第一章 绪论 .
第一节 论文选题的理由或意义。
劳动力市场的活动离不开政府的监管，自美国“格兰其案件”之后，政府管制正式走进人们的视野，随着对政府管制研究的进一步深入，该领域现已成为西方经济学和政治学研究的热门话题。在社会性管制方面以史普博（1989）①和植益草（1990）②为首的国外学者开展的理论和实践研究已取得丰硕的成果。但是我国在该领域的研究正处于起步的阶段，还存在很多不足，反映在劳动保障监察制度当中则是立法设置以及与其他调节劳动关系的调整手段之间的界限及衔接问题。
首先是立法设置，我国现有的关于劳动保障监察的立法主要是国务院制定的《劳动保障监察条例》，位阶较低，其中关于劳动保障监察主体、权限等设置均不能保障劳动保障监察的执法效果。此外监察机关的执法方式也非事前全面地监督，而是被动的接受劳动者的举报和投诉，处理的案件也大多集中在农民工讨薪问题，这与劳动保障监察事前预防的职能不符，在某种程度上也反映了劳动保障监察立法设置的合理性问题。其次是与其他协调劳动关系调整手段的界限及衔接问题。我国劳动保障监察机构相较于“先裁后审”加“调解”的劳动争议纠纷解决机制而言定位较为模糊，劳动仲裁和监察受案范围的交叉重合现象十分严重。
因此本文旨在通过对政府社会性管制和劳动保障监察制度理论沿革的研究，借由政府社会性管制的相关理论，结合国外的立法实践，改善我国劳动保障监察立法，从而对劳动保障监察制度的设定和具体执行提出立法建议。
第二节 国内外研究现状及趋势。
管制起源于与人们有关的正式或者非正式管制③。政府管制是市场经济条件下国家干预经济运行的重要组成部分。根据其管制理由、手段、对象和具体目标的不同，可以分为经济性管制和社会性管制。而政府出于维护社会公共利益的考量对劳动关系进行管制的行为则属于社会性管制，即劳动保障监察制度是社会性管制制度的一种。
一、国外相关文献综述 .
国外对社会性管制理论的研究已经十分深入和透彻，其中就包括对劳动力市场管制的研究。主要集中在以下三个方面：
（一）劳动保障监察等社会性管制手段与私法的替代性问题。
劳动保障监察等社会性管制手段同市场和私法一样，都具有配置社会资源的作用，且市场和私法中存在的问题，社会性管制也同样存在，因此管制的必要性就十分值得探讨。有些学者对其持赞同意见，认为政府社会性管制手段同市场调节机制以及私法相比，处理市场失灵问题时有诸多优点。丹尼尔？
史普博（1989）①认为政府社会性管制的优点在于其管制机构可以通过组织职业化雇员的方式关注特定产业的发展从而更好地发挥专业化经济的好处，并且由于政府自身的职能特点，由政府生产具有公共性质的产品成本更低。与之相反，有些学者认为其替代性值得商榷。Rea（1981）②认为政府实施的社会管制行为可能会造成职员安全防范心理降低，同时对企业制定和实施安全事故事后处理机制起到了负向激励作用。
（二）劳动保障监察等社会性管制政策的绩效分析。
由于劳动保障监察等社会性管制的实施带来了高额的财政支出，因此为判断社会性管制实施的绩效成果，经济学家引入了成本收益的分析法。Grabowski和Vemon（1983）③认为管制机构设置的执行标准会增加企业的负担，抑制企业的创新动力，减缓企业的发展进程。M.T. French（1998）④指出管制者为了降低职业安全的危险性不计成本实施社会性管制会导致社会性管制的效率低下。R.W. Hahn（1998）⑤根据官方数据对美国社会管制的成本进行测算，其结果证明有一半无法通过成本收益分析。但也有学者对此标准持反对态度。David Copp（1987）⑥认为一种不能被接受的公正原则被成本收益分析方法采纳，由此会导致社会地位较低的成员的福利被忽视。Viscusi,Vernon和Harrington（2000）⑦认为任何管制的存在都有两面性，既可以减少风险也会增加成本。健康、安全与环境等社会性管制会降低环境、工作场所和消费产品的风险，但是激励作用是双重的。
（三）劳动保障监察具体制度的研究。
对劳动保障监察进行专门研究的并不常见。最具代表性的当属沃尔夫根？冯？李希霍芬（2004）⑧。其着作作为国际劳工局的出版物，收集、分析了国际劳工局掌握的针对劳动保障监察的相关资料。具体分为四个部分：劳动保障监察的背景、演变和环境；相关政策；组织与管理；行业部门。该书十分详细的介绍了劳动保障监察理论和具体实践中所出现的问题，对本文的写作提供了十分重要的资料。
Gerd Albracht（2005）①则对如何在经济全球化的背景下，面对劳工日益增加的体面劳动的需求，实现劳动基准法的保护目的进行了阐释。Razavan Popescu （2012）②对劳动保障监察根除“非法工作”的重要性进行了分析，针对存在的问题，在组织和作用发挥方面提出了建议。
二、国内相关文献综述 .
