第四章进一步深化税收征管改革的思考
一、加快顶层设计的进程
总局要加快加强顶层设计,抓紧出台改革明细方案。对机构设置、大企业管理等涉及全局性的问题,要在对试点单位的实践探索和有益经验进行提炼总结的基础上,形成制度性安排。只有总局顶层设计明确了,基层才能加快改革的步伐,避免在改与不改中观望,避免把改革异变为新一轮机构膨胀,机构增设了,但没有相应承担起应有的职能职责。只有总局顶层设计明确了,改革才能得以整体推进,上下级沟通协调才能顺畅。否则下改上不改,基层就必须保留原有的职能机构与上级进行工作对接,改革就难以推进。
二、明晰征纳双方权利义务关系
(一)修改税收征管法
修订和完善税收征管法,立足于征纳双方法律地位平等和权利义务对等的原则,对纳税人与税务机关的权利和义务作出清晰界定,避免错位。进一步确立征纳双方遵从税法的权利义务主体地位,避免缺位。规范申报纳税、纳税评估、税务稽查、税款征收、法律救济的税收征管基本程序,使征纳双方各自履行好自身的职责,避免越位。使税务机关和纳税人的涉税行为在法律的框架内进行,减少或杜绝税务机关大包大揽,促进纳税人自我管理,引导纳税遵从。
(二)改进考核评价体系
修改入库率、申报率等不合适的评价指标,加强未申报处罚率、滞纳金加收率等能切实反映税务机关责任与义务的考核指标;强化税务登记率考核,增加了登记信息完整性的考核;调整欠税增减率考核指标,重点考核税务机关对欠税釆取的强制措施等促进欠税及时入库的手段和结果。考核指标评价体系的改进使基层税务机关从保姆式的服务中解脱出来,专心致力于履行好本职的职责。
(三)大力推进税务行政审批制度改革
严格落实上级取消和下放一批行政审批项目的决定,不断减少涉税审批事项和受理申报前的调查、认定等制度安排,使纳税人成为自主遵从税法的主体,还权于纳税人。要对取消和下放税务行政审批项目的落实情况开展督促检查,防止变相审批和明放暗不放。对取消或下放审批项目,要对与其相关的一系列规定进行系统的修订,为基层正确执行提供可靠的制度依据。
三、不断提高纳税服务水平
(-)建立纳税服务需求收集分析机制
开发推行纳税人需求管理系统,完善纳税人需求分析机制,从而精准把握纳税人正当需求,并从纳税人角度考虑工作思路和工作措施,及时解决纳税人最关心的问题,从而实现“最大限度响应纳税服务需求”的目标。
(二)进一步优化办税方式
一是加强办税服务厅的规范化建设和管理。进一步优化办税流程,减化表证单书,拓展同城通办。进一步完善基础管理工作规程,明确所有基础事项的流程、节点、完成时限和工作标准,严格考核,确保落实。二是完善税务网站的服务功能。强化信息技术的支撑作用,加强应用系统的优化、整合,确保系统的快速稳定。在提供税法宣传、纳税咨询、办税服务和权益保护等基本服务的基础上,不断拓展网络服务的深度和广度,最终实现所有涉税事项都可以网上办理。
(三)提高涉税咨询服务质量
将业务熟练、协调能力强、具有良好工作事业心和责任感的人员配置到大厅咨询岗位,并加大教育培训力度,提高大厅咨询服务质量。继续加强12366纳税服务热线建设,借鉴12366北京呼叫中心的组建模式,全部由公务员组成12366团队,确保人员素质及团队的稳定。加大宣传力度,扩大12366热线社会知名度,逐步减少面对面咨询工作量,从而使分散的口径不一致的纳税咨询服务转变为集中的专业的咨询服务。组建专家支持团队,完善工作机制,为涉税咨询提供强大的后台支撑。
(四)持续推进涉税风险服务措施
丰富风险提醒的内容,及时向纳税人推送可能出现的涉税风险,使纳税人避免非主观原因带来的损失。向大中型企业财务人员开设案例分析讲解培训,增强财务人员识别判断风险能力。定期组织对中小企业经营管理人员的培训,引导中小企业建立完善的财务会计制度,逐步做到账证完整、核算准确、按时并准确申报。
四、推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理
(一)完善税源分类分级管理
