第四节 劳动保障监察主体的权限问题 .
一、政府社会性管制主体的权限 .
西方国家对于政权架构奉行的是“三权分立”的原则，立法、司法和行政权力由不同的主体掌握，独立运行，各自制约。但随着经济的不断发展和技术水平的不断提高，当越来越多的诸如垄断、不正当竞争、私自排污、肆意延长工时等市场问题摆在人们面前时，“三权分立”所带来的效率低下也似乎越来越难以应付这个变化的市场，因此不同于三权的第四种权力--管制权便出现了。“管制的先知”詹姆斯·兰迪斯首先敏锐的发现了政府因管制所带来的效率提高对于解决市场问题的重要性。①。之后管制权的研究在经过了传统行政框架建构无能（在传统行政框架体系内无法架构管制体系的运行模式）、私法替代无效（法律的不完全性致使法律无法完全解决市场问题）的研究阶段后，其面貌越来越清晰的呈现在了世人面前--为解决传统政体模式在面对市场复杂化程度加深时所出现的资源短缺和效率低下问题，立法者需通过授权的方式使得管制者通过管制解决市场失灵问题。这种权力集三类权力之优势，可以在权力范围内制定和修改规则以适应社会的经济技术变化，通过及时立法和执行（包括准入限制、调查、裁决、向法庭提起执法诉讼等）的方式来对付侵害，弥补法庭的司法机械性和滞后性。②具体如下：
（一）准立法权。管制所面临的对象一般都具有复杂、专业化程度高、变化迅速的特点。这就对管制提出了第一点要求，需有专业化的团队在面对复杂且变化迅速的市场时作出快速的反应，并提出具有可操作性的解决方案。基于此立法者须给予管制者一定的立法权限，在立法者规定的原则性框架内，依据专业的判断，设置具体的管制标准。主要有三个方面：（1）可以进行委托立法。在立法者授权范围内，根据授权制定更加详细的法规，以实现管制的目的；（2）制定执行标准。鉴于管制的事项一般由于被管制者的不同发生较大的差异，而且在被管制者和管制机构交叉的节点上，产权的界定比较复杂。因此在不违反法律规定的情况下，管制机构可以制定具体的执行标准。（3）提出立法建议。管制机构可以根据实际情况，对立法机关提出切实可行的立法建议。
（二）准司法权。管制对象复杂性和专业性的特点不仅对立法者发出了挑战，对司法者也是。相比较于拥有专业团队的管制机构而言，大部分法官在面对专业化程度较高的市场问题时稍显不足。因此为了提高资源的利用效率，立法者不仅会授予管制机构对被管制者违法行为进行诉讼的权力，同样会授予其裁决的权力，以便更好的提高管制的效率。即“有着专门化的审判组织和司法化的审理程序，其行政裁决具有一审判决效力，事实认定对法院有约束力”③。例如美国州际商业委员会可以针对铁路公司的收费行为进行裁决。④。
（三）执法权。管制机关延续了传统的行政管理框架，架构了行政机关的部分职能。该部分权力性质与传统行政权有重合之处，却又不尽相同。举例而言，管制机关需要在制度规定的范围内，处理具体的管制事务，比如对企业违反劳动基准法的情况进行调查，对于其违法行为给予处罚等等。这种行政管理行为若完全隶属于传统行政权的范围就必须要受到绝对的限制--行政权的实施不应跨过“私权”的界限。但是管制权则不同，虽然“私权神圣”是民法领域牢不可破的原则，但就管制而言其本质就在于对产权重新界定以保护社会公共利益，因此“私权”在“公益”面前就需作出让步。所以在界定管制权的权限特征时使用“执法权”在逻辑上要比“准行政权”更为合理。
二、国外劳动保障监察组织机构的权限 .
