第三章新一轮税收征管改革实践的成效与问题
一、新一轮征管改革在厦门的实践
国家税务总局2010年制定了深化税收征管改革分步实施方案,要求总局征管部门在2012年前明确税收征管改革的方向目标,基本框架和重点工作;2013年前完善征管改革方案,在有条件的地区先行先试;2015年试点地区初步完成改革,并在全国范围内全面推行;到2020年基本完成深化改革任务,建成适应社会主义市场经济发展要求的现代化税收征管体系。厦门市国税局按照总局的深化税收征管改革的思路,在科学划分税源、实行分类管理,调整机构和岗位职责、优化征管资源配置,幵展专业纳税评估、促进纳税遵从,实施信息管税、探索风险管理等方面进行积极探索并开展试点工作。
(-)科学划分税源,实行分类管理
厦门市国税局2011年在所辖各区局范围内实行税源专业化管理改革,以纳税人规模、行业、特定业务为标准,将税源划分为重点税源和中小税源。各区局统一集中管理重点税源,对中小税源在区局范围内实行行业管理。特定业务一般指出口企业免抵退税业务、跨地区经营的总机构、非居民业务和定点联系企业等并入重点税源管理部门。
(二)调整税源管理职责,创新管理员制度
按照确立以明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序,简化办税程序,减少审批环节,方便纳税人的原则,整合税源管理部门、办税服务厅等机构的职能,剥离税源管理部门的部分职责,将不需下户调查的审核事项、备案类事项、部分事务性工作从税源管理部门调整到办税服务厅。截至2013年3月底共对162项业务事项的办理部门进行调整或流程简并。税源管理职责调整后,市局也要承担税源管理职责,对难度较大的大企业风险统一由市局应对。
(三)树立风险管理理念,全面推行风险管理
厦门市国税局按照风险管理的要求,将风险管理的理念和方法贯穿于税收征管改革全过程,把有限的征管资源优先用于风险较高的纳税人。市局设立税收风险监控管理中心,统筹开展税收风险分析和预警监控,定期推送风险应对任务,由基层实施分类风险应对。风险监控管理中心同时对风险应对情况进行跟踪和考核,定期组织风险应对情况评价,逐步提高风险应对的质量和效果。
为规范风险管理日常业务操作和各部门职责,市局制定了《厦门市国家税务局风险管理操作规程(试行)》,依托税源管理一体化系统,税收风险监控管理中心实现了运用风险预警指标、行业评估模型统一开展税收风险信息采集、风险分析识别、等级排序、风险任务推送应对和考核评价,形成税收风险的闭环管理。2012年风险管理平台共设置增值税指标、所得税(财务)指标和出口退税三类风险指标74个;设置风险特征库11个;按日发出税务机关提醒信息13204笔,纳税人提醒信息145150笔;预警信息40145笔,其中对风险较大的预警信息进行日常核查,纠正纳税人风险行为。
(四)设立专业机构,强化纳税评估
厦门市国税局在基层局推行专业评估与日常评估相结合,专业评估遗独立评估机构承担、日常评估由税源管理部门承担的评估体制。区局新设立征收管理科承担专业和专项评估职责,税源管理科负责日常评估。出台了《厦门市国家税务局纳税评估工作规程(试行)》,规范纳税评估程序,加大风险应对的力度。同时不断改进纳税评估方法,探索开展专业化团队式评估,提升评估质量。2012年厦门市国税局共推送纳税评估任务1244户次,补缴税款3. 06亿元,移送稽查处理案件10户次。各单位评估成果见下表：
(五)简并涉税流程,优化纳税服务
