第3章中美养老金体系之比较
3.1中美养老金的形成
3.1.1美国养老金发展历程
美国养老金的形成大致经历了三个主要阶段:
(1)简单的州养老计划和雇主养老金计划(1935年之前)
在19世纪80年代之前,美国的经济社会相对落后,这就决定了家庭是承担养老责任的关键。于1862年实施的士兵养老金规定是美国的养老保障体系的起源,首次规定了要对因战争而失去劳动能力的士兵提供足额的养老金支持,同时也把阵亡士兵的家属统计在养老金的发放人群中。
在向工业化转型的过程中,美国养老保障体系才真正的开始成型。在此期间,美国政府开始意识到工业化社会存在相当大的风险,所以,必须提供更多的保障措施。1908年联邦政府出台了第一部完整意义上的有关养老金制度的法律,首次论述了工伤的赔偿方案,至1929年绝大部分的州都设立了相应的养老保障制度。
虽然美国政府已经开始在养老保障问题上做出努力,但是少有的几个雇主养老金计划也难以支撑社会养老保障的实现,总的来说,美国人此时还普遍把养老当成家庭而非社会的责任。直到20世纪30年代爆发的经济大危机,暴露出缺乏社会养老保障制度的不足,迫使美国人开始反思养老保障的重要性。
(2)社会养老保障制度建立与完善(1935-1974年)
为了尽快消除经济大萧条带来的影响,也为了保证社会经济的健康平稳发展,美国政府着力建立新的更加全面的养老保障制度,罗斯福政府于1935年通过了《社会保障法案》,在美国首次建立起现收现付制的社会养老保障制度。这是美国历史上首个全国性质的社保法案,目的是为了解决老年人基本生活问题,从此,养老就有了国家和社会的责任,它的出现对美国养老保障制度的完善与改革具有重要的意义,这也是现代社会保障制度发展史上的里程碑。
上世纪中叶,美国政府对养老保险制度进行了重大改革,减少了对参保人和受益人的限制。由于当时国内环境的限制,养老保障最初只有很少居民能够享受,主要是由于当时薪金体制的缺陷。在1950年之后收益类型才开始逐渐增加,因此在1956年,养老保障计划开始对伤残人士实施支付,而且支付范围扩大到50岁以上的老人。两年后,养老保障计划中将普通职工的遗属内容也定义为收益人。
(3) “三支柱”养老保障体系的形成与完善(1974年至今)
美国政府于1974年通过了《雇员退休收入保障法案》(ERISA),并且成立了全国性质的PBGC (养老福利担保公司),这些措施极大地推动了职业养老金制度的快速进步。职业养老金制度在国家政策的作用之下,快速发展起来。80年代初,伴随着相关的法律规范的不断颁布和修订,职业养老金的资金规模迅速发展壮大,在养老金给付方面的保障作用也日渐显著。
目前美国的职业养老金制度包含两大类:待遇确定型DB (Defined Benefit)计划和缴费确定型DC (Defined Contribution)计划。70年代的改革之前,几乎所有的企业都只选择DB计划,但是DC计划随着当时的改革逐步完善,并且利用ERISA的签署后一连串的优惠措施迅速壮大。DC计划的内涵十分的丰富,涉及到经济社会金融等多个领域的方方面面,例如美国养老金体系中最著名的401k计划和403b计划就是DC计划中最成功的项目。到2012年底,根据美国福利研究所的数据显示,美国职业养老金制度的总资产已经高达7.851万亿美元,而且还掌控美国股市中40%的股票,DC计划和DB计划都获得了长足的发展。2000年-2012年,仅被传统DB型计划覆盖的家庭比例从51%下降至10%,被DC型-401k计划覆盖的家庭比例从22%上升到60%,同时参与两种计划的家庭比例从25%上升至4我%。
截至2012年末,企业雇主DB型养老计划规模2.8万亿美元,而企业DC型计划规模高达5.05万亿美元。政府雇员养老计划主要采用DB型计划,规模为4.1万亿美元这使得职业养老金制度对美国经济社会的发挥着越来越重要的作用。
随着1974年ERISA法案的颁布,个人退休账户IRA (Individual RetirementAccount)也应运而生,这是一种全新的养老金计划,同时也是联邦政府宏观调控的重要方式。IRA账户具有一般投资账户所不具备的优势,比如减税、盈利延税或免税等。40年以来,IRA计划因其独有的优势而获得充分的发展。根据相关部门的统计数据,IRA总资产在2012年达到了 5.6万亿美元,占美国养老金市场总资产的31%,是20年前的两倍多,到2014年初,美国已经有超过一半的家庭都选择了 IRA计划。
3.1.2中国养老金发展历程
