第4章 中小城市城镇化融资策略
4.1 中小城市城镇化融资需求分析
对中小城市城镇化融资需求进行预测,首先需要对中小城市城镇化水平进行预测。根据图3.6数据显示,中小城市的城镇化率明显低于全国平均水平,但是中小城市的城镇化率一直保持比较稳定的增长,与全国平均水平之间差距基本保持稳定。
本文选用经济模型法对中小城市城镇化发展趋势进行预测,预测时间为2014-2020年,与国家2014年3月公布的《国家新型城镇化规划2014-2020》时间相同。具体预测方案为:首先利用全国经济总量与全国城镇率数据构建经济增长模型;然后根据中小城市发展特点以及数据之间的关系对模型进行调整和修正,获得预测结果。选取这种方法的主要原因是:第一,经济增长是城镇化的主要动力,经济发展促进人口流动,伴随经济发展,社会结构会发生转变,以经济因子为变量对城镇化率进行预测符合统计学上相关性的要求;第二,中小城市经济水平普遍偏低,未来短时间内经济将持续增长,以经济发展力量推动城镇化进程;第三,全国城镇化率、国内生产总值等数据较为充分,但是中小城市相关数据获取存在困难,利用全国城镇化率等数据建立模型再根据中小城市实际发展情况进行修正,使方案更加可行。但是需要注意的是中小城市城镇化不能仅以经济发展为唯一目标,对环境、资源、政策的考虑将对城镇化水平预测有所影响,故在利用经济模型估算出中小城市城镇化率后,会对结果进行进一步调整和修正。
4.1.1 建立经济増长模型
受国家经济政策的影响,中国经济在改革开发以来呈现快速增长的趋势,城镇化的发展对经济发展水平敏感,故在对数据时间节点进行选择时,考虑到有效性的问题,选择1978年-2012年的城镇化以及国内经济总值两个主要数据。
在对城镇化发展趋势进行分析时发现,在1978-1999年之间,城镇化发展呈现较为平稳的增长趋势,年平均增长率为0.54个百分点,年增长率不超过1个百分点。具体数据参见图3.1以及表4.2。但是在2000年,城镇化率猛增至36.22%,年增加率接近6个百分点,随后城镇化率在36.22%的基础上持续增长。趋势分析上发现数据出现不正常波动。分析当年社会经济发展情况,以及人口流动情况发现,整体趋势稳定,未出现大幅度波动。对于城镇化率的大幅度跳跃,可以认为数据统计口径出现变动。2000年进行了全国人口的第五次普査,普查结果显示人口总数接近13亿,相比1990年人口普查人口增加近1亿。因为除每隔十年进行人口普查外,每年城镇人口数量都是通过抽样调查的方式进行估计,统计数据与实际数据之间存在不可避免同时可以接受的差距。
考虑到统计数据可能存在的误差,在对数据处理上重点选取2000-2012年数据进行建模,同时利用1978-1999年数据对模型进行修正。利用经济增长与城镇化率之间存在的对数线性关系,建立模型:【1】
其中,t/为城镇化率,GZ)P为国内生产总值,a、C为待估参数,建立对数线性模型。具体统计结果见下表。【2】
模型结果符合统计学要求,模型成立。【3】
4.1.2 对中小城市城镇化率进行预测
第一步,对全国城镇化进行预测。世界银行对中国经济的估计为:2012年中国经济增长率相比之前高增长,速度将有所回落,2012年-2020年经济增长量为6%左右;理论界对经济预测结果与之相相似,认为中国经济在持续高增长后将出现一定回落。故估计2013-2020年中国经济将以6%的速度稳步增长。需要强调的是,上述对预测采用的GDP增长量为实际增长量,是在剔除价格影_之后获得的数据,而经济模型中利用GDP总量进行预测,并没有副除价格因素。故利用模型进行预测时,经济增长量中要在GDP增长率的基础上考虑价格因素的影响。
现假设预测时间内,经济以6%的平均增长率发展,价格因素对经济总量的影响为年增长率6%,利用模型进行预测,2020年全国城镇化率将达到60.99%。【4】
第二步,利用模型对以前年度中小城市城镇化率结果进行计算,将结果与实际结果进行比较。【5】
通过分析结果可以发现,中小城市实际城镇化率与预测值之间存在一定差距,但是差值基本保持稳定,故对原经济模型进行调整,在获得的直接结果上减掉差值的平均数11.63%。
第三步,对中小城市城镇化率进行预测。【6】