办税服务厅全面推行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的模式,整合职能、简并流程,扩大即时办结事项的范围,强化办税服务厅集中服务的功能,并将纳税证明、各类备案类事项,简易行政处罚等74项涉税业务调整至办税服务厅办结。依托征管影像系统,拓展同城通办项目,目前共有49项业务(包括19项文书审批业务)实现全市通办,基本涵盖全部纳税人依申请涉税业务。为方便纳税人及时全面了解税法,在广泛征集和认真分析纳税人税法宣传需求的基础上,推出“网络视频教室”,实现有针对性和实用性的多媒体政策辅导,截至2013年6月份点击量已超过6万次。推动基层局建立重点税源企业QQ群和微信群,及时发布涉税信息,促进税企之间的良性互动和纳税人之间的互帮互助。组织开展12366巡回现场咨询活动,通过12366坐席员与纳税人面对面的沟通,提升12366服务热线的社会认知度和关注度,使办税厅逐步实现从日常涉税处理向咨询辅导转型。目前厦门市国税局已实施的网上办税、自助服务终端,同城通办业务和网络发票以及即将实施的网上审批为纳税人履行纳税义务提供了便捷的途径。
(六)加快信息化建设,落实信息管税
强化涉税信息的规范采集和有效获取,细化和规范数据采集标准和操作规程。依托税源管理一体化系统的数据质量监控功能,通过定义数据质量指标(目前设置12项数据质量指标),逐日预警,限期修正,定期考核,确实提高征管数据质量。与厦门市工商局联合印发《股权转让信息交换操作办法》,取得2010年至2012年第三季度工商局股权转让数据约60000笔,目前截止2012年股权转让数据的核查工作已经完成,共核实补缴税款1亿多元。依托自行开发的普通发票数据采集软件,取得水务、成品油、医药、大卖场等行业数据,作为第三方数据应用的重要来源。与地税局联合拟订《厦门市涉税信息交换与共享管理办法(试行)》,已转报市政府。根据税源专业化管理改革后的税收征管新格局,建设了支撑各业务环节和项目之间的信息交换和业务协作,以数据分析为基础,覆盖风险管理、纳税评估、行业管理等完整流程的税源管理一体化系统,实现了将专业化管理、风险管理、行业管理及纳税评估等四大税源管理领域核心业务流程的整合以及纳税人征管相关数据的综合集中和共享,实现税源动态分析与监控,强化了科学化、专业化的税收征收管理。
(七)完善配套制度,建立改革保障
为深化税收征管改革,厦门市国税局编写、修订了税源专业化管理的各项配套制度,具体包括编写《厦门市国家税务局税收业务规程(试行)》,修订《办税公开指南》;拟定《厦门市国家税务局规范行政处罚裁量权执行基准指引》,并与地方税务局联合制定《厦门市税务行政处罚裁量权执行基准》;制定《厦门市国家税务局纳税评估工作规程(试行)》;制定《厦门市国家税务局风险管理操作规程(试行)》;制定《厦门市国家税务局税收征管档案管理办法》、《厦门市国家税务局一户式税收征管档案系统操作规程》;制定《厦门市国税局纳税服务投诉管理办法》和《厦门市国家税务局12366纳税服务热线运行管理办法》、《厦门市国家税务局12366纳税服务热线突发事件应急预案》。
二、新一轮税收征管改革在厦门取得的初步成效
(一)税源专业化管理的理念逐步确立
税源专业化管理改革得到越来越多人的理解,专业化管理的理念逐步确立。厦门市国税局领导干部已逐步认识到加强重点税源管理,按行业开展税源监控,实施风险管理,分类风险应对的重要性,对接下来推进纳税人依申请的事项全面向办税服务厅转移,减少行政审批,简化涉税流程有了更深刻的理解。
(二)税源管控能力明显加强
在市局设立风控中心、一体化平台、行业模型建设等配套措施基础上,积极稳健深化征管改革,试点取消税收管理员,税源管理事项分为基础管理和风险管理两类。162项职责前移至办税厅,纳税人办税享受一站式服务。增设纳税评估机构和人员,通过市局风控中心统一推送风险管理和纳税评估任务,税源监控更加到位。以一体化系统的税务提醒和预警监控平台为例,2013年风控中心共向纳税人发出涉税提醒227518条记录,向基层税源管理部门发出涉税提醒98620条记录。向基层局下发39125条税收预警记录,实地核查记录14257条,有效地减小了纳税人的涉税风险。同时在日常征管中将同行业纳税人放到一起,比较容易发现征管中的问题。纳税评估实行两级评估体制,既能把有限的征管资源用在风险较大、税款比重较高的行业和企业,同时又能迅速排除日常征管中发现的大量疑点。通过风险管理指标和行业模型,能有效监控全部纳税人的遵从风险,覆盖面达100%,有效地减少了执法风险,提高征管的质量和效率。