（一）美国。
如前文所述，在美国职业卫生安全领域负有职责的有三个独立机构。其中OSHA是中央主管机关，其主要任务是借由法律的授权和专业化的团队制定和执行安全卫生标准，并根据标准对雇主和员工提供培训、宣传、教育等方面的帮助。
其职责范围具体包括：（1）根据法律授权，依法制定职业安全卫生标准和指南；（2）通过三方合作的方式，依法对被检查者的工作场所进行安全卫生检查；（3）提供与其职责相关的咨询服务；（4）为雇主和雇员遵守相关法规提供帮助等等。依据其职责，OSHA介入职业卫生安全领域分别为三个阶段，分别对应准立法权、执法权和准司法权。
（1）首先是准立法权--制定职业卫生安全标准和指南。
OSHA与NIOSH以及美国政府工业卫生学家委员会（American Conference of Governmental andIndustrial Hygienists,简称“ACGIH”）等多家非政府机构合作，依据OSHA自身的工作计划或者非政府机构的建议，成立顾问委员会，制定或者修改职业安全卫生标准。在制定过程中OSHA会听取各方意见，最终由总部通过并公布。（2）其次是执法权--检查或者促进标准的执行。OSHA在全国范围内共有2200个专职监察员负责监察工作，依据具体的标准对企业进行分级以确定监察的顺序，通过书面或者现场的检查方式对雇主进行监察，保障工作场所的安全。①此外OSHA还要求雇主记录工作场所事故的情况，以便对安全卫生情况进行评估。（3）最后是准司法权--对违法行为可进行裁决。OSHA若发现违法的行为，需依据职业安全卫生标准对雇主进行经济处罚。当然该准司法权需要受到OSHRC的监督，接受处罚的雇主可因处罚结果对OSHRC提出诉讼。
（二）英国。
在上文中已有介绍，英国在中央层面负有劳动保障监察职责的部门有两个，分别是健康安全委员会（The Health and Safety Commission,简称HSC）和健康安全执行局（The Health and Safety Executive,简称HSE），其具体的职责如下：
HSC是劳动保障监察领域的决策机构，负责拟定政策目标，具有准立法权的特性。其主要职责有：（1）协助和鼓励人们对相关政策的操作和执行表示关心；（2）安排和鼓励相关人员对有关职业卫生安全事项进行研究，对研究结果进行公布，对培训的信息进行发布；（3）为政府部门、雇主、雇员、他们各自的代表组织和其他人提供信息和咨询服务作出安排，随时了解并充分告知这些事项；（4）在职责范围内制定有关安全生产的管理条例和政策。①。
HSE则是劳动保障监察领域的执行机构，其职权具有准立法权、执法权和准司法权的特征。首先，HSE在职权范围内可以制定相关政策，例如修正各种安全卫生规章、制定各种安全卫生保护标准等，还可以通过调研，为HSC及咨询委员会提供相关资料和专业建议。其次，HSE协助和鼓励有关人员关注1974年英国出台的Health and Safety at Work Act的相关内容，并为政府部门、雇主、雇员、他们各自的代表组织和其他人提供信息和咨询服务，使其可以随时得到通知和建议。为保障法案的实施，HSE也可以对劳动场所进行调查，对违法行为可以采取强制措施。最后，HSE可以对检查过程中出现的违法行为进行起诉，以保障劳动者的合法权益。②。
（三）日本。
厚生劳动省是日本政府主管劳动领域的中央行政机关，其主要的职能目标是依据法律的规定确保劳动者的职业和福利。厚生劳动省下设劳动基准局--日本劳动保障监察领域内的最高监察机关。该局也是厚生劳动省中最重要的机构之一。
47个都道府县劳动基准局是厚生劳动省劳动基准局领导下的地方劳动基准行政机关。各局在劳动基准局的统一指挥下负责都道府县劳动基准的实施。同前两个国家相同，监察机构同样被赋予了相应的权限，以保证监察活动的顺利进行。
首先是准立法权。中央层面的劳动保障监察部门负责劳动保护相关法令的实施和其他有关方针政策的制定和实施。可以组织专业人员收集资料，进行调研，从而为政策制定和劳动条件改善提出建议。其次是是执法权。各地劳动保障监察机构需对有关保护工人劳动条件的法令，诸如工资工时的实施情况进行监察，并且负责劳动基准监察官的任免和培训。最后是准司法权。各地机构拥有审查、仲裁的权力，且针对劳动基准法的罪犯，监察官有权执行司法检察官的职权。
三、我国劳动保障监察组织机构的权限问题 .