预测结果显示,2020年中小城市城镇化率将达到43.20%。2020年全国城镇化率为60.99%,中小城市城镇化率与全国城镇化率之间基本保持17.5%的差距,具体数据参见表3.6.,假设中小城市城镇化发展与全国城镇化率发展同步,则2020年中小城市城镇化率为43.49%,略高于直接获得的预测结果,考虑到中小城市经济发展基础较差,中小城市城镇化率增长速度稍低于全国平均水平,故预测结果可信。得出预测结果:2020年中小城市城镇化率将达到43.20%。
预测方案评价:对中小城市城镇化率的预测主要借助全国城镇化率以及全国经济总量指数建立模型,然后结合中小城市实际情况对模型进行调整和修正,获得预测结果。主要局限在于中小城市相关数据较少,不能够直接建立模型,而是借助其他数据进行链接,获得的结果相对误差较大。
4.1.3 对中小城市城镇化建设融资需求进行预测
2020年中小城市城镇化率将达到43.20%,与2013年相比城镇化率提高8.1%。
以中小城市10.13亿26城镇人口为基础,中小城市城镇人口将增加0.81亿。按照现有财政支付预算理论,农村人口成为城市人口需要支付1.5万元的社会成本,中小城市0.81亿城市人口的增加,需要支付的社会成本为1.215万亿。根据2003-2012年我国城市基础设施投资与城镇化率的回归分析发现,城镇率每年提高1%,城市基础设施建设增加1960亿元,截止到2020年中小城市城镇化率达到43.20%,相比2013年35.10%提高8.1%,历时8年,则城市基础设施投资为15876亿,即接近达到15.8万亿。同时根据世界银行统计数据显示,发展中国家基础设施建设投资占GDP之比的均值为4%。2013-2020年中小城市GDP保持6%的增长速度,到2020年中小城市累计GDP到2020年中小城市城镇化建设所需的社会成本以及基础设施建设总资金需求量为15.2万亿。两种不同预测方法获得的城市基础设施投资资金需求量基本一致。
截止到2020年,中小城市城镇化建设所需资金超过16万亿。根据中小城市地方政府财政收入相关数据,假设地方政府财政收入保持9%27的增长速度,中小城市地方政府财政收入累计81051亿。中小城市城镇化建设所需资金量接近地方政府财政收入的二倍。面对巨大的资金需求,中小城市城镇化融资机遇与挑战并存。
4.2 中小城市城镇化融资思路
《国家新型城镇化规划2014-2020年》中,对城镇化建设过程中资金需求做出重要规划:“加快财税体制和投融资机制改革,创新金融服务,放开市场准入,逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。”这是对城镇化资金流动机制的战略指导思想。中小城市的城镇化融资思路也将依照《规划》中的指导思想,结合中小城市经济发展特点,综合财税、信贷、债券、产权交易四个方面进行融资规划。中小城市城镇化融资过程中要突出政府规划职能,放宽市场准入,充分发挥市场在资源配置过程中的重要作用。
中小城市的基础设施建设需要大量初始投资,健全公用事业需要持续的政府补助,与之相配套的完善的公共服务也需要大量的财政投入,城镇化建设过程中产生大量的融资需求。为满足上述资金需要,中小城市城镇化融资需要清晰的规划,明确的思路,实际可行的计划以及相应的监督机制。
现阶段中小城市城镇化融资出现诸多问题,走出融资困境,建立可持续融资机制是保证城镇化建设又快又好进行的基础之一。中小城市城镇化融资需要对以下几个方面进行调整、改革和创新。
4.2.1 地方政府事权与财权匹配
推进中小城市城镇化过程中,地方政府贴近城市生活,了解当地居民实际需求,提供的公共产品和服务具有针对性,对公共产品和服务的分配效率高。以上特点决定了地方政府必然在城镇化过程中扮演重要角色,财政资金也将是城镇化融资的重要方面。财税政策具有明显的导向作用,在优化资源配置,调整产业结构和区域布局上具有重要引导作用。明确地方政府财政责任,建立事权与财权动态匹配机制是应对城镇化融资的关键点。依照事权,建立与城镇化建设税源结构相匹配的财政收入体系,保证地方政府的财政汲取能力。