中国养老金体系建设幵始于1951年,历经60余年的发展,大致也是分为三个阶段:
(1)国家保障与企业统筹相结合阶段(1951-1984年)
此阶段我国刚开始建立公共养老金制度,在借鉴苏联模式的前提下,采用给付确定型现收现付制,以"国家统包”的模式建立了社会保障制度。此时的养老金制度覆盖率低、替代比率高,实行国家保障、具体由企业实施的方式,并且具有浓厚的中央计划的色彩,具体情况见表3-1。
这期间养老金制度在模式上主要具有下列特征:(1)在规定受益的情况下政府统一规定养老金待遇水平,具有相当高的替代率;(2)养老金的提取和发放采用了现收现付制模式,并由各个单位分别负责具体实施;(3)通过相关的制度,将企业的内部的收支情况进行合理安排,实现当期的转移与分配;(4)国家承担了全部的风险,在结构上就形成了就业--福利--保障三位一体的“国家统包,单位养老“旳形式。
(2)养老金体系的改革试验阶段(1984-1995年)
这阶段中国刚改革开放不久,正在由计划经济体制向市场经济体制过渡,此时期建立的城镇职工养老保险制度仍主要是计划经济体制下的国家保险制度(见表3-2),但对改革开放前养老保险制度中存在的缺陷进行了修正。在操作上,中央和省级政府负责制度的框架的制订和修订,而县、地区或市级政府则是养老保险的主要执行者。从模式上看,仍然是给付确定型现收现付的制度体系,企业负责养老金的融资,雇主与雇员按一定的比率缴纳保险金,其中雇主缴纳的保险费比率由工资总额的3%上升到15%,而雇员缴纳的比例为工资额的3%。由于当时还没有进行工资体系的相关改革,因此在实际运行中雇主的实际缴费比例一般都难以到达法定要求。
从这个时期的养老金计划可以看出,中国对传统的养老金制度存在的各种问题认识不足,对整个社会保障体系缺乏整体上的安排,导致许多缺陷一直存辛。实际上,当时建立的社会保障制度是由企业代替国家包揽了一切,导致企业6经营.
效率极低,在我国经济体制由计划经济向市场经济转变过程中,企业在市场的巨大压力下,后续的发展受到严重影响。因此,此时的养老保障制度亟需改革,以适应市场经济快速发展的需求。
(3)现代养老保险形成阶段(1995年至今)
国务院于1995年初颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通细》(国发[1995]6号),正式开启了对企业养老保障制度的改革。该文件在总结了各地养老金改革的基础上,将原有职工养老保险制度进行全新整合,初步建立起社会统筹与个人账户相结合的多层次的新型企业养老保险制度。这个养老金体系以基本养老保险为主体,以企业补充保险和个人储蓄性保险为补充,在为全体职工提供基本养老保险的同时也为部分职工提供了较高水平的养老保险。这个制度提供两种不同的实施办法(附件),各地需根据自身的实际情况选择一种办法。
在1997年,我国养老金制度的改革顺利实施,完全确立了全新的以社会统筹和个人账户结合为主体的养老金保险制度。但是经过几年的实践后发现,养老金体系的复杂性远远超出一开始制度设计者的预期,很多缺陷和困难在体系运行中暴露出来,这反映了当时制度的不足之处。
在前期东北三省的试点经验基础上,国务院于2005年颁布了《关于完善企业职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号),对"统账结合型”的养老保险制度模式进行了重大调整,参与试点的省份进一步扩大,2006年扩展到8个省,主要使用"黑吉模式”,2008年扩大到了 18个省份和新疆生产建设兵团,基本实现省级统筹制度。在全新的养老保险制度下,“统_账结合”的方式不仅得到全社会的支持和认同,使得基本养老保险的覆盖范围大幅扩大,而且使职工个人参保的积极性也大幅提高,保障的人数也在激增。
3.2中美养老金制度
3. 2.1美国养老金制度
美国是世界上实施养老保险制度最早的国家,经过长期发展与完善,美国形成了比较经典的“三支柱"养老保险体系:即国家强制养老保险、雇主养老金计划和个人储蓄养老保险。
第一支柱是国家法定养老保险,又称为美国社会保障OASDI (Social SecurityProgram)计划,是由基本养老保障,以及由此发展而来的残疾保险、遗属保险等构成的,是一个多层次的养老计划。该养老计划是由国家立法强制实施、政府征缴社会养老保障税进行财政支持,企业和职工执行相同的缴费税率(约为6%),合起来保证国家法定养老保险的实现和覆盖,雇员在2012年的最大保险收入已达到为10800美元。