(三)纳税服务水平得到进一步提升
通过将部分职责调整到办税服务厅,在办税服务厅实行“窗口受理、窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的模式,大大方便了纳税人办理相关业务。简并涉税业务流程、对涉税业务处理扁平化,进一步提高了税务机关的办税效率。通过分类分级专业化管理促进专业化服务,在纳税服务部门设置专门的纳税咨询岗有针对性地为纳税人提供现场纳税辅导和纳税服务,提升了纳税服务的质量和效率。纳税服务水平的进一步提升,提高了纳税人的满意度,国家税务总局对厦门市国税局2013年度纳税人满意度调查结果为85. 6%,满意度比2012年提高了 8个百分点。
(四)业务规范性进一步得到加强
对涉税业务办理采取电脑顺位派单制,调查人员与行政审批人员分离,调查人员根据调查或了解的情况撰写调查报告,审批人员根据调查人员的调查报告作出行政审批结论,使得行政审批行为更为规范。简易处罚等业务前移到办税服务厅,初步实现日常业务与过错处罚相分离,进一步分解税源管理部门的权力,有效抑制税源管理部门在日常管理中的不规范行为,同时,办税服务厅必须依据市国税局和地税局联合印发的《厦门市国家税务局规范行政处罚裁量权执行基准指引》进行处罚,可以做到全系统处罚标准基本一致,进一步缩小了税收自由裁量权的裁量空间。
三、深化征管改革面临的主要问题
税收征管改革是一项系统工程,要求高,任务重,涉及面广,作为一项探索性的工作,改革没有现成的模式可套,没有现成的道路可走,随着改革的不断推进,还会带来与现有税收管理理念和征管模式的冲突,带来权力局和利益格局的调整,必将会遇到这样或那样的问题。这些问题和情况需要我们认真分析,正确对待。只有不断完善税收征管模式中不合理、不适应时代要求的方面,征管改革才会取得成效,税收征管工作才会焕发新的活力。厦门市国税局实施税收征管改革试点以来在征管过程中存在的问题主要有以下方面:
(一)征纳双方权利义务尚未真正明晰
征管改革以明晰征纳双方权利义务为前提。但在当前改革的过程中,征纳双方权利义务尚未真正明晰。纳税人与税务机关之间的权利和义务存在“错位”的现象还没得到根本转变,最突出体现在纳税人权利缺位而税务机关权利越位和纳税人义务缺位而税务机关义务越位上。
1.纳税人权利缺位而税务机关权利越位
一方面是税务机关人员没有正确地使用手中的权力和履行职责,造成对纳税人权利的侵犯。在2013年厦门国税委托第三方开展的纳税人满意度调查中,税务行政处罚公正性、透明性及享有的知情权的总体评价项目得分最低,反映了这方面的问题一定程度内存在。另一方面是税务行政审批?的改革不到位。一些不必要的审批项目,还没有被取消,或者未从源头上真正取消,税务机关手中的权力过大,一定程度上造成了对纳税人权利的侵占。以普通发票的网上申购为例。厦门国税局2013年12月推出了网上购票系统,提出要让纳税人足不出户就可以购买到发票。理论上这是一项可以减轻纳税人负担的便民之举,应该受到纳税人欢迎。但推行一个多月来,只有40余户(次)纳税人通过网络申领发票,实际效果不容乐观。究其原因,主要是网上购票存在前置条件,必须是纳税人当月没有作废发票或红字发票才行。若纳税人存在作废发票或红字发票,按发票管理办法,必须先到柜台提交,确认没问题之后,才能进行网上购票。而70%甚至更多的纳税人每月都会有作废发票或红字发票,因而就不能直接使用网络购票。在基层的征管实践中,要求纳税人将作废发票或红字发票交由税务机关来检查,并没有实际的管理意义。不提交,并不会产生什么实质性影响。但在目前发票管理办法没有作出取消此项审核规定的前提下,基层就会遵照规定执行,避免执法检查中被追责。而这个前置不被取消,纳税人就难以享受到网上购票的便利,权利受到了损害。
2.纳税人义务缺位而税务机关义务越位