地方政府财政收入体系的改革,可以有效减少原融资环境下地方财政对土地的依赖,客观上阻止了土地融资方式的滥用。同时地方政府在引导资金参与城镇化建设的过程中将更有力度,方式也将更为多样和灵活。财权与事权的匹配也将促进地方经济增长与债务之间的良性循环,有效防控地方债务融资风险。
4. 2. 2 政府引导与市场机制结合
现阶段中小城市城镇化融资过程中政府起到主导作用,市场对资源的配置作用没有得到有效利用,这也是造成城镇化进程中资金不足、效率低下、管理不当等诸多问题的重要原因。政府引导与市场机制结合是构建可持续融资模式,满足城镇化巨大资金需求的必经之路。妥善处理政府与市场的关系,既要防止政府包揽全部,也要防止政府无作为。
引入市场机制中很重要的一个基础条件是金融市场的建立。中小城市金融市场不发达,规模管理等方面不成熟是制约中小城市建设融资的重要瓶颈之一。金融机构在直接投资和间接投资中都扮演重要角色,是重要的载体与平台。城镇基础设施金融服务体系的建设是金融市场的重点领域之一。在政策、制度和产品上进行创新,实行差异化的信贷准入政策,如区域、客户、项目、还款来源等方面的差异化,有效服务覆盖面最大限度扩大。中小城市城镇化融资中多种模式综合运用,多元融资渠道的建立都需要金融市场作为支撑。金融机构要在城镇化融资过程中提供财务顾问、保险、理财、产业投资基金等多样化服务。
4. 2. 3 融资主体多元化
城镇化中市场机制引入的一个重要标准就是融资主体的多元化。投资主体单一是中小城市相对大型城市面临的更加严峻的问题,丰富中小城市城镇化投资主体是保持城镇化建设科学可持续性发展的重要举措。
在中小城市城镇化建设融资过程中,可以吸收包括政府、企业、个人在内的多元融资主体,允许私人资本更广泛的参与经营性和准经营性项目中。构建多元融资主体,可以借助市场力量优化资源配置,吸纳更多资金投入城镇化建设中。
根据项目区分理论,按照项目未来资金流是否能弥补初始投资的标准,将融资项.
目分为非经营类、准经营类和经营类三种,对应不同的融资主体,构建融资多元化主体框架。【7】
4.2.4 多元融资方式
在中小城市城镇化建设中要充分发挥市场在资源配置中的基础作用。将可经营性的基础设施建设,如城市能源系统、供水排水系统、邮电通信系统和交通运输系统,推向市场,吸引市场资金的投入;准经营性的基础设施,如废弃物收集、交通设施等可以以借鉴国外城镇化建设经验,进行项目融资和捆绑经营。在公共服务上釆用租赁、承包和委托等多种形式;项目融资中坚持平等竞争,鼓励招商引资,同时在坚持项目资本金制度的前提下,鼓励金融机构进行固定资产贷款、项目贷款和地方政府贴息贷款。
在中小城市城镇化融资过程中要充分利用银行信贷、外商直接投资、资产证券化、土地经营权转让等方式。但是在综合利用多种方式进行融资时,也要关注监管机制的建立。对融资方式进行规范化管理,资金流动管理透明,融资方式健康、可持续是多元融资方式建立的保障。同时在城镇化建设过程中也要充分发挥财政资金的杠杆作用,将财政资金的直接投入转化为“以奖代补”、“以物抵资”、“先建后补”等间接支持形式,对社会资本参与的准经营类项目给予补偿、奖励和鼓励。
4. 3 几种典型的融资策略
具体融资策略的制定主要理论依据为项目区分理论,即按照有无收费机制,将项目分为经营性项目和非经营性项目。非经营性项目资金来源主要依靠财政;经营项目中的纯经营项目通过市场实现资源有效配置,准经营性项目吸收社会资金,并需要政府直接补贴以及相关政策倾斜。财政收入的增加,社会资金的吸引,政府资金的引导是制定融资策略的具体三方面内容。
4. 3.1 财税制度改革,充实地方政府财政收入
中小城市城镇化建设过程中的非经营性项目资金来源为政府财政收入。市内道路、河道、河堤、绿地、消防以及各种防灾工程等由政府投资建设。财政收入是政府投资的重要资金来源。中小城市的财政收入占比与中小城市的经济总量占比之间有很大的差距,具体数据参见表4.2,4.3(中小城市经济总量分析、中小城市财政收入分析)。提高中小城市财政收入是充实政府投资城镇化建设很重要的手段。第一,调整中央地方共享税分配比例。中央地方共享税主要包括增值税、企业所得税、个人所得税三部分。其中增值税的分配比例为中央75%,地方25%;企业所得税和个人所得税分配比例为中央60%,地方40%。增值税、企业所得税和个人所得税是税收收入中重要的组成部分,总量占到全国税收收入的50%以上28。而地方政府获得的中央地方共享税分配比例平均在30%左右,使得地方政府在财政收入汲取上力量薄弱。调整中央与地方政府共享税的分配比例,不仅可以有效充实地方政府财政收入,还可以充分发挥对地方政府的激励作用,鼓励地方政府合理规划产业布局,积极加强经济建设。