我国的人力资源与社会保障部门是劳动主管行政部门。在中央层面，人力资源与社会保障部下设劳动监察局，负责“拟订劳动监察工作制度；组织实施劳动监察，依法查处和督办重大案件；指导地方开展劳动监察工作；协调劳动者维权工作，组织处理有关突发事件”③。单从职责的论述来看，似乎我国劳动保障监察机构在表面上具有管制机构“三权合一”的特性，但是实际职权履行的结果又如何呢？
在回收的 850 份有效问卷中，有 502 人认为我国劳动保障监察机构“建设不健全，人员配备不足，经费保障不够”,接近总人数的 60%;有 462 人认为“执法方式、内容不明”,占比 54.35%;有 352 人认为“缺乏必要的行政强制手段”,占比 41.41%;有 432 人认为“监察处理决定的执行缺乏有效的保障措施”,占比 50.82%;有 285 人认为“对执法人员法律责任的规定总体过轻”,占比 33.53%;有 285 人认为“地方政府干预执法活动”,占比 33.53%.虽然调查问卷的设计选项具有针对性，但是问卷的结果的确了反应了我国劳动保障监察制度现在所面对的权限问题。
（一）缺少实现“三权”的前提条件 .
首先，法律缺位。由于缺少统一的立法，使得我国劳动监察制度本身的“三权”架构就存在问题。即立法未将管制权的应有之义赋予劳动监察保障部门，致使监察机构现阶段只是发挥了保障劳动力市场稳定的工具作用，而未发挥监管作用。
其次，缺少专业化的队伍。具体表现在两个方面：（1）监察队伍专业化程度不高。劳动保障监察涉及的领域和行业涵盖了社会生产的方方面面，日常工作所需运用的专业知识也涵盖法律、经济等学科。因此从理论上而言，监察人员的选拔应经历严格的遴选程序，选择具有专业素质的人员。但是现阶段我国劳动监察执法队伍仍存在入门“门槛低”,培训力度不够，人员整体素质不高的情况。（2）监察人员数量过低。根据欧洲工作场所安全和卫生局对成员国劳动保障监察员与工人之间比例的调查结果显示：大约三分之一成员国的劳动监察员同工人的比例为1:7500;另外三分之一为 1:10000;剩下的则是在 1:12500 至 15000 之间。①也就是说，在欧洲各成员国中监察人员与工人的平均比例在1:10000.在我国，该比例还无人测算。
但是根据2011年的统计数字显示，当时拥有的专职劳动监察员约2万人①,与庞大的就业人群相比，劳动保障监察员处于非常缺乏的状态。加之笔者在实地访问过程中了解到近些年来机构编制并没有明显增加，所以可以确定现阶段我国专职劳动监察员的数量仍与现实需求相距甚远。
（二）缺少实现“三权”的保障手段。
《劳动保障监察条例》第十条规定了劳动保障监察机构享有“纠正和查处违反劳动保障相关法律”的一系列职权--若劳动保障监察机构发现违法行为可通过立案、查证、处理等程序对违法企业进行行政处罚，从而消减违法行为所带来的不良后果，但是这些职权中缺少了最重要的一个--强制执行权。
劳动保障监察机构作为劳动力市场的管制机构，其出现的原因就是在于缓解立法机关/行政机关因时间和人力资源不足而造成的劳动力市场监管效率低下问题，其实质在于弥补立法机构/行政机构之间的职能缺位，使得资源配置效率提高。但由于缺少强制执行权，管制机构在遇到违法者拒不接受违法处罚的情况时，需要重新借助司法的手段再次解决该问题。司法介入所耗费的时间和人力成本，使得劳动保障监察失去了其应有之义，虽然最后也许会获得相同的处罚结果，但是资源配置的效率却不增反降。
综上，我国劳动保障监察制度无论是权限来源、主体独立性还是权限内容均存在着很大的问题，因此要想更好地实现对劳动力市场的管制，劳动保障监察制度的改革势在必行。