税务机关还未从“保姆式”的管理方式中解放出来,承揽了大量纳税人应尽的义务,形成纳税人义务缺位而税务机关义务越位。以催报催缴为例,按照税法规定申报缴纳税款是纳税人的法定义务,税务机关的法定义务仅限于为纳税人申报缴纳税款提供便利并对未按期申报缴纳税款的纳税人依法进行处罚。
但在当前改革开展的实践中,这种状况并没有得以改变,基层工作人员还是要花大量时间来催报催缴。其主要原因是尽管征管改革已在进行,但上级征管质量考核的指标体系没变随之改变,按期申报率、税款准期入库率依然是考核基层的硬指标。在排名的压力下,税务机关将纳税人应当履行的依法申报缴纳税款的义务异化为税务机关不得不履行的催报催缴工作。这不仅混淆了征纳双方的法律责任,而且在很大程度上加重了基层税务机关的工作负担,浪费了本已稀缺的行政资源。
(二)纳税服务对征管的先导性、基础性作用还未能充分发挥
征管改革要以优质的纳税服务为先导,只有纳税服务工作做好了,纳税人的自觉遵从度提高了,税务机关才能集中更多的力量投放于风险管理上,提高管理的效益。但当前的纳税服务离始于纳税人需要,基于纳税人满意,终于纳税人遵从的目标有一定的距离。
1.纳税人需求尚未能得到及时的回应
纳税服务的提供还以税务机关主导为主,还没有规范、系统的渠道收集反馈纳税人的诉求。因此,就出现供与需的脱节。税务机关提供的服务并不一定是纳税人需要的,而纳税人需要的税务机关不一定提供。纳税人反映的正当的诉求,或者由于上级政策规定还未做修整,或者由于需协调的部门_,无法及时回应甚至久拖不决。例如所得税申报表、资产负债表、利润表填写的问题。
纳税人多次反映希望上期的期末数能实现自动结转,避免重复录入的麻烦。但因为这些表均由税务总局规范,上级未进行修改,纳税人就只能等待。
2.纳税人满意度还不是很高
在2013年厦门国税局委托第三方开展的纳税人满意度调查中,试点改革的湖里区局和同安区局,总评排名位次在参评的9个区局中,排名靠后。与2012年满意度调查排名位次相比,分别后退3名、5名。其中在“国税局办税服务厅的排队时间评价”这个项目中,两个试点区局分列倒数第一、二名。纳税人认为国税局应改进和加强的方面,简化办税流程、提高办税效率分列第一、二位。从上述数据分析,结合笔者在平时工作实践中的观察,问题主要集中在:一是改革后大量的日常事务性工作转到办税服务厅,但工作人员数量、质量没有得到相应大的调查,从而出现服务效率降低、服务质量下降的状况;二是办税流程、表证单书还不够简便,报表和资料重复报送等纳税人持续关注的问题仍未彻底解决。办税后台流转还不够顺畅,一些审批事项未能在规定时间内出件;三是网上办税还不够便捷,网上审批还未推行,还不能起到很好的分流作用。
3.降低纳税风险的措施还不够积极有力
主要反应在两个方面。一方面对纳税人的咨询辅导还不能满足纳税人的需求,纳税人正确执法存在风险。征管改革后,纳税人与管理员一对一咨询的通道切断,取而代之的主要是大厅的咨询服务岗和12366热线。从咨询服务岗角度分析,由于基层人手普遍紧张,咨询服务岗位人员无论数量上还是能力上,都无法满足纳税人的需要。而12366热线,由于人手紧张,接通率低,同样存在纳税人满意度低的问题。在年度纳税人满意度调查中,纳税人对12366接通率的评价得分在所有调查项目得分中位列倒数第二。而12366回复问题的质量,也令人担忧,存在同样问题,回复不一致的现象,令纳税人无所适从。二是向纳税人推送的风险提示还比较单一。目前,一些简单的程序性的涉税风险己经通过网络向纳税人推送,但更深层次的,对纳税人是否正确执行实体法的风险提醒,还未能主动向纳税人推送。
(三)分类分级管理机制不够完善,风险管理的水平较低
现代化税收管理实际上已迈入信息管理的时代,信息管税是实施有效风险管理的基础。厦门市国税局新一轮税收征管改革的重点是取消税收管理员制度,实施税收风险管理,设置专门的风险应对部门,对税源实施专业化分类分级管理和充分利用现代信息技术实现信息管税。厦门市国税局税收征管改革后在分类分级专业化管理和税收风险管理、信息管税等方面主要存在以下问题:
1.分类分级管理机制不够完善,影响税源专业化管理工作的推进
目前厦门市国税局“规模+行业”的模式,在实际运作中也出现一些新情况,主要有以下几方面:一是工作量不均衡。特定业务事项可能过多地集中于某些税源管理部门或税源管理人员,市局集中布置的阶段性工作集中在重点税源管理部门。例如:出口退税函调调查较多地集中在工业企业和特定行业,该业务事项工作责任重大,在部分税源管理科占日常工作量的1/3。市局布置的阶段性工作,难度比较高的核查事项如增值税固定资产抵扣,所得税减免税专项评估等多集中于重点税源,加大了重点税源管理部门的工作压力。二是中小税源的行业规模较小,重点税源集中管理后,中小税源行业集中度不够,行业典型性受到影响。三是重点税源集中后,非重点税源管理科的工作积极性和主动性受一定影响。此外,有的纳税人的行业分类不准确或经营内容变化未变更税务登记表中的行业类别造成了行业分类不准确。
2.涉税信息无法满足风险管理的数据需求
本轮税收征管改革的重点是实施税收风险管理,按照风险等级实施分类应对,从而进一步提高税收征管效率。实施税收风险管理的首要条件就是纳税人信息的获取,然而改革后税务机关获取纳税人信息的渠道并没有增加,涉税信息不完全必然会导致风险识别出现偏差。此外,我国的税收征管模式是在纳税人自主申报基础上开展的工作,由于纳税人与税务机关之间存在“博弈”管理,有些纳税人的涉税行为并没有进行申报,税务机关无法通过有效渠填获取这些信息。如我国纳税人的涉税行为中存在大量的现金交易行为,如果纳税人不将这些涉税行为进行申报,税务机关就无法从源头上监控纳税人行为。
3.风险识别的方法和手段有待进一步完善
目前,厦门市国税局风险识别方法主要有单一指标、指标体系和行业模型三类。单一指标的应用简单易行,但在实际工作中,单一指标过于简|问题指向模糊,综合分析性能欠缺、难以达到定量与定性相结合的效果;运用指标体系作为税收风险发现机制,在数据釆集和应用方面较为方便,可以满足多角度生成对比差异的需要,且疑点问题指向明确,易于税务机关有针对性的查处税收违法行为,但目前指标体系建立在基于若干单一数据逻辑对比基础上的定量差异分析,由于纳税人掌握的纳税人涉税信息上无法涵盖生产经营全过程,因此通过单纯运用指标体系分析,难以实现对纳税人的纳税申报差异的全景控制 .
和纳税人整体纳税能力与实际纳税金额偏离度的定性分析需要;行业模型是以纳税人生产经营过程中是否背离正常经营规律的判断和财务指标的逻辑联系和相关性作为分析的基础,反映常规转台下纳税人的整体纳税能力与实际纳税金额的差异,能够较全面的反映纳税人对税法的遵从度。但是,通过这种方法蹄选出来的疑点纳税人,疑点问题指向较为模糊,不利于税务机关有针对性查处纳税人的税收违法行为。探索适合厦门地区行业评估的指标体系仍是风险监控中心的重要任务。
4.风险应对的质量有待进一步提局
我国风险应对的主要方法是纳税评估。纳税评估是税务机关根据税收征管法关于依照法定税率计算税额、依法征收税款等相关规定,利用获取的涉税信息,对纳税人纳税申报情况的真实性、准确性、合理性进行调查、审核与评价,并作出相应处理的税收行政管理行为。纳税评估是税收征管的重要程序和风险管理的重要手段,目的是审核确定纳税人应纳税额,防范税收流失,降低税收风险,提高税法遵从度?。本轮征管改革基层税务机关设置了征收管理科与市局风控中心对接,并设置了专门从事纳税评估的税源管理科以提高风险应对的质量和效率。厦门市国税局2012年共推送风险评估1244户,评估直接补税3. 06亿元,风险管理取得了一定的成绩和效果。然而,厦门市国税局于2013年4月对各基层局2012年度的纳税评估工作进行质量抽查,抽查结果不容乐观,评估中仍存在较多的问题。如:纳税评估工作程序不够规范,存在评估工作流程不规范、不完整,文书使用不规范等问题;管理与评估的互动不畅,未能将评估成果落实到强化管理上;评估人员单打独斗,实施约谈和实地核查未按规定程序配置评估人员;评估工作内容不完整,存在审核分析不到位、评估工作报告质量不高;案头分析审核、实地核查的内容不完整或流于形式;计算税款所属期不严谨,未按月加收滞纳金问题;混淆入库税款属性;适用税收法律错误等问题。