增值税在全国税收中占用较大比例,在商品流通环节具有重要调节作用,对地方经济有较强的影响作用。将地方政府享有比例提高至60%,以2012年税收数据为基础,截止到2020年计算增加的地方政府财政收入将超过3万亿。企业所得税和个人所得税地方政府享有比例提高至50%,以2012年税收数据为基础,截止到2020年计算增加的地方政府财政收入将超过2万亿。相关数据参加表4.7。【8】
第二,需要建立完善的地方税收体系,在不增加企业以及个人税负总量的基础上对原有税收进行整合,进一步规范个人所得税、土地使用税、土地增值税等主要税收内容,保证地方政府拥有对地方财政收入直接的控制权和使用权。
4. 3. 2 发行市政债
西方发达国家以及日本韩国等国家在城镇化建设过程中通过发行市政债筹集大量资金,解决城镇化融资缺口问题,已经有较长的发展历史并取得较好的成果。
但是中国现阶段除上海等城市作为试点城市发行市政债以外,中国并没有真正意义上的市政债。面对城镇化融资巨大的资金需求,发行市政债是解决这一问题的重要方法之一。
伴随社会经济的发展以及资本市场的完善,我国已经初步具备发行市政债的财政实力和有效保障机制。第一,我国地方政府信用良好,违约风险低,并掌握重要资产可以作为债权的抵押。作为“准市政债”的城投债虽然以融资平台之类的公司为发行主体,风险较高,但是依然获得机构投资者的欢迎,因此可以认为预期市政债也会因为政府良好的信用而获得投资者青睐。第二,民间资本存量高,对金融产品需求旺盛。市政债的推出拓宽民间资本的投资渠道,其收益率高于银行存款,风险低于企业债券和股票,可以有效吸引偏好短期投资、投资数额小、投资人分散的民间资本以及其他资本。第三,我国经济体制和金融体制改革不断推进,市场规模扩大,参与市场的主体范围广泛,为市政债的市场化提供交易基础和制度保障。
市政债的发行应该借鉴国外成功经验,同时结合自身情况稳步幵展。对与市政债相关的法律法规进行修改和完善,在发行、流通以及监管等各个方面建立规范的制度体系。市政债的发行要实行严格的审批制度。地方政府申请发行债券,需要向中央申请,提出要发行债券的内容、资金来源、资金用途与具体发行方案。
中央在对地方申请进行审核同时协调整体安排的基础上,统一下达地方政府发债额度。在对地方政府申请进行审核时,除考虑地方政府实际需要外,还要考虑地方政府信用情况,逐步建立地方政府信用评级制度是发行市政债重要的规划之一。
发行市政债要引入民间债券评级机构以及债券保险制度,完善风险评估机制,充分利用市场力量对资源的调动和配置作用。
市政债的发行要以政府信用为基础,利用资本市场实现资金的融会。中小城市地方政府信用良好,同时拥有较为充分的资源可以作为担保物。但是中小城市金融市场普遍不够完善,在发行债券,债券评级,以及保险制度上都需要加强。
故国家需要重点发展中小城市金融市场,尽快建立有效的市场运营机制,鼓励金融机构在中小城市的发展。同时中央在政策制定上要向中小城市倾斜,鼓励投资者参与中小城市城镇化建设过程。中小城市发行市政债切忌只追求数量不考虑质量,规模急速膨胀,同时彻底打破中央财政作为地方债务最终还款人的隐性条件,市政债的规模务必于地方政府还款能力匹配。
中小城市在发行市政债时,可以将市政债分为两种:市政收益债券和一般责任人债券。具有稳定经营性收入的公益性项目可以发行市政收益债,以发债项目未来收益作为偿债资金来源;主要依靠财政资金偿还债务公益性项目发行一般责任债,以地方财政收入作为偿债资金来源。通过市政债获得的资金需要严格控制,原则上不允许用于可以通过市场化方式筹资的项目上。
4. 3. 3 PPP 模式