实施税源分类分级管理,首先要厘清纳税人所属行业类别,按照纳税人经营规模、行业,兼顾国际税收等特定业务,对税源进行科学分类,使“规模+行业”的模式得到有效地实施。要按照重点税源和非重点税源的工作量合理分配税务干部,对过多地集中于重点税源管理部门的特定业务事项,要分阶段下达或对任务进行分解,使各部门、各岗位之间合理分工、各负其责。基层税务机关着力抓好占税收收入80%左右的重点税源管理的同时,也要加强非重点税源的管理,提升中小税源的管控能力。
(二)拓展涉税信息获取渠道
首先,要获取全面的纳税人涉税信息,仅靠税务机关的努力还是不够的,政府还应以法律、法规明确信息交换的机制与义务,建立覆盖面广的信息交换平台和数据管理应用系统。这个系统应包含财政、海关、工商、外管、审计、银行、房产局、供水、供电等相关部门信息。其次,要完善纳税评估资料获取的手段和方法。获取涉税资料是开展纳税评估工作最重要的前提和基础,要针对不同行业的纳税人、扣缴义务人重新设计纳税评估信息采集表,设定逻辑关系更加合理、相关性更高的申报项目,提高申报数据的准确性和完整性,从而在基础环节最大限度的避免申报信息遗漏和虚假申报情况发生。再次,要建立和完善纳税人评估信息提供机制,加大违法处罚力度,保证纳税人及时提供真实信息。要充分依托计算机技术,以电子申报为切入点,将分散于税收征管信息系统、金税工程等系统的信息进行整合,提高信息收集能力和质量,提高信息的加工处理能力和利用效率,加大不按时提供涉税资料或者提供虚假涉税资料的纳税人处罚力度。第四,培养国人电子支付的习惯,建立并完善现金支付和监管制度,从根本上解决纳税人现金支付问题。要完善现金管理制度,严格现金使用的范围,只有全面限制大额现金的使用,才能控制纳税人提取大额现金,从而遏制大额现金交易引起的支付用途失真逃避缴纳税款的情况发生。
(三)加强税收风险分析监控
税收风险分析监控部门主要是获取和整合内外部涉税信息,运用风险预警指标体系、行业评估模型等风险分析工具,通过风险监控管理平台,对纳税人的纳税申报等情况定期进行风险分析识别,对存在税收流失风险的纳税人分类进行等级排序,按风险等级高低推送风险应对任务,并对风险应对过程和结果进行监督评价。在对纳税人申报情况的分析监控中,纳税人有享受减、免、退税优惠政策情形的,要一并纳入分析监控范围。税收风险分析监控部门要切实做好信息的维护和使用,增强风险分析的准确性和有效性,建立上下级之间沟通反馈机制;统一风险任务发起,与相关业务部门密切合作,不断提高各级各部门数据分析、利用能力。对总局定点联系企业和省级列名大企业,在风险分析监控部门风险分析识别和推送的基础上,大企业管理部门开展深入、个性化的风险识别和应对。鉴于数据信息全国大集中的趋势,税收风险分析监控以税务总局和省级局为主开展,市、县级局在上级局风险分析的基础上,可结合当地实际实施有针对性的税收风险分析监控。
(四)强化纳税评估
首先,厦门市税收征管改革试点后,原来从事税源管理的一部分管理员转为从事纳税评估工作,必须加强这部分人员的评估技能培训,提高其纳税评估能力;其次,要规范纳税评估工作流程,实施纳税评估的程序、流程、文书和结果处理必须严格按照《厦门市纳税评估规程》进行;第三,纳税评估必须严格按照《纳税评估管理办法(试行)》的规定实施,特别是要避免评估人员单打独斗,实施约谈和实地核查必须配置两名或两名以上的评估人员,对实施的约谈或实地核查必须做好完成的记录和资料归档;第四,提高评估人员对税收风险选案指标的理解和应用,通过指标指向能全面分析企业存在问题,提高风险应对质量;第五,加强评估人员税收征管法和各实体法的理解,避免在评估结果处理上出现计算税款所属期不严谨,未按月加收滞纳金问题,馄淆入库税款属性和适用税收法律错误等问题。
五、建立健全以信息管税为主导的信息化支撑体系