OASDI是美国最重要的保障收入方式,由国会立法保证实施。该制度几乎覆盖了全体的社会劳动者(2012年覆盖率达到98%),不仅包括全部企业中所有获得酬劳的职工,也包括了各种机关事业单位、其他非营利组织内的劳动者以及部分退役军人。美国还设立了一种补充收入保障SSI (Supplemental Security Income)制度,专门针对一些农场临时雇佣的劳动者、家庭内部劳动者以及年收入低于标准规定的个体经营者。社会养老保险基金是通过各类国家税收以及政府的财政补贴联合建立起来的,基金账户由联邦政府设立的专业机构统一管理,并依据联邦的法律规定运营。
第二支柱是雇主养老金计划,是由企业或公司的雇主、公会行业协会或职业组织发起和创办的养老金计划,政府公职人员的公共部门养老金计划也属于第二支柱。它的特点就是不具有强制性,目前已有60%的劳动人口享受该养老计划。
该计划是由企业定期交纳资金,特定的养老金管理机构运作保值。参保人的未来收益一般是由保险公司的投资行为来决定的,依据职工账户上的资金的总额或与企业事先的协定,退休职工可一次性或按月领取养老金。
企业养老金计划则指盈利性组织为其职员提供的各种养老金计划,401k计划就是其中典型的养老计划。而公共部门养老金计划是由联邦、州和地方政府为其劳动人员发起设立的各类养老金计划的总和,TSP计划、457计划、403b计划等就是其中具有代表意义的养老金计划。
401k计划是指美国1978年《国内税收法》第401条k项的规定,它的前身是由雇主与雇员联合创立的一种养老保险计划,采用的是完全积累的运行模式。401k计划是由于美国80年代的改革而产生的,它创立了雇主与雇员一起承担养老责任的局面,消除了之前由雇主独自为雇员缴纳养老金费用的现象。401k计划在投资运营方面的工具有很多种,其中最主要、最常用就是基金,此外还有包括股票、信托在内的多种形式。美国投资公司协会(ICI)将401k计划的参与者分为青年组(20多岁)和老年组(60多岁)进行研究,发现其均将1/3左右的资产配置于股票型基金中。两组人群最大的不同在于到期日基金的配置,青年组将31.3%的401K资产配置于到期日基金,而老年组的配置比例只有11%。
第三支柱是个人储蓄养老保险,其中最主要的实现形式就是个人退休账户IRA(Individual Retirement Accounts),此外还有各类商业养老保险产品。随着1974年ERISA法案的颁布,个人退休账户IRA应运而生,是在借用国家各类税收优惠的基础上而建立起来的一种补充养老保险计划,最大的特点就是完全自愿性,对参与者最基本的要求是年龄在70.5岁以下。IRA兴起的原因主要有两个:第一,服务业在美国经济中占有非常重要的地位,但是服务业是不提供私人养老保险的;第二,美国职工经常会调换工作,而且频率也越来越高,同时雇主与雇员也不会建立长期的雇佣劳动关系。这些原因就致使个人储蓄养老金,特别是个人退休账户IRA飞速发展起来,成为一种相当主要的养老金计划形式。账户建立之初参与者每年可以存入账户的资金上限为2000美元,2002年1月1日起IRA可缴费金额上限提髙到3000美元,2008年起提高到5000美元,且在2012年提高到6000美元。
个人退休账户IRA的存在,不仅在基于税收优惠的基础上为没有被雇主养老金覆盖的劳动者提供全面的养老储蓄计划,而且允许雇员因工作变动而将雇主自愿设立的退休养老金转入IRA。美国现行的IRA主要有三种形式:即传统型IRA,罗斯IRA和雇主支持型IRA传统IRA又叫做普通IRA,是居民养老金收入的主要来源,存入其中的资产在可以享受税收优惠,只有取出资金时才会缴纳税费。
罗斯IRA则不同,实行的是税后缴费方式,在特定的情况下甚至是可以免税的,罗斯IRA和普通IRA的投资范围是一致的,但是应用范围要大得多,甚至是可以用于教育领域,因而人们普遍转向了罗斯IRA。雇主支持型IRA内容较复杂,主要包括简单IRA、SEPIRA等形式。简单IRA的融资渠道主要是雇员与雇主,同样执行的是只在撤出资金时缴纳税费的方式。而SEP IRA则主要是小型独资企业和合伙公司采用的养老金计划,雇主必须缴纳全部养老费用,雇员拥有账户的控制权。
综上所述,“三支柱”的养老金体系实现了保险、收入再分配和储蓄的有机融合,"三支柱”都提供了保险,同时还在其中涉及到了收入再分配与储蓄的处理方式,使得三者统一于养老金体系中。在当今社会中,单一的保险难以实现保障的目的,建立多层次的保障体系才是关键。