(四)税收信息化进展缓慢
税收信息化经过多年的建设,已经渗透到税收工作的各个环节。各级税务机关创造性地发挥信息化建设成果作用,有力地推进了税收管理在业务和技术层面上的结合,支持了税收征管的专业化和精细化。随着信息技术与税收业务不断走向融合,信息技术对税收工作的推动作用日益突出。税收信息化的发展对税务管理的组织结构、运转方式、工作机制和行为模式以及税务部门和纳税人的相互关系产生重大而深远的影响。然而,在税收实际工作中,还存在一些影响税收信息化发展进程的问题。
1.信息化观念相对滞后,制约影响税收信息化建设进程
传统的思维观念,制约影响税收信息化建设进程。多年来,我国税收信息化建设始终没有跳出一个认识上的误区,即对税收信息化期望过高,孤立单纯地强调应用电子技术手段,重设备配置,轻应用推广,忽视了改革和创新税收管理体制,没有把深化税收征管改革作为加速税收信息化建设的前提和基础。
随着计算机手段的应用,税收工作的思维方式、工作机制、业务重组和职责内容都发生了很大的变化,手段的更换要求管理方式的配套改革,但长期以往形成的思维方式很难转变,传统的价值观念、工作管理方式仍在支配着税务干部的行为,尽管有了现代化的高科技手段,但大多还沿用以往的工作套路。对新事物、新科技淡漠或有一定抵触情绪,不愿学习和掌握新的知识,只凭老办法老经验处理业务或解决问题。同时,相关配套管理不到位的现象,使得许多本可以解决的问题不能得到及时解决,影响了税收信息化建设。
2.税务应用系统繁多,标准不一,数据共享程度不高
就全国税务系统运行的软件而言,重复幵发现象严重,几乎每一省市都在幵发应用基于税收征管业务的征管软件和基于行政管理的OA系统,系统各部们也有自己的软件系统包括稽查、计统、财务、人事等。多头开发,不仅浪费了宝贵的人力、物力,而且由于标准不一,版本不同,给以后的统一规范和兼容造成很大难度,不仅增加了运营、维护和服务成本,而且给税务机关、税务人员等带来了很大不便。对纳税人来说,各种各样的应用软件,如企业电子报税管理系统、防伪税控系统、机动车销售发票开具系统、所得税申报系统和出口退税系统等等是由不同的软件公司来开发的,所需的运行环境也各不相同,导致某些纳税人的电脑难以兼容所有的软件。
3.信息收集和数据采集准确性欠佳,缺芝対数据时分析和深加工
无论是操作层的应用还是管理层的应用,应用质量是最重要的。当前,由于数据质量差而带来的应用质量不高仍然是很突出的问题。税收信息化建设必须确保在信息传递过程中信息的准确性。就目前而言,基层信息数据的采集随意修改性仍然很大,同时还须报送相当数量的纸质报表、凭证,信息伴随传递的过程逐步衰减、失真,征纳双方、管理层级之间信息不一致,信息封锁比较严重,导致上级税务机关无法对下级税务机关实施有效监管,大量可用信息游离于信息化监控之外。同时在实际工作中,工作人员往往注意了操作系统中的数据和信息,而忽视其他方面各种有用信息的采集、利用、分析和深加工,缺乏对决策管理层提供决策依据,制约了征管体制的发展和改革创新。
4.业务与技术融合度不够
技术部门与业务部门缺乏协作、沟通。业务部门、技术部门运维职责不够明确,工作配合不够默契,对提出的业务问题不能及时全面地提供解答,并对技术故障难以提前预警或及时发现,出现被动救火的现象较为普遍。当软件与业务实际操作需求不符时,业务人员因不了解软件设计思想和流程,只埋怨软件不好用;而信息中心人员因不了解业务,对因操作错误而发生的业务问题,则认为是业务人员的过错。在考核中,出现相互推诿扯皮而影响工作的开展。
(五)机构、人员配置还不能适应专业化、集约化的要求
