劳动保障监察主体的独立性问题

　　
　　一、政府社会性管制主体的独立性。
　　
　　学界虽对管制机构组织结构模式研究的不多，但是在管制实践中已经大体形成了三种：
　　
　　1.管制机构独立于行政主管部门--管制机构根据法律的授权，完全独立在行政管理体制之外，拥有独立的经费、独立的管理权和独立的人事任免权；.
　　
　　2.管制机构相对独立于行政主管部门--虽受行政主管部门（部委一级）的领导，但是管制机构根据法律的授权，拥有相对独立的法律地位，拥有独立的管制决策和执行的权力；.
　　
　　3.管制机构和行政主管部门合二为一--管制机构和行政主管部门职能合一，经费和组织关系都有赖于上级行政机关，管制的决策和执行权归属界定较为模糊。②。
　　
　　无论是第一还是第二种组织结构，管制主体均具有较强的独立性。只有在具有独立性的前提下，管制机构才可以在管制契约的基础上，选择管制方法，规划管制团队，从而以最小的交易成本最大化管制的效力。但是对于第一种模式而言，适用需有特定的条件：需要政治体制和行政体制的配合，管制体制自身建设也须十分成熟。第三种模式下管制机构的独立性则较弱。詹姆斯·布坎南认为由于政治目标的设定，政治家效用函数中虽然有公共利益的考量，但是这些考量绝非权重最大的因素，部分人会因利益驱使，追求自身利益或组织目标。①这种“经济人”特性，就为权力寻租创造了条件。在政府管制的过程中，不可避免的会产生特权，这种特权所带来的垄断信息很可能会成为某些政府官员的“设租”条件或某些被管制者的“寻租”目标。大小利益集团会通过“游说”的方式，“俘获”管制机构和管制人员，从而造成社会整体利益的减损。因此“俘获理论”也应该是管制制度设置时所必须考虑的因素之一。
　　
　　DanielCarpenter（2001）②通过对邮政署、农业部和内务部进行考察时发现，任务职责明确、独立性更高的邮政署和农业部较难“俘获”.因此相较于其他两种模式而言，第三种模式最易“俘获”成功，在实践中最不可取。此外，非独立的管制机构从另外一种层面上讲，意味着政府管制身份和行政身份的混同。
　　
　　在这种模式里，管制权限和行政权限再次合二为一，这两种本质产生冲突的权力由于缺乏合理的管控机制，使得有些利益主体在进行角力时有了谈判的筹码，造成管制失灵。这也解释了非独立情况下政府机构更容易被“俘获”的原因。第二种模式，从客观上来讲，相较于第三种模式而言，管制主体独立性有所增强。因此管制机构“寻租”的可能性相对于前者而言有所降低。对比第一种模式，虽然独立性较弱，但是与主管部门的关系决定了后者更容易在政治上获得主管部门的支持，而这种支持对于管制的成败有直接联系。因此很多国家采用该种劳动保障监察组织结构。
　　
　　无论是第一还是第二种组织结构，管制主体的独立性均是政府管制机构可以顺利履行职权的先决条件。只有在具有独立性的前提下，管制机构才可以在管制契约的框架下，架构管制机关，规划管制团队，从而以最小的交易成本最大化管制的效力，劳动保障监察亦是如此。
　　
　　二、国外劳动保障监察组织机构主体的独立性。
　　
　　一般而言，劳动保障监察制度分为四类，分别是综合型模式、英国-斯堪的那维亚模式、联邦制模式、专家和与之合作的监察机构①。以上四种模式所对应的劳动保障监察机构的组织模式各有不同。
　　
　　（一）综合型模式--以日本为例。
　　
　　顾名思义，在此类的监察模式中，监察机构拥有十分广泛的职权。覆盖的内容既包括一般的职业卫生和安全、工时、工资、节假日休息和其他劳动保护的问题，还包括调解和仲裁。甚至有些劳动保障监察部门“还负责监督正确计算和支付工资和社会保障津贴以及产业的关系”②。在该模式下，监察机构一般都直属劳动部，由部长领导并且实行中央管理。以日本为例，日本劳动保障监察组织实行内阁劳动大臣负责制。政府内阁劳动省的劳动基准局负责劳动卫生安全等相关事宜，直接对劳动大臣负责。劳动大臣正是日本劳动行政主管部门的最高领导。③日本的劳动保障监察模式建立于二战结束之后。二战期间，日本由于长期的战争需要，劳动保护的法规一个个被束之高阁，劳动保障监察机构也闲置起来。在此期间为维持国家机器的运作，很多劳动者非死即伤。二战结束后，美国开始全面介入日本的管理，针对劳工安全保护，美国派遣的劳动咨询委员会提出了相关建议，在此建议的基础上日本开始着手起草劳动法规。
　　
