第4章我国养老金体系现存的问题与原因分析
4.1中国养老金体系存在的主要问题
我国养老金体系中存在着多种的问题,但是总的来说主要是分为两大类,即:中美比较中出现的问题和我国特定国情带来的问题。属于第一类的主要有养老金的保值增值问题、隐性债务问题等,属于第二类的问题主要有养老制度并轨问题、养老金体系社会统筹层次偏低等问题。
4.1.1保值增值问题
有数据显示,2000年到2013年间,我国养老金基金的平均收益率不足2%,而同期CPl (Consumer Price Index)的平均的增长幅度却已经达到了 2.2%,说明了我国的养老金基金长期艇值。根据OECD (Organization for Economic Co-operationand Development)的统计,2013年中国养老金年收益率是2.1 %,而全体的OECD国家在基本保持在5%-15%之间,平均约为9% (比2008年上升了 2.3%),如图4.1,这说明我国养老金的保值增值能力非常差。
我国养老金的投资体制一直比较僵化,虽然养老金限制很严格,但是绝大部分资金却只能用于银行存款和政府债券的投资,对股票等投资工具的投资一直受到很严格的控制,这一限制是造成我国养老金年均收益率只有2%左右的最直接的原因。这种限制在短期之内是可以确保养老金投资的安全,从长远来看,养老金收益率太低必然会使养老金基本没有增值能力,尤其是面对日益增长的通货膨胀指数,未来养老金的支付能力相当危急。
如果不能解决当前养老金收益低下的现状,不能实现养老金的保值增值,那么将来我国的基本养老保障计划就会会陷入“被逼提高缴费率、企业难以承担、个人投保困难”的局面,以至于整个养老金体系都会因此崩渍。在我国“未富先老”的老龄化人口结构下,应该趁着"人口红利”窗口尚未关闭、养老金压力还不大的时候早做筹划,改革现行的养老金管理制度,紧抓养老金的管理工作,提高养老基金的保值增值能力才是最佳的措施。要是等到将来人口负债日益加重,老年人的抚养比居高不下、养老金缺口难以弥补的时候,再改革对当前的养老金体制,就为时已晚了。
4.1.2养老制度并轨问题
我国由于特殊的发展历史和国情,使得养老制度的“碎片化”十分严重,在企业、事业、机关、城镇、农村中存在着完全不同的养老保障制度,其支付方式、管理手段各不相同,待遇水平和运行原则也相差很大,这就造成了养老金制度的不公平现象。而这种现象背后的根本原因是养老制度的“顾此失彼”,其设计没有长远的打算,只是为了解决眼前问题,这必然会导致养老制度的不可持续性与不公平性。所以,针对不同养老制度的并轨问题成为当前养老体系改革中最为突出问题,主要有两大方面的问题,即企业与机关事业单位之间的养老双轨制问题以及城镇农村养老制度衔接问题》。
(1)企业与机关事业单位之间养老双轨制问题
近年以来中国进行改革完善的城镇职工的养老保障制度,实质上一直以两个完全平行方式运行着,一个是城镇企业职工的养老金制度,另外一个是机关事业单位的养老金制度。这两个的养老金制度是完全不同的,不仅表现在所覆盖的范围不同,还表现在它们各自包含了不同的待遇标准和运行方式。虽然城镇内企业与机关事业单位的养老金制度之间存在着的“政企不公”、城镇内部不同企业养老金之间存在的“行业不公”,但并轨问题不是很难解决。
从2014年1月1曰幵始国家继续提高企业退休人员的养老金待遇,已达到1790元,养老金十年内持续上涨,与十年前人均700元的养老金待遇相比,每月人均增加了 1090元。这些措施更好地体现出了社会养老保障中的公平性,但是在社会基本养老保障水平上企业职工与机关事业单位职员依旧存在着很大差距,明显的变现为“双规”现象。2007年,国务院常务委员会议讨论通过了全新的养老保险改革方案,选取山西、上海、浙江、广东、重庆等7个省市进行先期试点,与机关事业单位的改革协同推进,而未选择进行试点的省市则执行原有的机关事业单位的退休体制。由于机关事业单位的改革一直没有完成,致使改革难以确定适用范围。事业单位养老金制度由于没有改变引起公务员的不满,导致机关事业单位的养老制度在5年内没有进行实质的改革。如果统一的机制不出现,则依旧是治标不治本,而且会造成养老金分配问题上人为的不公。