梳理国内相关研究文献可以发现，我国学者对劳动保障监察问题虽已有研究，但并不深入。主要集中在以下三个方面：（1）劳动保障监察的基本理论研究，多见于劳动法的教材之中；（2）作为劳动基准法的配套制度进行研究，多见于研究劳动基准的论文之中；（3）作为单独的研究主题，但是论文数量相对较少，研究的方法相对单一。
（一）劳动保障监察的一般理论问题。
劳动保障监察的一般理论问题研究的重点在于劳动保障监察的概念、主体、原则、程序性规定等，林嘉（2014）③在其着作中对劳动保障监察的概念进行了界定，并对现行劳动保障监察制度进行了较为完整的介绍，包括劳动保障监察的主体、对象、内容等等。胡登峰（2010）④在书中详细介绍了我国劳动保障监察的程序性规定，包括立案，调查取证，案件处理，告知与送达，处罚等等。经洪斌（2016）⑤则对劳动保障监察行政执法与刑事司法的衔接进行了研究，明确了案件移送的标准和程序，解构了行政司法信息共享、案情通报、案件移送制度，并对衔接过程中应注意的相关问题进行了研究和探讨。
研究中最主要的争议焦点在于劳动保障监察的监察内容问题。秦国荣（2012）⑥指出劳动保障监察制度是以用人单位为监察对象，以劳动基准法为核心内容，其功能价值在于约束、纠正和处罚用人单位侵犯劳动者合法权益的行为。为了防止行政权力的滥用，用人单位对违法的劳动保障监察行为，应当享有申诉权和行政、司法救济权。李运华（2012）⑦则认为无论是根据各国的立法动态演变还是学理的合理性，都应以全部具有强行性的劳动法规作为劳动保障监察的对象。
（二）其他国家和地区的劳动保障监察制度。
孙德强，宋艳慧（2012）①对澳门的劳动保障监察制度进行了详细的介绍，尤其是监察制度（包括执法主体和法律制度）的演化历程，认为值得借鉴的是劳动保障监察机构的处罚和调解功能：大量劳动争议在劳动保障监察阶段就被化解，只有少量争议进入诉讼，从而使劳动保障监察程序成为劳动争议处理程序当中最主要的程序，节约了大量的司法成本。黄国琴（2014）②则对挪威的劳动保障监察制度进行了研究。挪威政府的劳动保障监察范围主要是职业卫生安全、健康领域，监察对象为除石油业外的所有企业。监察体系呈现双元化，分为中央层面的综合性体系与地方层面的自治性体系。其本质上是地方分权型组织，最大的特点是地方监察权的自主性，使得其能够有效利用地方的行政资源来进行劳动保障监察。虽然该监察体制亦存在缺陷，但挪威普遍的看法是劳动保障监察体制应继续保留。
（三）我国劳动保障监察制度存在的问题。
首先是劳动保障监察部门存在的必要性研究。王伦刚，唐丽娟（2016）③通过对四川省P和S两县劳动局2012-2015年的调查数据分析，认为劳动保障监察机构多年来最主要的职能是解决农民工的工资纠纷。其对保护民工的合法权益起到了很大作用，所以劳动保障监察机构的存废不应只是简单的选择。不能只看到劳动保障监察机构的力所不逮，还应看到其在解决农民工问题上所做出的巨大贡献。秦国荣（2010）④认为无论是在市场交易领域还是在生产领域劳动者相对于用人单位都处于相对弱势的地位，劳动保障监察部门的存在可以平衡两者的地位，有利于劳动立法的顺利实施，而且我国劳动保障监察部门在实际上具有弥补工会职能的作用，因此设置劳动保障监察部门十分必要。
其次是我国现行劳动保障监察制度设置和实施过程中存在的问题，包括以下两个方面：一是劳动保障监察与其他处理劳资纠纷方式之间的界限和衔接问题。肖竹（2009）⑤从《劳动争议调解仲裁法》制度构建的角度出发，分析了劳动保障监察体制与劳动争议处理体制、特别是裁审体制之间的关系与协调问题，主要包括二者在受案范围与程序衔接上的问题。认为如果劳动保障监察机构已经依法作出行政裁决，当事人可以申请复议或者行政诉讼，但是不可以再申请劳动争议仲裁。董保华（2011）⑥在其着作对国家职能在劳动关系中的定位进行了探究。首先对“劳动关系广义说”的发展历史进行了叙述，认为“社会劳动关系”
这一本质上扩大劳动行政权观点的流行说明我国出现了通过加强国家管制，重回旧体制的思潮；其次对包括仲裁权和监察权在内的劳动行政权扩大的具体行为进行了说明。仲裁权和监察权在体制设置中本应界限明确，但是随着两者自身范围的扩大，重合程度逐渐增高，造成了选择成本的增加。谢增毅（2010）①认为劳动保障监察程序与法院程序衔接也是一个非常重要的问题，尤其是惩罚性民事责任的实现。可以通过行政机关代表诉讼制度，统一由法院对用人单位的民事责任以及行政机关行政监察决定的内容进行认定，这样可以避免行政程序和劳动争议处理程序中对用人单位民事责任认定的差异。此后在其着作中（2015）②还对我国劳动保障监察制度面临的挑战进行了详细的论述，主要包括劳动保障监察的事项和范围、劳动保障监察人员的配置以及与其他救济方式的衔接问题。