　　1947年4月日本颁布了以保护劳动者合法利益为目的的《劳动基准法》。为了保证劳动基准法的实施，1947年9月1日，根据《劳动省设置法》设置劳动省，主管劳动行政事宜。劳动省下设劳动基准局，各道府县设立各级的劳动基准局、劳动基准监督署。上表即为当时中央层面劳动局的设置。之后经过机构改革，于2001年，依据《厚生劳动省设置法》，厚生省（こうせいしょう）与劳动省（ろうどうしょう）合并为厚生劳动省，作为现阶段劳动行政的主管机构。日本《劳动基准法》于第十一章中专章授权劳动基准局负责劳动保障监察的具体工作，中央和地方的各级劳动保障监察部门对劳务大臣直接负责，具有较高的独立性。
　　
　　（二）英国-斯堪的纳维亚模式--以英国为例。
　　
　　相较于综合型模式而言，该种模式的监察范围较小，主要是监察用人单位是否遵守职业安全卫生和福利以及一般工作条件的法规（一般不包括工资），组织机构也略有不同。以英国为例，1972年着名的“罗本斯报告”①问世，该报告对英国劳动健康法律机制的演变做了总结，并在此基础上建议成立企业自洽的安全管制机制，建议雇主、雇员与其代表均参与其中，同时成立一个全国性的安全卫生检查强制机构。该报告受到了议会的青睐，1974年议会出台了《工作安全与健康法》（HealthandSafetyatWorkAct）。该法案对职业卫生和安全领域的目标，原则，雇主的义务作出了明确的规定。此外依据该法案设立了健康安全执行局（TheHealthandSafetyExecutive,简称HSE），来监督职业安全卫生法规的实施。
　　
　　HSE作为独立的机构，最高长官由首相任命，直接对议会负责。卫生与安全委员会（TheHealthandSafetyCommission,简称HSC）对HSE享有监督权。劳动卫生安全领域负总责的是国务大臣。
　　
　　（三）联邦制模式--以美国为例。
　　
　　联邦制模式的共同特点是普遍涵盖广泛的监察职责，包括职业卫生安全在内的劳动保护问题。劳动保障监察机构从中央政府向省或地区政府下放职能。以美国为例，美国成立了联邦职业安全卫生署（OccupationalSafetyandHealthAdministration,简称OSHA）①和工资工时处②，两机构隶属于美国劳工部，负责中央一级职业安全卫生检查和监督工作和公平标准法案的执行工作。
　　
　　1970年美国总统尼克松签订了《职业安全卫生法》，该法对涉及美国职业安全与卫生领域内的主体--包括国会、劳工部、卫生教育和福利部长、雇主、雇员等--权力（利）与责任进行了分配，并成立了三个永久性机构。分别是职业安全卫生署（Occupational Safety   and   Health   Administration,简称OSHA）、职业安全卫生复审委员会（Occupational Safety and Health Review Commission,简称OSHRC）和国家职业安全卫生研究所（National   Institute   for   Occupational   Safety   andHealth,简称NIOSH）。③。
　　
　　其中OSHA隶属于劳工部，是政府劳动卫生安全管制领域内的中央主管机关，根据议会立法授权其主管劳动保障监察工作，负责全美的劳动职业安全和健康保障执法，独立性极高。OSHRC则是一个独立的政府监督机构，主要职责是对OSHA的工作进行监察和监督，以确保OSHA的权力运行符合法律的授权。其成员由总统任命，且经参议院确认。NIOSH则是一个科学研究机构，其主要任务是为OSHA在进行管制政策制定时提供专业化的建议，包括评定工作场所的危险性等等。
　　
　　同样各州也可以制定相应的安全卫生管制计划，但是执行该计划的重要前提是需要获得OSHA的批准，OSHA的重要性和独立性可见一斑。
　　
　　1938年，在罗斯福新政期间国会通过了《公平劳动标准法》，该法案的目的在于消除有害的劳动条件以维持工人健康、效率和福利所必需的最低生活水平。负责该法案管理实施的部门是美国的联邦劳工部，劳工部中工资工时处便是随法案颁布而设立的。几经发展，现如今该处不仅负责执行公平劳动标准法，而且负责执行家庭与生病休假法等。
　　
　　通过以上对美国负有劳动保障监察职能的机构进行分析不难发现，虽然美国的劳动保障监察职责由中央层面和地方层面共同分担，但是以上各机构职权的行使不受地方政府的干预，独立性极高。
　　
　　（四）专家和与之合作的监察机构。
　　
　　在特定的行业里，因为特殊的要求，行业部门或者技术专家会组成小型的专业化的监察机构，主要处理特殊产业或者技术淋雨的问题，常见的比如处理矿山问题的机构。又或者有些国家和地区会在某些部委内设监察司来负责劳动保障监察工作。这些机构就正如上文所述的第三种组织模式，其弊端是十分明显的。因为机构的独立性已基本丧失，所以其监察的效果十分有限，不能看作是真正的监察部门。
　　
　　三、我国劳动保障监察主体的独立性缺失 .