3.2.2中国养老金制度
我国的养老金制度与美国三大支柱养老保险体系大致相似,即基本养老金制度、企业补充养老金制度和个人储蓄养老金制度三个养老保障制度组成。首先,基本养老金制度决定了我国养老金体系的基本功能。我国基本养老保险的保障能力严重不足,但具有强制性的“统账结合、部分积累”的模式,覆盖范围很大。
其次,企业补充养老金制度是由企业根据实际设立的养老金计划,不具有强制性,通过政府的引导,建立职工的个人账户,费用由企业和员工一起承担,再交给专业投资机构的运营。因此缴费金额与运营收益决定了养老金的支付水平。目前我国的补充养老保险的发展还很不完善,只有为数不多的企业建立了企业补充养老金计划。最后,个人储蓄养老保险计划是对其他养老保障体系的重要补充,主要是个人或家庭通过储蓄或购买专业的养老保险来实现的,目前的发展也是困难重重。
我国现行的养老保险制度体系,看起来似乎是“三支柱”体系,但是实际上与世行所定义的“三支柱”体系基本是完全不同的,只是形式上类似。我国现行的养老保障体系可以大略的分为五个基本账户:
(1)全国社保基金账户。该账户属于现收现付制的第一支柱体系范畴,它是指由国有股份减持股权资金、中央财政负责资金注入、经由国务院文件批准的以其他的方式筹集的资金并获得投资收益的社会保障基金,是由中国社会保障基金理事会进行管理的。
(2)社会统筹账户。在欧美等发达国家,社会统筹账户一直是接受政府财政的一部分税收注入。但是由于我国的特殊国情,之前没有注入财政资金,一直到了 2005年,社会统筹账户才开始接受国家财政15%-25%税收的注入,从此社会统筹账户才是真的建立起来了。同时,我国企业必须依照法律规定将工资总额的20%缴入社会统筹账户中。
(3)个人缴费账户。这个账户的费用是由企业和职工一起承担的,由政府负责管理,目前,这个账户是依据职工11%的工资这个标准而创立的,一般情况下职工缴纳4%到8%,剩下的部分则由企业承担,如职工出6%,企业必须出5%。
基本社会养老保险中于是就出现了两个完全不同的账户:个人缴费账户和社会统筹账户,当前都是由劳动与社会保障部设立的不同的机构分别进行资金管理的。个人缴费账户是积累制的强制性个人储蓄,属于第二支柱的范畴,但从实际内容来看,个人缴费账户已经成为社会统筹账户的附庸。
(4)企业年金账户。是第二支柱中的养老年金的范畴,不具有强制性。1995年在劳动部政策的积极引导之下,部分企业就建立了企业年金,2000年国务院分布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中首次阐述了“企业年金”的概念,使之从“补充”中独立出来,成为单独的支柱,但是现阶段的企业年金的形式过于单一,主要是购买商业性质的人寿保险,很不规范。中国要建立这个养老账户还有很多困难需要客服,劳保部颁布的《企业年金基金管理计划》,对企业年金的正常运行起到了至关重要的作用,如加强企业年金的市场化运行等。
(5)个人储蓄账户。属于第三支柱的范畴,但是第三支柱的作用并没有在现行的个人储蓄和参保中表现出来,人们可以随时地取出储蓄,也可以随时退保,不是锁定的,这就导致了个人规范性的缺失。我国要实现它作为养老金体系的第三个支柱的功能就必须把它锁定起来,这就需要政府配合出台相关的法律法规,以保障其顺利进行。同时授权银行,一旦养老金存入银行,就不能随意支取,此外法规政策也要鼓励商业保险机构提供多样的养老保障产品,鼓励个人参加养老储蓄。
综上所述,我国的养老金体系目前实际上起作用的仅仅只有现收现付制的第一支柱,而第二支柱和第三支柱并没有真正的在养老保障制度中发挥支柱性的作用,这就致使我国的“三支柱”养老金运行模式问题迭出,运行的效率很低,不利于养老保障制度的持续、健康、快速发展,亟待改革。
3.3中美养老金管理
养老金的管理不仅影响着国家的社会生产力发展和社会经济体制运行,同时也会受到国家行政以及社会人文环境等诸多因素的共同影响和制约,可见养老金的管理属于综合性的社会管理工作。由于诸多影响因素的影响力不同,导致不同国家的养老金管理制度都有各自的特色,这里以美国为例,比较其与中国在养老金管理方面的相通和不同之处。
3. 3.1美国养老金的管理
在整个美国,承担养老保障体系监管任务的机构均属于分散监管、分权制衡的模式,这样的机构有很多,主要包括:财政部、国内税收局、养老福利担保公司、劳工部、社会保障局、社会保障咨询委员会以及医疗和社保统筹基金董事会七大部门。
