%。2007年至2025年世界城镇化水平将以年均0.82%的速度增加,其中发达国家0.33%,欠发达国家1.08%,亚洲国家为1.24%,非洲国家1.1%,是未来城镇化发展最快的两个区域。【2】
纵观世界城市发展经验,可以总结出以下几点经验。
第一,高度重视城市以及相关规划的作用,建立较为完善的规划体系。城市规划在各国的城市健康发展中起到重要作用,分析日韩城市的飞速发展以及城市建设和管理上的成功,主要得益于高起点规划的引导。操作性强、具有指导作用的详细规划具有法定意义。从发达城市规划经验看,主要有三点:规划先行、针对发展趋势适时调整完善规划、规划具有权烕性。
第二,高度重视基础设施,尤其是公共交通设施的建设。经验表明,加强基础设施建设既有利于发挥城市规模经济的优势,推进城镇化化建设,也有利于解决由于城市建设和管理不完善,出现的交通拥挤、住房紧张等问题。
第三,高度重视城镇化过程中的城乡统筹和协调发展。从发达国家城镇化进程中可以看到,发达国家的城乡一体化是伴随工业化过程实现的,不仅人口和生产要素由农村向城市的聚集,先进生产要素和先进文化也由城镇向农村的福射,城乡逐步走向交融。
第四,充分发挥政府在城镇化进程中的引导作用。各国的城镇化进程都表明,城镇化是一个复杂和综合的过程,无论在城市规划、建设和管理还是在建立社会保障制度等方面都需要充分发挥政府的引导作用,以此提高城乡居民的福利状况,构造有利于城镇化的环境。
2. 2. 2 其他国家城镇化融资方式
针对城镇化建设进程中大量的资金需要,各个国家根据不同的社会经济、政治条件,提出符合各国发展的融资方式。
法国城镇基础设施建设所需资金来源基本包括以下几部分:城镇企业税收、城乡规划和发展税、政府资助、长期债券、银行贷款、机构投资、老年保险基金等多个方面,多元的投资主体和投资渠道是法国城镇化融资的重要特点。与多元投资渠道相对应的是法国对公用事业价格的管理。法国将公用事业价格分为中央政府管理价格和地方政府管理价格,分别对应天然气、电力、地铁价格以及供水、公交、垃圾处理价格。上述价格和收费都经过市政议会瞎商,具有法定性质。公用事业价格随着经济条件以及经营开支变动而变化。法国对公用事业价格的透明管理成为城镇化投资项目利润的基础保障,与城市建设融资相互促进,共同发展。
日本在进行城市建设的过程中,充分发挥政府引导投资、提供有力财政支持,同时充分利用资本市场,吸引民间资本参与城市建设。在推进城镇化过程中,政府主要提供以下扶持性措施。第一,提供财政和政策性金融担保,从而降低民间资本进入基础设施建设领域的风险。第二,发行特殊债券,即电信业的“加入者债券”,申请安装电话的用户必须购买一定数额的债券。第三,发展长期金融债。
作为高储蓄率的国家,日本不断进行金融创新,通过市场运作将居民储蓄用于基础设施建设。第四,直接投资引导。主要包括两种方式:“筑巢引凤式”,即利用小量政府投资吸引民间投资;另一种是“联合投资式”,即将民间资本和经营方式引入政府的投资事业,由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设基础设施。
韩国在城镇化融资过程中,积极探索利用民间企业进行基础设施建设的途径。韩国建立国民投资基金,可以以较低的成本吸收民间资本,用于基础设施建设。
同时制定吸引民间资本进入的政策法规,包括《基础设施吸引民间资本促进法》、《扩充基础设施对策》等法律法规吸引民间企业。韩国的中央银行对外统一借债,然后转贷给企业。根据国家确定的产业政策,基础设施建设企业可以以较低的利率获得使用权,其中的利率差由财政性银行贴息。
美国金融市场发达,城镇化所需资金也较多来源于资本市场。美国政府以市政债为主要融资模式。各级政府以地方政府信用为担保发行市政债,发行的市政债具有信誉高、收益稳定,同时免交联邦所得税的特点,对投资者吸引力高。同时美国于20世纪70年代开始推行TDR (Transferrable-Development-Rights即发展权转移与交易)制度。该项制度在土地所有者和用地者之间搭建土地发展权直接交易的平台,用地者直接出资购买规划保护区内的耕地发展权,并将之转移到规划建设区。超出限定标准的容积和建筑指标可以通过市场交易转移到其他区域使用。TDR模式具体运用在多个领域,包括农地保护、森林保护、生物多样性保护等,发展权的转移范围不断扩大。为解决TDR应用中产生的土地发展权估价和可售性等问题,土地发展权转移银行应运而生,成为信息交换场所和交易管理主体。