随着经济全球化趋势的加快,信息化技术正日新月异地改变着整个社会,也对税收工作提出了新的挑战,税收改革面临着新一轮的探索和深化。因此,税收事业要发展,必须依靠“科技加管理”,把科学的管理理论、方法和现代化科技手段引入到税收工作中,依托计算机网络的先进手段强化税收#理,提高征管质量和效率,实现税收现代化。税收信息化建设的重点应放在充分运用信息技术克服和解决税收征管过程中存在的一些突出问题上,进一步明确“以计算机网络为依托”的具体内涵,按照统筹规划、分步实施的原则,以信息处理的集中性、及时性、准确性为基本目标,实现信息技术的广域联网,实现税务系统内各职能部门征收、管理与稽查以及与各相关部门的广泛联网,以达到信息共享,并实现税收信息管理系统的有效运行,丰富和完善税收征管模式的合理内核,从而构建信息化支持下的征管新格局。
(一)加强全员培训,提高信息技术的应用能力
提高应用信息技术的能力和素质,是税务机关面临的一项重要课题。要进一步加强全员信息化知识培训,特别要注重复合型人才的培养。税收业务干部要加强信息技术知识的学习,技术干部也要加强税收业务知识的学习,取长补短,相互学习,共同提高。要进一步提高税务人员计算机操作水平和对信息数据的分析加工能力。要有针对性加强对企业相关财务软件的培训,提高国税干部的计算机查帐能力。要鼓励支持税务人员参加全国计算机专业技术水平考试,努力提高干部职工的信息素养,为信息化建设创造一个良好的氛围?。
(二)加强税收信息化管理,实现系统资源的整合利用
按照“统一规划,统一开发,统一应用,统一维护”的原则,在技术上,要坚持主要税收征管软件中数据库的结构的统一、征管代码体系的统一和征管软件主要功能模块及其使用的统一;在软件的开发应用上,要严格统一规则,树立超前意识,着眼全局,立足长远,推广运用适应数据大集中处理需要的软件。另外,还要把握好灵活性,搞好外挂在统一征管软件上的功能模块的开发应用,对部分综合征管软件后续运行中出现的问题和不足,进行局部的、有益的补充和完善,正确处理好统一与灵活的关系,保障整个系统的信息共享,进一步挖掘和利用整个系统的信息资源。
加快推进以金税三期工程建设为重点的税收管理信息化建设步伐,实现全国涉税信息的高度集中和全面共享。建立涉税信息数据仓库和风险监控管理平台,实现各应用系统信息共享,涵盖主要行业税收分析模型,具备风险分析识别、等级排序、任务推送、过程监控、结果评价和统计考核等功能,为深化征管改革提供技术支撑。全面推进网络发票建设,探索试行电子发票,加快以票控税向信息管税的转变。进一步加强税务管理信息系统运行维护体系和信息安全体系建设,确保信息应用支撑平台有效运转。
(三)强化涉税信息的规范采集和有效获取,深化涉税信息分析应用
依据税收实体法和程序法规定及信息管税的要求,制定贯穿信息釆集、存储、查询、应用等全过程的信息管理规范,建立信息标准体系,统一涉税信息的数据标准、口径,采取有效措施切实加强数据质量管理,保证涉税信息的一次性准确釆集和规范使用。充分行使法律法规赋予税务机关涉税信息管理权,依法确立和细化纳税人及其他社会主体信息报送义务,推进部门协作和信息交换,提局涉税彳目息获取能力和共早程度。推广网上办税提局丨目息米集效率,收集整理互联网等现代媒介发布的涉税信息,运用现代技术手段拓宽信息获取渠道。进一步加强税收情报工作,不断加大国际税收情报交换力度。
做好数据、信息、情报、知识的转化,搞好纳税人申报信息、生产经营信息、财务报表信息以及第三方信息的比对,较好解决征纳双方信息不对称问题。
发挥税务总局、省级局数据大集中优势,综合分析探索纳税人不同规模、行业(产品)、税种等风险发生规律,逐步建立以税务总局、省级局为主的风险预警指标、行业(产品)评估模型和税法遵从风险特征库,增强税收风险分析识别和应对能力,提升信息管税水平。
(四)加强技术与业务融合,提高税收精细化管理水平
税收精细化管理离不开现代信息技术的支持,业务部门与信息管理部门应当加强合作,提高税收管理整体水平。在税收管理系统开发过程中,业务部门应提出实际业务需求,信息管理部门应从技术角度整理业务部门提出的需求,获得既满足业务要求又在技术上可行的开发方案;在税收管理系统推qa:程中,业务部门应根据实际业务需求,合理确定推广时间和范围,信息管理部门应从技术角度提出推广的建议并提供技术支持;在税收管理系统的实际应用过程中,业务人员应对录入数据的及时性、准确性负责,信息管理部门应对业务人员进行技术培训,提供技术支持和使用建议,检查数据的及时性、准确性,保证数据的安全性,真正利用税收管理系统对税收征管全过程实现严密监胃和管理,提高税收管理的精细化水平<D。