根据ERISA (《雇员退休收入保障法案》)规定,养老金计划的资金必须交由保险公司或信托机构来管理,这些公司或机构与雇主无直接关系且具有法人资格。
负责对雇主养老金计划的保险公司或信托机构和养老基金安全进行监督管理的最高部门为PWBA (劳工部养老金与福利管理局、一旦雇主遇到经济困难甚至达到破产的境地或者是养老基金出现大规模损失的可能性增高时,PWBA将会第一时间介入并采取实际行动以保证及时拨发到计划养老基金里的供款按时到账;及时告知与养老计划相关的各个机构关于雇主破产详细信息,为想要保护有关自己养老计划合法权益的养老计划受益者和参与者提供真实可靠的证据。除此之外,PWBA还将对相关信托责任人的全部资产进行认定,并出于对基金安全和计划整体性的考虑决定是否对该信托人提起诉讼。另外,PWBA对于被遗葬%]计划投入了相当程度的关注。该计划是指如果养老金计划被全部负责信托人所遗弃,导致计划无人监管,进而导致退休金不能如数发放到退休员工手里。这种情况一且发生,PWBA将会提起诉讼,最后,由法庭指派信托人对该计划进行监督管理,以保证退休金如数发放到退休员工手上。此外,为了确保雇主要老金计划顺利进行,PWBA还在全国范围内广泛设立了分周。
养老金福利担保公司(PBGC) (Pension Benefit Guaranty Corporation),从属于美国劳工部的一家非营利性质的公司。该公司根据ERISA (《雇员退休收入保障法案》)成立。《雇员退休收入保障法案》可以使养老金更容易筹集、信托规定更有力度,雇员保留退休金权利更为严格,以达到为养老金计划的安全性提供保障的目的。达到此目的的一个最有效的方法是成立PBGC,工商业部部长和财政部部长等为董事会成员,理事长由劳工部部长担任。PBGC主要是保护企业中享受待遇确定型计划的参保人(约占美国劳动者的四分之一)。当待遇确定型养老计划的雇主因破产而缺乏资金支付养老金时,PBGC为保障参保人的权益将负责替代其持续养老金的给付。过去的二十五年时间里,PBGC已经接管了超过50万的参保人以及约3000个失败的养老计划。PBGC的运行资金主要来自于三个方面,即养老计划负责人所支付的参保金、它所接收的养老计划基金以及雇主或是有关部门缴纳的资金。
3. 3.2中国养老金的管理
我国现行的养老保障体系的三个支柱是:第一支柱是政府主导且监管的基本养老保险,第二支柱是政府倡导并扶持企业自主实施的企业年金,第三支柱是个人或家庭完全自愿购买的商业养老保险。通过比较发现,我国现有的社会养老保障体系符合世界银行提出的五支柱思想,只是注解不同而已,我国的最低生活保障是世界银行支柱中的零支柱,医疗保险和住房补贴则构成了四支柱,我国的养老保障体系中的第一支柱可以被划分成社会统筹账户和个人储蓄账户两大部分,分别对应世界银行支柱中的一支柱和二支柱,企业年金属于我国养老保障体系中的第二支柱,辅助养老保险属于我国养老保障体系中的第三支柱,而两者一起构成了世界银行中的三支柱。
国务院颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的文件标志着在我国建立了全新的基本养老保险制度,主要包含两个不同的层次。第一个层次“社会统筹”是强制性给付确定型养老金制度,在全国各级政府层面上实行资金统筹,坚持现收现付的原则。第二个层次是“个人账户"是强制性缴费确定型的养老金制度。目前,许多地方政府都是从"个人账户”筹款来为“社会统筹”的养老金提供资金支持。
在2006年底之前,在将管理权集中到省级政府的同时,又将对第一层次与第二层次的管理完全分幵,中国进行了全新的改革,加强了对基本养老保险基金的管理。同时也采取措施提高个人账户的融资能力。但是时至今日,由于没有明确确认之前负债情况,导致该层次仍然存在很大的资金缺口。现在至少还有13个省还在努力做实个人账户,同时阻止第二层次的资金向第一层次的"渗漏"。
在基本养老保险基金管理和制度改革方面,对外公布的信息极少。按照相关法律的规定,基本养老金制度累积的基金只能用于银行存款和政府债券投资,而且大部分是被存入了银行。养老基金一般以定期的形式存入银行,但各省的情况都不尽相同。在部分省份,大量的基金以活期的形式存入银行,获得的收益极低,而在其他省份,大部分基金以定期的形式存进银行,还有少数省份只对一年期的存款转存。根据中国人民银行(PBC)的提供的相关介绍文件,其他商业银行是按照普通三个月储蓄账户的利率来支付的这些存款的利率。