　　
　　（一）我国劳动保障监察机构组织架构。
　　
　　根据我国《劳动法》和《劳动保障监察条例》的相关规定，在我国的劳动保障监察体系中，劳动保障监察的职责主要是由人力资源和社会保障部门负责。国务院下设的人力资源和社会保障部负责全国的劳动保障监察工作。县级以上的地方政府人力资源和社会保障部门负责地方的劳动保障监察工作。各省级人力资源和社会保障部门成立劳动保障监察总队，各市级人力资源和社会保障部门成立劳动保障监察支队，各县级人力资源和社会保障部门成立劳动保障监察大队来完成各自辖区内的劳动保障监察工作。各级的劳动保障监察机构除接受本级劳动保障行政部门的领导外，还需接受各级政府领导。
　　
　　（二）我国劳动保障监察机构职能分工。
　　
　　虽然我国劳动保障监察职能主要由人力资源保障部门承担，但是劳动保障行政部门可以委托符合执法条件的组织实施劳动保障监察工作，因此我国监管职权呈现碎片化的态势，如下表所示：
　　
　　劳动保障监察职权主要由图中所示的五个行政部门在其授权领域内行使。其中人力资源和社会保障部负责工资工时、休息休假、职业培训、女工与未成年工劳动保护和社会保障等方面的劳动保障监察，农业部则专门负责农业领域从业者劳动保障监察，住房与城乡建设部负责建筑工地的劳动保障监察，国家质量监督检验检疫总局负责全国特种设备的劳动保障监察，国家安全生产监督管理总局负责安全生产综合管理、职业安全监察、煤矿安全生产监察和职业卫生监察。其中国家安全生产监督管理总局下设国家煤矿安全监察局，实行垂直化管理。
　　
　　（三）我国劳动保障监察主体的独立性缺失。
　　
　　在我国，除国家煤矿安全监察局外，其余具有劳动保障监察职能的监察机关均实行分级管理，即各级监察机关不仅需要接受本级业务主管部门的领导，还需接受本级政府的指导。而且监管机构人员的任命、考核、调动直接受地方政府控制，日常所需的经费也由当地政府划拨。因此地方政府在劳动保障监察领域所扮演的角色就有些微妙：既是经济发展的引导者，对当地的产业负有引领的作用；又是监察行为的决策者，通过行政命令可以直接控制劳动保障监察机构的行为。所以当地政府在进行决策时，其担任的角色值得深思。
　　
　　此外，我国劳动保障监察机构的自由裁量权限也是个值得考虑的问题。管制市场信息的获取对于管制机构而言是十分重要的，因为只有完全的信息对称才能建立完善的公共决策。但是完全的信息对称要求管制机构完全拥有被管制者的全部信息，且可以预测被管制者的行动路径，这在现实生活中是不可能存在的。被管制主体可能会受到机会主义的推动，采取隐瞒或者捏造关键信息的方法使其在管制过程中获益最大。因此管制机构极有可能会因信息不对称导致制定相关政策时产生偏差，在管制过程中衍生出无法预料的“副产品”,给利益相关者造成额外的损失。为尽量避免这种情况的发生，立法者在授予管制机构权限时，应考虑管制主体在修正信息不对称产生“副产品”时的裁量空间，尽可能的减少对相关利益主体造成的损失。但是在我国，劳动保障监察法律制度因其自身的特点导致劳动保障监察机构裁量的空间是比较有限的，加之地方政府的限制，劳动保障监察机构自主裁量权的限度可想而知。
　　
　　同样的，劳动保障监察机构的职权分散问题也值得深思。根据前文可知，我国劳动保障监察的职能主要由五个职能部门在其授权领域内行使，且除国家煤矿安全监察局外，其余监察机关均实行分级管理，这就导致劳动保障监察机构和地方政府职权关联点增多。关联点的增加必然会带来利益链条的复杂化，复杂化的加深进一步降低了劳动保障监察机构的独立性，而独立性的丧失则会增加与地方政府的利益关联点。这一系列的连锁反应会加重政府决策时的两面性，导致劳动保障监察的“失灵”.
　　
　　综上，我国劳动保障监察机构所面临的现实情况是：由于法律制度的问题，政府管制机构的独立性在劳动保障监察领域已经出现“先天不足”的情况，监管职权的分散化进一步加深了不足的程度，从而导致以独立性为前提的自由裁量权也受到损害，增加了监察失灵的可能性。因此若想进一步完善劳动保障监察立法，机构设置的独立性问题亟待解决。