(2)城乡养老金制度衔接问题
城乡二元化结构的养老金制度首先表现在相当长的一段时间农村都没有相应的养老保障制度。在2009年实行新型农村养老保险制度之前,几乎全部的农村老年人主要是依靠家庭来养老的,在丧失劳动能力后,只有极少的老年人依靠个人储蓄养老,而大多数人都是“养儿防老”,依靠子女提供经济上的支持,当子女的经济条件也很差的时候,农村老年人就无法避免的陷入贫困。其次,农村的养老金体系的安排与城镇养老金体系之间有着明显的不公平。基本养老保险作为最主要的城镇养老金制度的方式,是一种完全社会化的养老保险形式,它体现了政府的责任,也显现出社会成员之间的共济互助;而农村的养老金制度一般是自我储蓄性质的保障方式,此时政府的责任是缺失的,也不能表现成员之间的互助共济。
二元化的城乡结构模式,导致城乡的养老金制度也呈现出了明显的差别,这对统筹城乡发展战略的实现是十分不利的。社会保障部与2012年末出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》构建起包括城镇职工养老保险、城镇居民社会养老保险以及新农保在内的三险衔接平台,但是却不能很好的体现公平性,关于部分有争议的统筹难以实现转移。所以城乡养老金制度的衔接是有着重要现实意义的。
4.1.3隐性债务问题
所谓隐性债务,指的是在现收现付的模式下,养老金体系所担负的对缴费的劳动者进行养老金支付的债务。世行对于公共养老金隐性债务主要有三种定义方式:一是现收现付的融资模式停止时,己产生的债务和未来需要支付的养老金总额;二是当前全部职员和养老金收益人的债务,假定现行的养老金制度一直存在,那么所有成员的权利和贡献在当下的规定中都能够得到承认;三是当前养老金缴费的价值和现行制度下职工的养老金以及它们扩展范围内的全部债务,属于幵放系统债务。由此,我们可以将养老金隐性债务定义为:在养老保障制度改革过程中,国家对涉及到调整养老金权益的对象补偿其在原有现收现付制下拥有、但新的积累制下却没有相应资金来源的当下不能立即解决实现的全部养老金权益的价值总和。
由传统的现收现付制向新兴的基金积累制转轨时所要给付的全部养老金隐性债务即转轨成本,是对“老人”、“中人”在现收现付制下累计的全部预期支付的养老金权益的负债总和。其中“老人”是在改革开放前就己经退休的企业职工,“中人”是指在改革前开始工作改革后退休的企业职工,“新人”是改革后幵始工作的企业职工。在开始进行养老保险制度改革时,当时退休职工数量很少,收缴的情况也比较完善,因此养老基金运转正常,基本实现了当初制定的“基金积累制”的目标。但是,由于各种新情况的涌现,致使养老基金的收支难以维系平衡。1998年养老保险基金第一次出现了赤字,约为53亿元;第二年缺口却猛增到150亿元,当时全国共有16个省市的养老基金出现缺口,甚至某些地区时常发生拖欠退休职工养老金的现象。在2000年全国所有的省市的养老基金均出现了不同程度的缺口。
尤其是在退休人员越来越多的情况下,养老保险基金的缺口每年增加约为1000亿元。尽管人文社科部的文件显示,2013年我国养老金结余23359亿元,但是有关部门指出,到2014年我国的养老基金缺口将达到18.5万亿元。而中国社科院的郑秉文教授则指出,养老基金隐性债务将突破20万亿。"20万亿"这个数字是否精确,以及该如何补偿巨额的养老金隐性债务,是我们要解决的一道难题。