城镇化建设是推动一国经济发展,提高居民生活水平的重要途径。在推动城镇化建设过程中,满足巨大的资金需求是发展城镇化的重要课题。合理规划科学融资是城镇化持续性推进的基础性保证。对于经济发展水平比较的高的欧美国家,因为金融市场较为发达,市场竞争环境相对成熟,城镇化所需资金由金融市场大量融入,主体多元,渠道多样,例如市政债的发行,投资基金的介入包括中长期贷款等。对于储蓄率较高,政府行政权力较为集中的经济体,政府在城镇化发展融资过程中扮演更为多样的角色。以日本为例,政府的财政收入是城镇化建设直接和间接的投资者,同时政府也扮演市场重要引导者的角色。
各国政府在发展城镇化的过程中也积累了宝贵的经验,为中国推进城镇化建设提供建议和意见。中国目前正处于经济发展转型的重要时期,城镇化建设成为拉动国民经济发展的重要引擎。中小城市的发展成为国家城镇化建设的重要战场,借鉴和吸收成功经验,平衡市场和政府的力量是城镇化融资的重要课题。
2.3 城镇化融资策略
自改革开放以来,中国城市开始快速发展,面对巨大的资金需求,城镇化融资策略也随着城市建设的需要不断发展和调整。现阶段城镇化建设融资模式中除依靠地方政府财政收入外,还借助土地等资源形成不同融资方式。下面就城镇化融资策略中几个重要概念进行介绍,为后文重点研宄中小城市城镇化融资策略提供理论基础。
2. 3.1 土地财政
土地财政是地方政府利用土地使用权收入来维持地方财政支出?。这部分收入属于预算外收入,又叫做第二财政。土地财政在城镇化建设融资过程中扮演重要且复杂的角色,同时对地方经济发展产生直接或间接的重要影响。
土地财政以地方政府直接拥有的土地出让金作为基础条件,通过土地出让和开发方式,地方政府获得的财政收入不仅包括土地出让金以及各部门的征收费用,同时还包括出让土地直接或者间接的各种税收,如土地增值税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等,以及房地产业的营业税。除直接收入外,通过对土地经营模式可以形成土地市场和房地产市场互相带动的双赢局面,地方政府财政收入增加,进一步促进城市建设。
土地出让收入是政府性基金的重要组成部分,而政府性基金是地方政府城镇化建设的重要资金来源之一。截止到2013年,国有土地出让累积收入超过20万亿,占地方政府基金的85%?,在城镇化建设融资中具有举足轻重的作用,但是因为土地具有稀缺性的特点以及现阶段利用土地融资的模式管理混乱等原因,使得现存土地财政具有不可持续性,具体情况详见第三章节分析。
2. 3. 2 土地拿融
土地金融与土地财政相关联——地方政府以土地财政为基础,建立地方政府融资平台,为城市建设融通资金?。土地金融的主要内容包括发生在土地开发、利用、经营过程中的贷款、存款、投资、信托、租赁、抵押、贴现、保险、证券发行与交易,以及土地金融机构所办理的各种中间业务等信用活动。
土地金融属于有担保的金融,以土地抵押权为基础。土地作为抵押物具有不动产的特点,而土地金融发生的负债多数具有短期、流动性强的特点,所以土地金融属于资产证券化的一种形式。因为土地具有经济特殊性和资源稀缺性的特点,土地金融受政府政策干预较强,同时也能够获得政府较多的补贴。这使得土地金融虽然业务成本高,但是收益稳定且收益率较高。
土地金融在土地开发、耕地保护和提高建设用地利用率等方面具有十分重要的意义。地方政府以土地抵押权为基础,利用金融市场融通资金,这部分资金成为城镇化建设中重要的一部分。土地金融的核心环节是土地抵押,其中土地抵押所有权的出让和使用权的转让促使了土地产权的流动,实现土地作为重要生产要素与劳动力、资金等其他生产要素的有机结合,优化资源配置,为土地市场的形成和发育提供强大的金融动力。
与土地财政一样,现阶段土地金融方式对土地利用方式粗放,金融模式有待改善,具体内容将在第三章详细分析。
2. 3. 3 地方政府融资平台
不同部门地方政府融资平台的具体定义并不完全一致。国务院《关于加强地反政府融资平台公司管理有关问题的通知》(2010年6月)中,将地方性融资平台定义为:由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。财政部在《关于加强地反政府融资平台公司管理有关问题的通知》定义融资平台基础上界定更为详细,指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目融资功能,并拥有独立企业法资格的经济实体,包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。中国人民银行对其定义更多强调出资来源,指由各级政府出资设立,通过划拨土地、股权、国债等资产或以财政补贴、政府担保作为还款承诺,包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的,政府实际控制的企事业、机关法人。
