第3章我国机动车驾驶员培训管理机制分析
我国机动车驾驶员培训管理机制主要是指机动车驾驶员培训管理组织或机构（交通管理部门、公安部门和驾驶培训学校）在构建管理方式、实现高效稳定的机动车驾驶员培训的管理目标过程中的各种活动和运作的总和。随着社会的发展，科学技术的进步，社会观念、制度的逐步变革，我国的机动车驾驶员培训管理机制也不断随之更新完善，总体来看，我国的机动车驾驶员培训管理机制的发展历程主要经历了三个阶段，即职业培训管理阶段、公安部管理阶段和现在的交通部管理阶段。
3.1 1986年以前的职业培训管理阶段
1949年到1986年，职业培训管理阶段，也是我国机动车驾驶员培训管理机制的初期形成阶段。
1986年，对于我国来说，是一个特殊的年份，这一年，改革开放正式施行，中国的政治、经济等制度都发生了巨大的改革，并自此获得了飞速的发展，而在改革开放以前，由于国民经济和科学技术的限制，人们的生活水平并不高，对机动车的需求量也较为有限，因此，1986年以前，我国的机动车驾驶员培训主要集中在职业训练与教育方面，即为了各交通运输企业和相关公务用车等培养、输送职业驾驶员。个人首先凭借单位出具的证明，去交警队领取《机动车驾驶申请表》，通过单位和交警队的资格审批后，可领取“学习驾驶证”并经过为期6个月的个人驾驶技术培训，最后通过资格考试才可称为一名正式的机动车职业驾驶员。
1986年以前，我国机动车驾驶员培训管理机制的组织机构主要包含专业驾驶培训学校、交通部门及其所属的交通监管所，其中，原交通部门的交通监管所为驾驶员培训管理的主管部门，主要负责驾驶员的学习、培训、驾驶员资格考试、发放资格证书、并对驾驶员进行有效的监管和处罚等。另一方面，由于涉及的对象和培训的范围较小，所以承担驾驶员培训任务的专业驾驶学校并非社会化办理，而是主要由各专业交通运输企业和交通部门联合主办，培训的形式也与现在不同，主要以全日制学习为主，培训的方式也并非集体授课，而主要是“师傅带徒弟”,在传递理论知识的同时也通过具体实践学习实际的驾驶技术和经验。驾驶员培训管理机制的管理流程也主要涵盖了理论知识和实际操作的培训、考试和发放资格证书等过程，运行机制则主要是由交通部门所属的交通监理所对驾驶员进行驾驶培训、考核、发放资格证书、监管与处罚等，以维持机动车驾驶培训行业的规范和运行。
经过上述分析，可以看出，1986年以前的机动车驾驶员培训管理机制尚处于探索形成阶段，较为松散，缺乏系统性和全面性，管理技术水平有限，法律法规也缺乏完善，其发展与改进的动力也主要依靠政府和相关部门的指令和政策法规。
3.2 1986年至1999年的公安部管理阶段
1986年至1999年，公安部管理阶段，同时也是我国机动车驾驶员培训管理机制的逐步健全、完善期。
1986年及以后，随着我国改革开放的不断持续和深入，社会经济快速发展，人民生活水平也不断提升，机动车的生产逐渐工业化、技术化，机动车的需求量逐年增高，为满足社会需求，机动车驾驶员培训也不断改革和创新，由专业化的职业培训逐步扩展到职业与驾驶技能并重的培训。1986年以后的机动车驾驶员培训较为简单化，且不再仅仅限制于交通运输企业和公务用车等领域，减少了单位或企业对驾驶员的限制，人们只需于交警队领取并填写《机动车驾驶证申请表》，通过交通法律法规和相关知识的培训与考试，取得“学习驾驶证”,然后经过场地和道路的两种驾驶技术训练，即可领取机动车驾驶证，成为一名机动车驾驶员。