根据世界银行2000年关于中国养老基金缺口的一份研究报告中指出,按照中国当时的社会环境以及制度模式,从2001年到2050年这半个世纪的时间内,我国基本养老保险的缺口会达到9.20万亿元,而基本养老保险的隐性债务高达13.65万亿元。通过与实际情况的对比,可以发现中国养老金隐性债务的增长速率远远大于世行的预计的水准。更严重的问题是养老保险基金的巨额缺口产生时,我国人口老龄化还未达到高峰期,当前的养老金体系能否应对人口老龄化高峰期到来的冲击,是整个国家和社会都关心的问题。
4. 2我国养老金体系现存问题形成的原因
4. 2. 1养老金管理不完善
我国养老金体系出现的各种问题,究其原因,最主要的原因就是养老金管理不完备。首先,养老金管理理念不明确。社会福利与社会保险边界模糊不清,使社会养老保障的责任区分不明,不仅导致了养老金收入的减少和支出的增加,而且致使养老保险缺口成为社会的责任,尤其是政府的责任,最终导致中央财政在养老金责任方面的失控。同时,由于管理理念的不明确,社会保障未被纳入预算管理,导致目前和将来的社会保障责任不清,缺乏管理上统一承担责任的部门。
其次,对养老金的认识不够。致使许多地方政府官员不够重视养老基金,养老金当作办公经费使用或被挪为他用,甚至被当作公务员的福利来发放,伴随着认识水平的提高和养老基金压力变大,这些问题部分被制止,但是仍然有一些很大的缺陷,比如2010年上海社保基金案,给全社会带了来十分消极的影响。最后,管理机构的管理水平不足。比如低保户的收入审查,在别的国家没有得到有效的解决,尤其是中国特殊的国情,问题就更加严重,这将造成因收入审查等工作的限制产生形式上公平而事实上不公平。有限的管理水平造成了我国养老金难以实现保值增值的现象。从养老基金的投资角度看养老基金如果进入资本市场会面临一定的风险,而不投资资本市场又会导致资产的缩水。目前我国养老華金运营只有存入银行与购买国债,2013年末我国的养老保险基金账户的余额约为1.7万亿元,其中银行存款占85%以上,年收益率一般不足2%,比年均通货膨胀率2.2%还要低一些。通货膨胀形势下难以实现保值,实际上的支付能力和基金增值能力也不足,主要有两方面的原因:一方面,我国几乎全部的省市养老基金的支出规模都很大;另一方面,基金的收益率低于通货膨胀率的增长水平,致使我国面临比较严峻的养老保险金形势。
4. 2. 2养老金制度法规规范缺失
中国养老金体系法律法规的滞后与缺失是导致各种问题出现的重要原因之一,主要表现在两方面:一方面是现行的制度立法层面不够。在欧美发达国家,治理国家方法与政治体制决定了本国的社会保险制度必须遵循“立法先行”原则,一般都是由政府相关机构的人员撰写相关的法律草案提供给议会讨论,表决通过后由国家组织实施。而中国的制度模式基本是试点、总结经验、确立规范的过程,养老保险制度就是在汲取试点地改革经验的基础上慢慢建立起来的。法律的缺失与滞后导致政府在养老金管理、支付方面以及企业在养老金费用缴纳方面有着各种规范缺失,这样就严重损害了社会成员合法的养老利益。另一方面是法律执行不严密,监督不完善。例如“空账”问题,个人账户"空账”能够运行,从根本上讲就是在养老制度向社会化转变的时候,传统上由单位提供保障的职工,现在是领取社会养老保险金,在现收现付制度下的社会统筹的资金难以给付所有的养老金,就把个人账户基金挪用来“应急”。而这种“应急”的实现,就是法规的强制性被行政的需要压制了。因此,无论一项法律立法层面有多高、内容多完善,如果不能被有效执行,基本上就相当于不存在。如果一项法律要获得有效的执行,最不可缺少的就是完备的监管机制。要保证一项法律能够顺利实现立法目标,则必须要让立法、执法、司法三者有机的结合起来,缺一不可。