地方政府融资平台的建立主要源于地方政府财权与事权的不对称。1994年国家实行分税制改革,地方政府财政收入急速下降。同时《预算法》第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府可以支配的财政资金急速缩减。与“财权”的削弱相对应,地方政府的“事权”却并没减少,甚至承担更多的事权,地方政府财政支出维持在原的水平。如此财权上移,事权下放导致地方政府财政赤字加大,政府面临严峻的资金压力。在这样的情况下,地方政府融资平台出现,以企业法人的身份融通资金,参与城镇化建设。
地方政府融资平台在推动区域经济发展、推动银行业务发展、加快城镇化、缩小城乡差距、带动民间资本等方面起到不可替代的作用。但其在运作过程中也存在很多问题,债务风险累积,管理制度模糊,相关政策文件不断调整。具体风险分析和管理方法改革将在第三、四章节详细论述。
2. 3. 4 项目融资
项目融资是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资,以该项目资产作为附属担保,对项目产生的现金流享有偿债请求权。项目融资以项目未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和保障的融资方式。项目融资这一特点符合城镇化建设中前期投入较大,未来现金流稳定的特点,在城镇化建设,特别是基础设施建设中得到较为广泛的应用,具体以BOT模式、PPP模式为主。
BOT模式为“Build-Own-Transfer”的缩写,指政府通过契约授权私营企业(包括外企)以一定时期的特许经营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府?。BOT具体应用时包括BOO模式(Build-Own-Operate 即:建设-拥有-经营),BOOT 模式(Build-Own-Operate-Transfer即:建设-拥有-经营-转让);BLT模式(Build-Lease-Transfer即:建设-租赁-转让);BTO 模式(Build-Transfer-Operate 即:建设-转让-经营);BST 模式(Build-Subsidy-Transfer即:建设-补贴-移交)。
PPP模式为“Public-Private-Partnership”缩写,即公私合营模式。政府与私人组织之间建立伙伴式的合作关系,意在合作建设城市基础设施项目,或是提供某种公共物品和服务,其合作关系以特许权协议为基础。通过签署合同明确合作双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终获得比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式的典型结构为:地方政府利用政府采购形式,与中标单位签订特许合同,组成特殊目的公司(SPC: Special-Purpose-Corporation)。由SPC对项目的筹资、建设以及经营负责。其中特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司以及项目投资方共同组成股份有限公司。金融机构与政府达成直接协议,向SPC提供贷款。直接协议的主要内容是政府承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用,但并不提供项目担保。政府的直接参与使得SPC具有较高的信用评级,能够较为顺利的获得金融机构贷款。该融资模式实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的快速建设和高效运营。
项目融资方式主要针对可以形成未来稳定现金流,并能够回收初期投资的城镇化建设部分,该种融资方式在国际其他国家城镇化建设中运用非常广泛,既能够弥补政府投资的不足,又可以提高项目的运作效率,在提前满足社会公众需求的同时,也为大型承包公司提供更多的发展机会,有利于剌激经济发展,提高就业率。项目融资是城镇化建设市场化运作的重要途径之一,有效联系社会投资者与城镇化建设之间的关系,同时也是解决现阶段城镇化融资困境,建立可持续融资模式,保证城镇化进程速度与质量的重要方式。