在省级,基金管理机构的责任是由当地社会保障局和地方财政局协同承担的。
为了提高省级管理财务能力,在投资领域地方财政局的责任极大,以至于在某些地方财政局内,基金管理的责任已经从社保办公室转向国库办公室。但是各地的管理模式基本不同。在很多省份,对于选择存放基金的银行没有确定的要求,这就使得政治干预难以用在基金管理过程中,目前只有在广东等少数几个省份实行了确定的银行选择标准。
21世纪伊始开始的有关于个人账户的改革使其在融资与基金管理等方面得到了不同程度强化。2000年,根据国务院42号文件,选择辽宁省为试点对象,对其第一支柱养老金制度实行多方位的改革,重点强调要将两个不同层次的账户划分开。在试点中,第二层次的资金不能拿来补贴第二层次,这就保证了个人账户实现应有的积累权益。
2004年,根据国务院的35、36号文件,辽宁省的改革方案被应用到黑龙江与吉林。但是在后来的两个省份中,由于税收不足等多种原因,个人账户仅仅是名义上存在的资金流。
2005年,国务院38号文件决定对基本养老保险制度进行深化改革,并对1997年26号文件中的部分条款进行了更换。在新的文件规定下,有多于13个省努力实现做实第一层次与第二层次基金的分离。在省级,根据具体的财政收支n况确立适当的融资水平和实现中央规定的进度。由于各省完成融资的目标一般取决于中央政府的补贴力度,因此必须得到中央许可。各省的补贴不尽相同,对于上海、浙江等比较富裕的省份不需要中央补贴。对其余的省份来讲,则是以本地的缴费规定为依据,中央补贴一般会占到缴费资金总额的1.75%,最高时可以占到本地缴费资金的3.75%。
当地政府也必须提供相应的补贴。补贴程度因地而异,在上海、浙江等地,补贴的多少取决于当地的财政资源的大小。对其余省份来说,本地政府提供的补贴一般要达到最高水平薪金目标的四分之一。在省级,一般是由社会保障机构负责个人缴费资金和补贴的运营投资。
基金管理作为提高管理水平的一种措施,也呈现出集中化态势(即“统筹化”)。
中央向前面提到的13省份中的9个省份转移的财政资金是均由全国社会保障基金理事会 NSSF (National Council for Social Security Fund)代表各省管理,其管理时间要在五年以上并且要保证基金有较髙的收益率。此外,各省不用支付给NSSF管理费,该费用已经被财政部列入相关预算。
同时这13个省也要主动设法保证在省级层面内当地个人账户中资金的集中化管理。此外,其余省份也已经设法尝试实现省级养老金基金的集中化管理。目前养老基金在县、市或地区级基本实行的是分散管理。
社会统筹与个人账户的养老金资产(或盈余)组成了当前中国养老金体系中最大的养老基金池。2008年的官方数据显示,全国该项资产达9931亿元人民币。
另外,正在致力于做实个人账户资金的13个省的个人账户资金已累计约1200亿元人民币。2008年,NSSF共管理其中的330亿元人民币,其他9604亿元人民币由省、市或县进行管理。各省个人账户资金的累计数据并没有公开。
3.4我国养老金体系的特征
我国养老金体系是在吸收他国经验的基础上创立的,因此既有他国养老金体系的一般特点,又有鲜明的中国特色。
第一,现实操作的妥协性与改革的规范性之间的相互矛盾将长期存在。中国社会养老制度的改革取得了一定的成就,但是经济与政治上的短期行为现象依然很严重,体制改革时制定的方案并没有得到有效的落实,同时“未富先老”的国情背景和个人账户的保障让我国旳养老金制度改革面临挑战。
第二,城乡经济二元化的现状决定了我国养老金体系的二元化将长期存在,但是最终会随着城乡经济发展的一体化而实现统一。中国经济发展的现状决定了中国城乡经济二元化将长期存在,城乡居民人均收入、服务水平等存在很大差别,这就导致城乡养老金体系的建设表现出二元化特征。在城镇养老金体系基本成型的时候,农村的养老金体系却刚刚开始起步建设,传统的农村养老保险遇到很大的阻碍,致使发展相当缓慢,这些原因就导致中国养老金体系的二元化特征将长期存在。
第三,社会统筹要求的高层次与实践制约的统筹低层次结伴并存的问题将长期存在,但会在提高统筹层次的时候解决。作为推动养老金公平的社会统筹层面,一般是社会统筹层次的提高可以增强公平的保障能力、扩展保障范围。因此,要不断提高统筹层次,直至实现全国统筹,推动养老金公平在全国的实现。然而,目前区域经济的发展,要求统筹层次只实现市级统筹和一部分的省级统筹。所以,理论上对养老金统筹需求的高层次与现实条件制约的低层次产生了矛盾,这也是当前我国养老金体系一个特点。