1986年至1999年，我国机动车驾驶员培训管理机制的组织机构主要涉及公安部门和驾驶员培训学校。1986年，国家出台政策，将全国的道路交通管理责任统一于公安机关，原来的交通监理所也一并纳入公安部门，成立了公安交警部门，由此，公安部门成为了我国机动车驾驶员培训管理机制的主管单位。另一方面，为满足广大人民对于机动车驾驶的需求，驾驶员培训学校的社会办学形式开始逐渐形成并大量出现，并和专业运输企业和专业驾校并存。驾校的培训形式也由原来的全日制逐步改革，向学时制转换；培训方式虽继续沿用了师傅带徒弟的培训模式，但同时也引进了模拟培训、电化教育等，其教学方式逐步多元化、丰富化，并系统化；相应的，其培训的设施和技术也相对更新，采用了如封闭教练场等新的设施与手段。
1986年至1999年的驾驶员培训管理机制的管理流程简化了其考试领域，主要包含交通法律法规和相关理论知识的学习与考核，道路实际操作的训练及发放资格证书等过程；驾驶员培训管理的运行机制则主要是由公安部门对驾校的市场准入进行资格审查和批准，教练员的监管与考核、驾驶员的培训管理，驾驶资格证书的发放及其驾驶员的监管等。由于社会化办学的门槛较高，易形成权力部门垄断，因此，社会化办学的优势并没有显露出来，反而使得驾驶员培训费用居高不下，且培训质量不高。
经过上述分析，可以看出，因改革开放政策的实施与逐步深入，1986年至1999年，我国机动车驾驶员培训管理机制获得了较好的发展，逐步形成了较为系统全面的管理体系，并通过引进、学习发达国家先进的培训方法、技术、培训设备等，对驾驶员的培训进行了改进，在一定程度上提升了驾驶员培训质量，但其管理的组织架构仍较为模糊，具体的权责分配缺乏进一步的明确，易造成责任的混乱与推却。
3.3 1999年至今的交通部管理阶段
1999年至今，交通部管理阶段，即是我国机动车驾驶员培训管理机制目前正处于的逐步完善期。
2001年，随着我国加入世界贸易组织，我国的社会经济不断发展，人们生活水平不断提升，交通基础设施逐渐完善，覆盖全城的公路网也逐步形成，机动车辆尤其是私家车的数目大幅增加，已成为很多家庭日常生活中所必备的交通工具，由此带来的机动车驾驶员培训学习也进入了高峰。因此，为顺应社会发展，促进机动车驾驶员培训行业的有序运行和不断进步，我国驾驶员培训管理机构顺利实现体制改革，并逐步形成了系统且相对有效的机动车驾驶员培训管理机制。即，以机动车驾驶员培训及其管理的政策法规体系为基础，形成了驾驶员培训与考试相分离的管理模式，即“考培分离”模式；以交通部门、公安部门和驾驶员培训学校三大组织机构为管理主体，通过其相互合作，相互协调，规范我国机动车驾驶员培训市场的行业准入、通过学员报名考试系统对机动车培训学员的信息进行统一备档管理、对机动车驾驶员培训学校的培训质量进行考核记录、然后对学员的机动车驾驶资格证考试进行安排管理、最后通过对已取得驾驶资格证的驾驶员的驾驶行为进行后续管理、以不断规范其安全驾驶，提升机动车驾驶员的培训质量和培训绩效。
（1）政策法规方面。结合具体实践，经过不断的探索研究，我国逐步形成了包含国家、省级及地区三层次的政策法规体系，为机动车驾驶员培训的管理工作提供支持与保障。国家级法律法规以《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国机动车驾驶员培训管理规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》等为关键，并以此为基础，构建国家交通行业标准《机动车驾驶员培训机构资格条件》、《机动车驾驶员培训教练场技术要求》，编写《机动车驾驶培训教学与考试大纲》等；对于各省级单位来说，其在践行国家相关法律法规的基础上，结合自身情况，为便利制度的具体落实，颁布省级文件，以辽宁省为例，其省级文件主要包含《辽宁省机动车驾驶员培训管理办法》、《进一步落实《机动车驾驶员培训管理办法》实施方案》及《辽宁省机动车驾驶员培训业户开业条件》等；市级单位，以辽宁阜新市为例，其通过对相关指导文件的分析研究，立足本市具体情况，深入调研、反复论证、不断创新完善管理工作的细节，编写《阜新市机动车驾驶员培训机构经营信誉监督考核办法》、《阜新市驾驶员培训行业自律公约》等文件，共同构成了我国当前的机动车驾驶员培训管理工作法律法规体系。