征管模式改革本着专业化、集约化的要求,使人力资源发挥出更大的效力。但在现实中,由于改革还处于探索阶段,只在局部进行,带来了机构增加,但职能没得到彻底整合的问题,从而形成效力没有明显提高,反而使原已紧张的人力资源更加紧缺的局面。
1.机构职能划分不清晰
一是部分市局机关处室职能交叉。市局机关内设机构既按税种、纳税人规模和行业,又按征管功能设置,存在职能交叉和职责不清问题。比如货劳处、所得税处、纳服处、12366热线均有回复税务咨询的职责,存在同一问题在不同部门有不同解释的现象,给纳税人造成困惑。征科处、货劳处、所得税处均有风险蹄查的职能,多头下发任务,造成基层疲于应付。二是机关与基层存在职责重叠。比如大国处与直属局同时都负有大企业管理的职责,没有清晰划分两个单位的管理职责,就可能造成都管、都不管的局面,形成管理真空地带。也使企业要多头应对,影响日常生产经营。
2.实体化离要求还有差距
改革要求使各级税务机关都成为风险管理的实体。但在当前的实践中,还没得到很好的体现。按改革的思路,市局机关成立风险控制中心、大企业税收管理等职能部门,调用了一批业务骨干。但在职能上的实体化并没有同步完全实现,风险监控、大企业管理等很多具体工作还是要靠基层完成,未充分实体化的机关形成了对人力资源的挤占;对应风险控制中心,试点基层局成立了征收管理科。有些试点区局将征收管理科职能界定为征收管理、纳税服务、风险管理的组织协调部门,不直接实施纳税评估工作。这就使基层又多个业务协调部门,不承担具体工作,就使原已稀缺的人力资源更加紧张,一线业务人员不足问题进一步加剧。
3.协调事项増加难度加大
改革调整后,面对纳税人事项由办税服务厅集中受理,通过内部流转,限时办结,窗口出件。在相关职责、流程尚未精细化的情况下,带来了协调上的困难。由于很多职能处(科)室不用直接面对纳税人了,就认为与纳税人相关的事都是纳税服务部门的事。比如面向纳税人的宣传、培训、咨询辅导事项,业务部门自愿参与度不高。一些具体业务事项,也常出现推矮、扯皮纳税服务部门本身力量有限,而作为同级部门,又难协调调动其他部门的力量来完成相关服务事项,只能依靠领导来协调解决。一些问题若领导没有及时关注到,很可能就没法得到及时解决,从而导致征纳双方矛盾的增加。一些纳税人坦言:不改革还好,找管理员就行了。这一改,不知道要找谁了,很麻烦。
(六)人员素质跟不上改革的要求
征管改革对人才提出了更高的要求,要求干部职工懂业务、会管理、有干劲、能创新。但现实中干部职工素质、能力、状态离要求还有一定的距离。
1.创新能力跟不上需求
改革就是个创新的过程。但当前全局干部平均年龄45.1岁,35岁以下干部占-一 比仅为样盘个挂队已不再年轻,’创新意识减弱V、?创新能力亦不‘足V-不能很好地联系实际开拓性地开展税收管理工作,不能很好地运用新技术手段为纳税人服务。部分干部思想转变较慢,习惯于传统的管理方式,不能满足改革的要求。
2.专业技能跟不上需求
改革将税收工作聚集到税收业务本身,使各级进一步加大了对业务骨干的需求,对风险管理骨干、国际税收管理骨干,各级更是求贤若渴。目前干部队伍的普遍情况是应付一般性工作可以,但在面对大企业管理,纳税评估,企业重组、改制或者有着复杂结构组织的税收问题,往往力不从心。而干部岗位成才周期长,短期内难以培养出大批符合要求的人才。一线业务人员常抱怨日常事务性工作占用了大量的时间,抽不出时间用于学习、充电,业务能力提高受到制约。而系统内教育培训机制还相对粗放,没有针对个人职业成长需要设计安排培训,制约了教育培训对提高专业技能的效果。新招录的公务员,如果本身非财会、金融专业,转型、成长也需要较长的时间,不能较快形成战斗力。
3.工作干劲跟不上需求
相较于其它政府部门,税务机关晋升空间有限,晋升的年限也较长,这就使部分有能力的干部工作积极性受到了一定程度的影响。绩效管理的不完善,形成了干多干少一个样,甚至干与不干一个样的格局,部分干部职工的积极性没有得到激发。熬年头、混日子不乏其人。勇立潮头,敢于担当的干部不多。