第四,局部的公平与整体的不公平并存的状况有了一定的缓解,但依然长期存在。对中国的养老金制度的发展历程老水,在中国所有的养老金制度中,有相当多的手段是保证社会公平实现的《然因为当前的整个养老金体系不够完备,在城镇养老金向公平的逐步推进过程中,机关事业单位养老金制度与企业员工养老金制度、城镇养老金体系与农村养老金体系所提供的保障水平与项目中存在着非常严重的不公平的现象,并且在很长的一段时间里没有得到足够的重视。虽然新型的农村养老保险计划已经实施,但企事业单位的养老金改革方案仍在摸索,导致了现行的养老金体系在整体上有着很大的公平缺失。
3.5中美养老金制度的比较分析
(1)从养老金来源的结构来看,美国实行多支柱的、多层次、多元的的养老保障体系,而中国一直是较为单一的养老保障体系。
长久以来,美国的养老保障体系主要以完备的特点被各国所模仿,被人们形容为"三条腿的板発"。全国统筹的社会养老保障计划(OASDI)是第一条腿,它是美国养老保障体系中的"精神支柱";雇主联合创立的企业养老金(在我国称“企业年金”,在欧洲称"职业年金”)是第二条腿,它包含以401k为主要代表的确定缴费型DC(Defined Contribution)计划,还有传统的确定给付型DB(Defined Benefit)计划;个人或家庭开设的个人退休账户(IRA)则是第三条腿,此外还包括家庭个人购买的商业性人寿保险和家庭用于养老的住房、储蓄等自愿性的保障计划。
在美国养老保障体系的“三条腿”中,第二条腿起着最主要的作用,它在美国的养老保障体系中占据着很重要的地位。与之相对的,第一条腿OASDI的给付的比重一般不会超过40%。换句话说,第二条腿与第三条腿加起来占美国养老保险体系的替代率要超过60%。可以看出来,美国人的养老主要是依靠家庭个人提供的自我保障计划和雇主提供的企业养老金。但是,全国统筹的OASDI则是"最低保障"或是“底限保障",但它是参保人、养老者心中的最重要“精神支柱”,是能给人们带来基本生存的安全感。
然而,中国的城乡养老保障呈现明显的“二元化”,而且养老保障方式过分单一:城市人养老主要只依靠国家提供的社会养老保险,而农村人养老主要是养儿防老或者依靠个人家庭储蓄。在城市,我国的企业年金发展十分缓慢,大部分雇主不为职员设立企业年金等福利,其最主要原因就是国家的社会养老保险给付的比重太大,减弱了其他养老保险的作用。但是目前流行的说法是:中国的养老金高替代率人群一般是国家公务人员和事业单位员工,他们的个人养老金替代率均不低于80%,虽然企业职工占了劳动者的大部分比例,但是他们的养老金替代率却一直不足50%。理论上,想要增加企业年金的发展动力,就必须压低社会养老保险给付的替代率。而在农村,我国的新型农村养老保险制度的覆盖率还不是很高,同时新型农村养老保险的给付水平严重不够,甚至在很多地方只会象征性地发放一点。因此,养儿防老和依靠家庭储蓄仍是农村单一的养老保障。
(2)美国养老金账户主要实行的是累积制,而我国则是现收现付的统筹制度。
在账户管理上美国的养老保障制度实施的是累积制,累积制是在遵循养老金收支平衡原则的条件下制定的相关缴费率,养老保险金税费是由雇主与雇员按照固定的工资比例缴纳的,记入个人退休账户,雇员退休后可以使用个人账户中积累所有养老保险本金和利息来支付养老金。
在本质上我国现行的现收现付制是将当代的年轻人缴纳的保险金用于供养上代老年人,这种养老制度与人口年龄结构的关系十分密切,在社会的老龄化程度加剧时养老金的支付就会相应的急剧增加,导致年轻人需要缴纳养老金的就会急剧增加。十四届三中全会后我国实行了“统账结合”养老保障体系,由企业按照职工总工资额的五分之一缴纳养老金,这部分资金会纳入社会统筹基金,被用于支出当期的养老金,这就是"现收现付制”;职工个人需要按照工资总额的8%缴纳养老金,这部分资金会进入个人账户,属于个人养老金储蓄范畴。由于长期以来养老金缺口不仅没有缩减反而在日益扩大,当期的统筹账户内的结余难以抵消,于是就使用个人账户的资金来填补养老金的巨大缺口,就形成了“统账结合”,可以看出我国的养老金个人账户没有起到原计划的作用。
(3)与美国相比,中国养老金市场规模明显偏小,国民的养老储备明显不足。