（2）组织机构方面。目前，我国机动车驾驶员培训管理机制已基本形成了以交通部门、公安部门和驾驶员培训学校三大管理组织为主体的组织机构系统，而对于地方的各省市而言，会因其具体实践情况而略有不同，如辽宁省阜新市，其机动车驾驶员培训管理部门主要包含阜新市交通局和阜新市公安局，而杭州市则又在交通局的基础上成立了杭州市机动车服务管理局和杭州市机动车驾驶员理论培训中心，并由机动车服务管理局统一承担机动车驾驶员的培训与维修管理工作。
（3）运行机制方面。目前，我国机动车驾驶员培训管理机制的运行机制主要可表现为驾驶员考试与培训的“考培分离”模式。“考培分离”涵盖了驾驶员培训管理机制中的两大主管部门，即公安部门和交通部门。其中，交通部门主要负责驾驶员培训市场、驾驶员培训学校、驾驶员培训学校培训及教练人员等的资格监察与工作考核；公安部门则主要承担了机动车驾驶资格证的申请、驾驶员考试、发放资格证书、驾驶员后期的监控与考核等管理职能，对驾驶员考试的管理既包含对参加该驾驶资格考试的学员的管理、监控，还包含对驾驶资格考试进行筹备和参与的相关工作人员进行管理和监督。随着机动车数量的逐渐增加，阜新市自2001年体制改革后，逐步实现了考试、培训相分离，其中阜新市公安局交通警察支队负责机动车驾驶的培训考试工作，而阜新市交通局则统一承担驾驶员培训行业的管理。另一方面，相对于公安部门和交通部门的宏观视角的管理内容与管理职责，驾驶员培训学校的职能则主要集中于自身的管理，如学员的报名、考试、收费等手续的办理。
（4）管理流程方面。如上所诉，当前，我国机动车驾驶员培训的管理流程主要包含了驾驶员培训行业的准入管理、行业考核管理、学员信息与考试管理及驾驶员驾驶行为的后续管理等四个部分，其中，考试管理同时涵盖了驾驶员理论知识培训管理和实际操作培训管理两个方面。目前，我国机动车驾驶员考试科目主要包含道路交通安全法律法规和相关知识、场内驾驶和道路驾驶技能和安全文明驾驶常识，其管理机制的关键管理流程自然围绕着驾驶员考试报名、体检、理论知识培训、理论知识考试、实车训练、驾驶操作考试、通过后发放证书等七个步骤进行。
对于我国辽宁省阜新市来说，其机动车驾驶员培训驾考管理流程如下图3.1:
（4）管理方法方面。交通部门、公安部门和驾驶员培训学校作为我国机动车驾驶员培训管理机制的三大主体单位，相互合作，相互协调，互相监督，通过《机动车驾驶员培训机构资格条件》、《机动车驾驶员培训教练资格要求》等法律标准，规范我国机动车驾驶员培训市场的行业准入，严把行业入门关，从源头上保证驾驶员培训行业的有序运行；其次，通过学员报名考试系统对机动车学员的信息进行统一备档管理，掌握学员培训考试情况的同时，为其他管理工作提供完善的资料，如图4.2;再者，通过构建机动车驾驶员培训学校的考核与评估体系，对驾驶员培训学校的学校资源、培训质量、经营管理等进行考核、评估并记录，并通过相应的奖惩措施，以为长远的驾驶员培训学校管理提供参考和依据，驾校考核评估体系如下图4.3;然后，公安部门会对学员的驾驶资格证考试，包含考试时间、地点、试题、监考人员等进行安排管理；最后，通过交通部门对已取得驾驶资格证的驾驶员的驾驶行为的后续监管，对于出现重大失误的进行惩处，并正逐步发展责任倒查制度，以不断规范其安全驾驶。
3.4目前机动车驾驶员培训管理机制的突出问题
目前，我国机动车驾驶员培训管理机制已较为成熟，法律法规逐步健全，组织结构及其权责分工明确，管理体系逐步完善，也形成了较为科学、有效的培训技术与手段，然而，与发达国家相比，我国机动车驾驶员培训管理机制仍存在许多的问题与不足，且集中体现在以下三个方面。
3.4.1驾驶员培训行业制度性问题