PPP模式适用范围主要为经营性项目,部分适用与准经营性项目。PPP模式与BOT等项目融资模式相比最大的区别:PPP模式中,政府与社会资本的合作贯穿于整个项目周期,政府与社会投资人之间形成互利的战略合作关系,综合双方之间的利益要求,推动项目顺利进行:政府分担投资人部分风险,风险分配灵活合理;投资人在项目的资金、技术、管理等方面更加高效。PPP模式可以在适当满足社会投资者私人投资盈利目的的同时,更加高效的提供公共产品和服务,利用有限的资源发挥更大的作用。【9】
中小城市地方政府虽然积极努力吸引资金,但传统BOT模式对地方政府在项目设立、可行性研究、项目验收等方面要求较高,中小城市相应的扶持性政策较少,政府掌握的资源流动性不足,财政力量薄弱,项目融资经验不足,项目边界, 条件模糊等主客观原因,利用传统项目融资方法时存在较大困难。PPP模式的引入不仅可以解决中小城市在基础设施建设等方面的融资问题,同时引入企业先进的管理模式,对推进中小城市城镇化融资市场化运作具有重要作用。
中小城市在利用PPP模式时,根据项目的具体情况组建不同性质的SPC。
第一种,SPC为合资公司。国资公司与私人部门合资设立,利用特许经营权的方式进行项目建设。该种方式适用于城市基础设施的投资、运营和管理。城市基础设施建设,如公共交通建设,一般具有公益性大于盈利性,投资数额大,建设周期长,建成后使用时间长,能够产生较为稳定的现金流的特点,组建SPC,吸引社会资金进行投资,并赋予公司特许经营权,一般以30年为一个时间单位,由在这个时间单位内产生的现金流来对投资进行回收,30年后政府回收项目所有权。在建立合资公司的同时,不仅可以使资金尽快落实,同时引入企业高效、先进的管理方式,社会资本需要以未来现金流来回收投资,利益的驱使会保证城市基础设施建设的速度和质量。
第二种,SPC为发行资产支持证券(ABS)的机构。由地方政府将基础设施建设的各个项目打包成为一个资产组合,将其真实出售给SPC,SPC在金融市场上发行有价证券进行融资。这里的SPC由政府与私人部门共同组建,购买资产组合,对有价证券的发行负责。利用ABS进行融资的优势在于:一方面,将资本组合真实销售给SPC,资产本身的偿付能力与政府的资信状况严格分离,实现“破产风险隔离”;另一方面,ABS需要对证券化资产打捆销售,并辅以信用増级。发行的债券一般具有较好流动性和稳定利率的特点,相比银行储蓄、国债投资回报率高,对资金的吸引能力更强。
利用PPP模式的重点是地方政府私人部门建立长期战略合作关系,双方在合作过程中,私人部门利用特许经营权等获得投资收益,政府利用社会资源完成市政建设,合作结束后获得所有权,保证城市生活的继续运行。
综合上述融资策略可以发现,地方政府融资平台作为城镇化融资的过渡工具应该伴随城镇化融资的发展而逐渐退出历史舞台。原融资平台的作用应由地方政府以及公私合营部门取代。公益性强,无法利用市场化融资的部分由地方政府承担,相应的要扩充地方政府的财政收入;对于可以利用资本市场资金的部分要尽量市场化运作,充分吸引私人资本的参与。
4. 4 建设相应保障机制
中小城市城镇化融资方式的改革和创新,需要建立相应的保障机制才能保证其有效执行以及可持续发展。需要建立地方政府债务约束机制。市政债的发行需要以政府信用为担保,以财政收入为主要还款来源,控制地方政府债务规模,是保证市政债发行、流通、偿还的基础;设定合理的负债率,推进地方政府资本预算机制,形成长效治理机制是建立可持续政府融资模式的重要保障。各级政府财政预算以及执行情况透明化,促进地方政府职能转变。
建立地方政府、金融监管部门、金融机构联合监管模式。完善债券融资市场,力图做到风险可控,充分市场化,提高财政资金带动社会资金的能力,实现资金的合理配置。金融监管部门要加强对市政债、PPP模式中资本支持债券的动态监测,建立风险预警系统。编制偿债计划,债务偿还时间与资金使用回收时间匹配。银行等金融机构要加强对地方政府融资的管理,在市政债的发行,PPP模式下公司发债等方面严格控制。推动建立政府监管一一监管部门监管——银行监测——融资涉及公司自我检查的动态管理机制,政府债务公开透明,克服信息不对称向题,建立各方之间协作合作机制和适度竞争机制。
各项保障机制的基础是相关法律法规的健全。重点包括建立政府财政信息披露制度,实现政府财政资金的阳光化管理;建立地方政府信用评级制度;建立地方政府投融资责任制度,积极探索地方政府破产制度。