六、持续优化调整组织架构
(一)根据业务类别设置专业业务机构
实行分征管职能和分纳税人类别的税收专业化管理模式。税务机关内部设置纳税服务,风险监控,税源管理,税务稽查等部门,同时在纳税服务和税源管理部门中,可以考虑部分专业性较强的业务单设业务机构,不再按照原先的税种、征管分别设置机构,破除主要征管业务之间的壁垒,在各部门之间形成环环相扣、履带式的管理模式,避免职责交叉重叠,形成各业务之间良性互动工作局面。结合中国国情,借鉴国际经验,对大企业分类标准、机构设置、团队建设、职能实现、信息保障等重要内容等进行统一的制度规范和战略安排,合理、清晰界划分大企业管理在市局与基层局之间的分工。完善税务各部门的各项工作交接流程,将具体工作职责分工内置,利用先进的内部网络建设,实现各种组织机构的有机结合。
(二)推行市局、区局旳实体化
与区县局相比,市局在人员、技术、信息、资源等方面都具有明显优势,对风险分析、行业性评估、大企业管理等跨层级、跨部门、跨地区的复杂管理职能,应上收到市局实行集约管理,使市局由二传手真正转变为征管一线的指战员和实践者,减少管理层级和信息传递,实现管理扁平化,提高快速应对税源变化的能力和效率。区局也要避免机关化的趋向,真IE承担起具体业务工作,类似征收管理科这类新增的协调部门,应承担具体风险应对工作,若不然,则不要设立。
(三)整合相关行政和业务职能部门
突出税收业务工作的核心地位,按照压缩行政、充实业务的原则,在基层和市局层面探索将人事、教育、党务、老干部等部门合并成大政工,办公室、财务、机关服务中心等部门合并成大行政,用腾出的机构数量和人员充实来业务部门,把人力资源向核心业务倾斜。
七、不断提高人员素质
(-)科学招录培养新人
按照实际测算的人力缺口和专业需求,科学确定每年的新进人员规模和专业类别,不断优化人员结构,防止出现人才断层、青黄不接问题。健全新进人员的跟踪培养机制。注重对新进人员职业道德素养的培育,引导其增强对税收工作的归属感和荣誉感,树立正确的价值取向。探索实行师徒制结对培养,选择德才兼备的中层干部和业务骨干担任师傅,既传授专业知识技能,更传承品行操守和税务文化,使年青人尽快出战斗力。
(二)探索分途发展机制
加快探索行政执法类和专业技术类公务员分类管理,积极健全职级评定、待遇保障、晋升转任、激励约束等配套制度机制,构建专业化人才分途发展的基本框架和核心机制。给予高素质税收专业化管理人才更高待遇,提供事业发展空间、精神激励,完善专业化管理人才评价机制的手段,从根本上拓宽发展空间,增加业务岗位的吸引力,让专业人才安下心、有奔头、能发展。
(三)全面推行绩效管理
建立科学完善的绩效考评机制,充分反映纳税人和社会各界对税收工作的评价,发挥对建设服务型税务机关的引导激励作用。探索建立与分途发展和绩效管理相统一、职级工资与绩效工资相结合,有利于激发专业化人才活力、提升专业化工作绩效的薪酬体系,使专业化人才的薪酬与其工作难易i能力高低和工作绩效直接挂钩,以充分发挥薪酬的激励引导作用,激发人员的工作热情。
(四)改进教育培训机制
形成人员培训的常态机制,避免日常工作对培训时间的挤占。培训应突出针对性和实用性,围绕职业道德素养和专业知识技能两个方面,注重提高干部的实际履职能力,打造复合型人才。建立能级培训机制,针对不同能级阶段、不同岗位的范畴与特点制定相应的培训方案,提高培训的效果。健全对学习培训效果的采集、分析、评估和改进机制,持续改进学习培训的方式,不断提高学习培训的针对性和实效性。搭建网络学习和测评平台,按照干什么、学什么,用什么、考什么的要求,自动记录学习痕迹,并通过网上题库考试测评学习效果,综合反映学习量的记录和质的成绩,进行自动化的积分制和奖励办法,在更新知识、提升素质方面形成有效的激励引导机制。