目前，我国机动车驾驶员培训行业管理虽已发展出了较为系统的制度法规体系，但其一些细节方面仍存在着缺陷与不足，或有些制度的效用没有真正发挥，执行力不足，仍需进一步加强。
（1）对驾驶员培训学校的考核和监管机制过于简单和松懈，使得驾校对学员的培训及培训内容仅针对驾驶资格考试，过于应试化，也导致驾驶员的培训质量与培训效果不强。
我国机动车驾驶员培训管理机制的主管部门对驾驶员培训学校的考核主要于每年的年末开展，一般情况下只进行一次，平时则主要以不定期的检查为主，并以此为依据对驾校作出监督和管理。这种考核和监管机制过于简单、松懈，考核次数过少、且考核内容局限，驾校可能只是在考核前做一些表面工作，应付管理部门，而在实际运行与培训中忽视种种要求，甚至出现违法违纪等行为。
另一方面，交通运输部虽针对机动车驾驶员培训制定了相关的政策、标准及教学大纲等，并要求驾驶员培训学校对其培训内容和培训学时进行记录，但在实际操作中，由于驾驶员培训管理部门、考试发证机构、驾驶员培训学校以及学员的利益取向并不统一，甚至可以说是存在较大区别的，致使其培训标准、计划和大纲流于表面，难于具体落实，进而也使得驾驶员培训学校的教学质量和培训效果难以保证。对于驾驶员培训学校，尤其是社会化办学的驾校来说，其目的更多的只是追求经济利益，因此，他们往往只会为了驾驶员尽可能通过资格考试，提高学校的考试通过率，进而提升自身的经济效益和学校名气，而只将培训精力和培训内容集中在公安部门设置的考试科目和考试内容上，而忽视学员实际操作的训练，学员的临时反应能力和综合驾驶技术往往较低。而对于为了通过考试、取得驾驶资格证的学员来说，其也常常会默许驾校的这种应试化培训与教育，甚至还和驾校一起联合应对管理部门的考核。据统计，沈阳市车祸事故因驾驶员只熟悉考试内容，进行应试教育，缺乏对于复杂情况的临场反应和应对训练而导致的可占总事故的30%.驾驶员培训学校和学员的这种思想和行为不仅为道路交通安全埋下了隐患，同时，也对驾驶员培训市场的健康长远发展造成了消极影响。
（2）对驾驶员培训行业教练人员的管理、监督及考核机制不健全，缺乏严格的标准与要求，致使教练人员与驾驶员培训学校“挂靠”关系混乱，培训内容不到位，甚至大打折扣，学员的利益与权利也难以得到保障。
目前，我国机动车驾驶员的培训工作主要由驾驶员培训学校和教练人员承担，驾驶员培训学校与教练人员的关系是“挂靠关系”,即教练员需将自己纳入到已取得办学资格和经营许可证的驾驶员培训学校之下，才能招收学员并进行培训，其培训情况和培训效果与驾驶员培训学校联系不大，驾校只是负责学员报名、考试等管理性事物。正是由于这种挂靠关系，产生了很多的管理漏洞，如有些教练为了能多招学员，同时挂靠了很多驾驶员培训学校，这不仅会导致管理的混乱，还会损害学员的权益。
另外，对教练人员的要求、标准、监管及惩处体系的不健全与漏洞，使得教练员常为了尽快使学员通过资格考试，提高自身经济利益，而钻法律的空子或在培训过程中出现无视管理部门规定的行为，如教练员常利用一些无资格证的教练车对学员进行培训，而相关的政策法规对教练车缺乏严谨的规定，管理部门也没有权力对教练车进行查扣，因此，难以对其进行强制监管，而只能以教育为主。
同时，教练员在培训过程中还会出现一些不按教学大纲教学，片面追求考试通过率，说明和实际培训差别较大，使得培训大打折扣、严重缩水，甚至巧立名目、增加收费等现象。驾驶员培训行业管理机制对教练人员的监管与考核的缺失也在另一程度上纵容了这种行为。2012年，李女士在阜新一名驾驶员培训学校报名学习，并向其教练员交了3500元培训费，收得一张教练员签名的收据，然而，一个星期后，该教练员因违纪被开除，驾驶员培训学校向李女士收取培训费用，李女士拿出教练员收据，驾校称该收据仅有教练签字而无驾校盖章，不能证明其确实缴纳，且无法确保驾校收到该培训费，由此，二者产生了纠纷。具体实践中，此类情况时有发生，且屡禁不止，因此，必须加强对驾驶员培训行业教练人员的监管与考核，严惩这种行为，以规范驾驶员培训市场秩序。