二是具体实施过程中所面对的问题。曹绪红（2006）③认为我国基层劳动保障监察机关主要面对问题是：用人单位违反劳动基准法；地方保护；劳动者自我保护意识淡薄；劳动者不配合监察等，而造成这些问题的原因则在于监察机构缺乏强制措施，执法期限规定不明，监察力量薄弱。翟玉娟（2008）④通过研究发现：劳动保障监察机关在被起诉劳动保障监察不作为的案件中败诉率较高，认为具体原因在于立法理念不清与执法能力受限。范晶波（2013）⑤认为中国劳动保障监察机构践行危机的根源在于监察者在执政者与执法者的角色间游移，执政者的政绩观及利益观对劳动保障监察正常实施的干扰最为严重。这一现象产生的深层原因在于执法者身份的二重性以及长期以来受到“效率优先，兼顾公平”执政方针的影响。因此劳动保障监察制度改革的首要任务在于解决政治与法律之间的关系问题。随后在其博士论文中（2014）对劳动保障监察权进行了法学解构，认为要想使监察权得以顺利运行，其权限必须被明确。具体的职责包括事前控制、事中管制、事后制裁。
劳动保障监察对应的职责主要包括预防性执法、反应性执法以及与此相关的行政管理性活动。“为了更好地完成监察职责，不同的监察工作需要配置相应的权能以保障劳动保障监察功能的实现。”⑥对以上文献进行归纳梳理后不难发现，我国劳动保障监察的问题主要集中在制度设置以及与其他调整方式的界限问题上。因此论文的写作工作将结合政府社会性管制的内容围绕着这些争议点展开，以期对劳动保障监察的立法提供一些帮助。
第三节 研究方法和可能的创新之处 .
论文主要从政府社会性管制和劳动法的角度，结合部分经济学的知识对劳动保障监察制度进行分析和论证。运用历史分析、实证分析和比较分析的方法对我国现阶段劳动保障监察制度的法律问题进行分析。
一、文章的研究方法 .
（一）历史分析法 .
通过对图书、论文等文献资料调查获得政府社会性管制理论和劳动保障监察理论发展的历史沿革。从二者的发展历史揭示二者的关系，并从社会性管制的角度阐释劳动保障监察制度的生成及演进逻辑。从历史分析的角度可以更加深刻的理解两者之间的关系以及政府社会性管制之于劳动保障监察的意义。在政府社会性管制的视角下，从理论上归纳总结出劳动保障监察制度立法改善的进路。
（二）实证分析法 .
采用问卷调查和实地调研的方式探究劳动保障监察机构的职能设置以及在职能履行过程中所面临的问题；并在此基础上结合理论分析，从实践中探寻劳动保障监察制度设置存在的法律问题。
（三）比较分析法 .
运用比较分析的方法将国际上三种主要的劳动保障监察模式--综合型模式、英国-斯堪的纳维亚模式和联邦制模式以及其代表国家日本、英国、美国的劳动保障监察机构的设立依据、独立性和权限与我国劳动保障监察制度运行模式进行对比分析。通过对国外较为成熟的保障监察制度的比较研究，进一步对我国制度中存在的问题加深理解。
二、文章可能的创新之处 .
本文的创新点比较突出的体现在通过对政府社会性管制和劳动保障监察制度历史沿革的分析揭示前者之于后者的指导意义，并通过对国外劳动保障监察体制的比较研究，结合实地调研和问卷调查的结果，提出我国劳动保障监察制度的法律问题以及改善建议。具体而言，主要体现在以下两个方面：
（一）研究方法的创新 .
与其他法学论文重理论研究轻实践研究不同，笔者通过实地走访相关劳动监察部门和对相关人员进行问卷调查的方式获知监察机构具体的职能设置以及在履行职能的过程中出现的问题。
（二）理论上的创新 .
1.结合政府社会性管制的相关理论对劳动保障监察的法理基础进行多层次的分析，厘清劳动保障监察制度设定的权限、独立性以及权力来源问题，对劳动保障监察立法改善的必要性和具体方法进行多角度的分析。
2.结合实地调研结果，探究劳动保障监察机构的执法效能。现有研究虽对劳动保障监察制度存在的问题多有提及，但是比较泛化，往往忽略劳动保障监察部门实际效能的发挥。因此笔者在实地调研的基础上，结合政府社会性管制的相关理论，对于这一空白点进行研究。