截止2011年6月30日,美国私人养老金总资产达18.2万亿美元,占全美家庭金融资产的比例为37%。如果再加上美国公共养老金总资产2.609万亿美元,则全美养老金总资产达20.844万亿美元,占全美家庭金融资产的比例高达42.3%。
而中国在2010年底养老金总资产只有2.675万亿元人民币,仅相当于美国养老金总规模的1/10,而美国的GDP只有中国GDP的2.35倍,人口只有中国的1/6。
尽管中国的GDP已是世界第二大经济体,仅次于美国,但在GDP竞争差距不断缩小的外表下,中美之间的养老金市场规模的相对差距却正在扩大。
不过,值得特别强调的是,正因为中国政府及雇主提供的养老金储备明显不足,老百姓对社会养老保障缺乏足够的安全感,因此,在国民个人储蓄中,有相当大的部分属于“强制性储蓄”,其主要用途是用作将来的婚丧嫁娶及生老病死之急需,这种“强制性储蓄”带有很强的储备功能,包括养老储备在内。美国的“个人退休账户”(IRA)是以个人名义自主建立的、以退休为目的个人储蓄账户,账户所有者只有达到59岁半以后才能动用其中的资金,其性质有点类似于中国的“家庭教育储蓄账户”,它可以享受税收优惠政策。在美国,仅IRA资产总额就高达4.895万亿美元,远高于中国全部养老金总资产。
(4)从养老金投资结构来看,美国比较保守,中国比较开放。
在公共养老保障基金投资上,美国社会养老保险(OASDI)基金自创设以来一直坚持不入市,并规定当年收支结余只能投资财政部特别发行的国债。同样,中国地方社会保险基金也是不允许入市的,只能存款或购买国债,但由中央政府单独设立的“全国社会保障基金”则可以入市投资股票和基金。与此同时,在私人养老基金投资上,以401 (K)为代表的美国私人养老金可以入市投资,而且重点投资共同基金,股票型基金投资占比高达50%左右,但股票投资一般不超过20%。
在中国,企业年金同样可以入市投资,其中,股票投资比例不得超过30%。
由此可见,美国社会养老保险基金虽然不允许入市,但资产余额超过全美股票总市值的私人养老金,却可以通过对共同基金的大量投资,直接或伺接地进入美国资本市场,极大地支持和稳定了美国资本市场的发展。相反,中国企业年金规模狭小,不足3000亿元人民币的企业年金资产,占国内股票总市值的比重仅为1%,即便全部投入股市,甚至无法溅起一点浪花,更何况中国企业年金在投资选择上,大多对股票型基金不屑一顾。这与美国私人养老金对共同基金高度信任、情有独钟形成鲜明反差。
(5)美国养老金投资范围广,收益率高,而我国养老金投资面狭溢且收益低。
资本市场是一个大概念,不只是股票,还有债券,包括最保险的、基本上没有风险的国债,此外还有REITs(房地产信托基金)、还有VC@、PE③,所以养老金的投资是一个非常广泛的各种金融产品的组合。80年代初期,美国开启了 401k计划,这是针对所有雇员的企业补充养老金计划。从1984年幵始的随后30年中,美国每一个老百姓,通过资金的不断补充和获得投资收益,他的401k账户的平均资产增加和道琼斯指数的相关系数高达98%。401k计划在美国养老金的结构中,属于第二支柱,而第一支柱是基本养老基金。美国的基本养老基金中,90%以上的资金都配置在美国国债中,基本上没有任何风险,所以说金融危机后美国养老金的第一支柱基本上没有损失,当然了,它在过去20年中也基本上没有太多成长。
第二支柱采取比较灵活的投资方法,在过去20年中大致有40%-50%配置在股权市场,30-40%配置在债券市场,其余10%在其他资产类别中,例如PE、VC、房地产信托基金等等。这里特别值得一提的是,这10%中的一小部分流向了一个地方——硅谷,帮助推动了美国高科技产业的幅起,当然,这些资金也因此获得了丰厚的回报。
而在我国,养老金投资的工具主要为银行存款、债券和股票。银行存款的投资风险最小,但是利息最少,尤其在通货膨胀的压力下,养老金的实际价值在降低;债券特别是政府债券,也被称为黄金债券,投资风险低,收益高于银行存款利息就这一点来说,债券作为兼具安全性和收益性的投资工具,的确是不错的选择,但是伴随着近年来银行和大买家近乎垄断的销售方式,债券也成了难以#易买到的奢侈品,虽然养老金凭借庞大的资金流和行政影响力投资债券并不成问题,但是从长远角度来看,这样做不利于其自身的发展和公平市场的建设;而就股票来说,收益较高,但同时也意味着高风险,另外,由于国内金融市场的不成熟,国内的股票始终存在着大量投机的庄家,把大量的养老金投放到股票市场上,为了追求收益,难免有投机之嫌,这对于我国金融市场的发展是非常不利的。