3.4.2驾驶员培训管理部门间的协调问题
我国机动车驾驶员培训管理机制的管理部门包含交通部门、公安部门和驾驶员培训学校三大组织机构，实行“考培分离”的运行模式，各个部门职权明确，但却也给各部门间的协调分配提出了更高的要求。当前，我国机动车驾驶员培训管理部门间的协调问题主要表现在以下两个方面：
（1）驾驶员培训行业“考培分离”模式下，主要负责“培”的交通部门和主要负责“考”的公安部门之间相对独立，各行其职，缺乏充分全面的沟通、交流、协商与协调，使得驾驶员培训的管理工作不能达到相互配合和有效衔接，进而给相关管理工作的开展和具体实施带来阻碍。如，沈阳市交通部门依据《中华人民共和国机动车驾驶员培训教学大纲》规定Cl型驾照学员的培训至少达到50天，而公安部文件则规定其在取得驾驶技能准考证10日后即可预约考试科目二，考试科目三的预约在取得驾驶技能准考证明30日后即可，如此一来，若交通部门考核不严，一个学员40天即可满足公安部门的要求取得驾照，这与规定的初衷差距甚远。同时，公安部门作为执法监察机构，其内部信息具有一定的保密性质，可能无法与其他管理组织共享，使得各个管理组织所掌握的信息不一，缺乏对称，对相关制度政策的理解和落实也就容易产生差别，进而对管理考核的标准的制定也易产生误差，形成漏洞，影响其他职能部门对驾驶员培训行业的管理和决策的同时，还会让一些驾驶员培训学校和教练员钻政策的空子，出现培训学时、培训记录、甚至资格证书的造假等问题。
（2）交通部门与公安部门在一些工作细节和具体操作的过程中存在一些管理部门行为交叉、重叠的问题。对于机动车驾驶员培训管理，交通部门主要承担对驾校、教练员及驾驶员培训工作的宏观方面的行业管理，制定管理规章制度、规范行业秩序、发布教学大纲、制定培训技术标准、并进行监管考核等；而公安部门则主要负责驾驶员培训的申报、考试、发放证书等考试全过程。交通部门与公安部门之所以会产生职能和工作的交叉和重叠，主要是由于公安部门除了承担驾驶员考试的相关管理外，对驾驶员培训学校及教练员仍具有一定的调控权责和手段，且管理范围和力度较大，从而其管理行为的交叉就难以避免，如某些省市，其交通部门与公安部门各自设置和发放驾驶员培训体检表、学员证及教员证等，不仅给驾驶员培训学校、教练员及学员们带来了不必要的麻烦，也给管理工作的具体落实和驾驶员培训行业的长远发展造成不利的影响。
3.4.3技术条件的制约
近年来，我国社会经济快速发展，科学技术不断进步，对机动车驾驶员培训管理机制的技术投入也越来越多，有效的推动了其发展与进步。但与国际先进水平相比，我国的驾驶员培训行业的管理技术与设备仍然存在很多的不足与限制，需要我们进一步去探究、改善。
目前，我国对各地机动车驾驶员培训管理机制全面推行与应用了IC卡计时培训管理系统。IC卡计时培训管理系统通过学员的指纹对其培训学时进行统计，为驾驶员培训学校随时提供学员的培训信息，并对其进行培训记录、一次性的学员培训计时、学员的结业签定、相关费用交纳统计与查询等一系列工作提供了很大的便利；同时，IC卡也给相关的管理部门对驾驶员培训学校、教练员及学员的的管理、监察与考核提供了具体的凭证，保证了学员的培训课时和培训内容，一定程度上规避了培训过程中的学时缩水、偷工减料等现象，有效的促进了驾驶员培训市场的规范运行。但是，随着IC卡的广泛应用，针对IC卡计时培训系统的一些问题也逐渐出现，如“跑马机”问题，即通过采用一些非正规手段，增加教练员和学员的培训记录时间，相关管理部门虽已意识到此类问题，也逐渐加强了对其的监管、考察和惩处力度，但也只是治标不治本，由于目前管理技术和设备的限制，还难以发展出有效的技术与方法来杜绝此类作弊现象。
