第四章 南极旅游海事法律规则的完善
伴随南极旅游业的稳健发展，更多的国家会加入到分割南极旅游资源蛋糕的队伍中，这也使国际社会更加关注由谁行使南极旅游业的监管职责，如何更好的开展南极旅游活动，如何保证旅游的航行安全，如何平衡旅游活动和环境保护之前的关系。
第一节 南极旅游的海事监管主体
目前来看，IAATO 会员们经营的南极旅游中已经包括了南极游客总量的九成，可见，IAATO 会员们掌握了绝大部分的南极旅游资源，这也让一些国家认为只要通过 IAATO 的相关行业自律规范就可以起到规制南极旅游业的作用。然而，IAATO 毕竟是一个非政府组织，其创设的行业自律规范并不具备法律强制力，也不能规范非会员的南极旅游活动。南极地区的旅游市场上除了 IAATO会员之外，还存在其他南极旅游的经营者，IAATO 对这些不经由其认证的旅游经营者没有管理权限。因此，IAATO 由于其非政府机构的性质，并且它代表的是旅游经营者群体，注定它不能成为南极旅游海事监管的主体。
国际社会对南极地区的管理是基于南极条约体系下创设的国家间共同管理制度。南极条约协商会议是南极事务的决策机构，而南极条约秘书处是 ATCM的常设机构。目前，南极旅游的游客人数已经超过了南极科考人员人数，南极旅游已经成为南极地区最大规模的人类活动，而南极条约体系中却没有创设强有力的管理南极旅游活动的法规，这将导致缺乏规范的南极旅游活动威胁南极地区由南极条约创设的和平目的使用、保护南极环境的初衷。目前南极条约体系下由南极条约协商会议管理南极事务的管理模式受到国际社会的认可，而对于南极旅游活动的管理属于南极事务的一部分，因此，ATCM 理应承担南极旅游管理和规制的主要责任。
南极条约并不排除联合国等国际组织参与南极事务，因此，如世界旅游组织、国际海事组织也可以参与到南极旅游的规制中。世界旅游组织可以颁布一些涉及极地旅游的指南或决议参与南极旅游的规制，而国际海事组织就可以通过对 SOLAS 公约、MARPOL 公约等海事公约的修订，增加关于极地旅游游轮管理的相关内容来保障南极旅游的航行安全和防止南极邮轮旅游对南极海域的环境污染。IMO 也确实一直将极地水域航行安全作为关注重点，2014 年的第94 届海事安全会议上已经通过了具有强制性的《极地水域船舶航行国际准则》，该准则是专门针对船舶极地水域航行安全和防污染的问题。
第二节 南极旅游的海事监管模式
《南极条约》中规定南极地区是南纬 60°以南的地区，但条约并不影响任何国家在南极地区中根据国际法所享有的对公海的权利。在南极地区主权不明的情况下，可以认为目前南极海域属于公海，而根据《联合国海洋法公约》的规定，任何国家享有公海自由原则，所以，任何国家都可以进入南极海域。目前在国际海事管辖权中，船旗国管辖本国国籍的船舶占主要地位，因此，在公海上，除去例外状况，船舶也受其船旗国的“长臂管辖”,70进入南极海域进行南极旅游的游轮应受到其船旗国的管辖。然而，由于南极地处偏僻，船旗国对南极海域过程中的船舶的规制显然不能完全发挥作用，且投入南极旅游运营的船舶中有一部分船舶属于“方便旗”船，船旗国对这部分船舶根本无法有效监管。
目前《关于环境保护的南极条约议定书》在其还未生效的附件六责任附件中设定了对包括南极旅游在内的南极活动引发的突发事件如何归责的制度，该附件的适用对象也包括了进入南极条约地区的所有旅游船。该附件六也明确提到南极条约协商会议对南极旅游引起的环境突发事件的管辖权利，所以，这也能够弥补船旗国在南极海域对船舶的监管不力的情况。游客若选择乘船进入南极旅游一般会在南极五大门户港乘坐旅游公司提供的游轮，而通过这五大门户港的港口国对于前往南极的船舶进行监管也是一种可能性。SOLAS 公约就为港口国设定了对进出本国港口的外国船只一定程度的检查权和非惩罚性的扣留权，所以，如果五大门户港的港口国通过加强国内立法，可以起到对南极旅游船的安全性和防污染标准的监管。除了通过国际法对南极旅游进行监管之外，《关于环境保护的南极条约议定书》也强调了各缔约国需要通过国内立法来保障南极环境保护法规的有效实施，故如果各国通过创设国内的相关法律法规，也能够对南极旅游起到一定的监管作用。
第三节 南极旅游的海事监管对象
一、“方便旗船”
方便旗船指的是船舶所有人不在其本国进行船舶注册登记，而到实行开放制登记的国家注册，悬挂登记国国旗的船舶。船舶所有人选择前往他国登记的原因包括他国登记政策比本国更宽松、可以雇用其他国籍的船员、更低的税金和运营成本。
巴拿马、利比里亚、洪都拉斯、塞浦路斯、巴哈马等国家都是实行开放制登记，目前巴拿马是世界上最大的登记国。在 IAATO 提交给ATCM 的 2013-2014 的年度报告中，IAATO 会员所组织的南极旅游使用的游轮共有 34 艘，其中 19 艘是在这些方便旗国内注册的方便旗船，其中还包括了运载量在两千多人的大型邮轮。
虽然 IAATO 声称所有受 SOLAS 公约约束的南极商业旅游船舶运营商都是它的会员，但从 2013-2014 年度报告中还是可以看出南极旅游船舶中有很大一部分船舶为方便旗船。虽然南极旅游运营资源一直掌握在美国、英国、澳大利亚、新西兰等发达国家手中，但这些运营商还是会选择登记政策宽松的国家进行登记。方便旗船一直因为其较低的安全运营标准、较高的事故率和无法有效监管等弊端受到国际社会的批评76,因而方便旗船在水域条件更为危险的南极海域中航行，其航行安全更加得不到保障。方便旗船的船东可以自由转移船舶所有权，因而可能造成船东身份不明，海运欺诈多发，而在真正的紧急事件爆发后，责任主体难以确定，从而导致游客的人身损害赔偿无法保障；同时，在一些油污泄露事故中，真正的赔偿主体也难以确定，这无疑增加了对南极环境破坏的风险。
方便旗船国大部分是不发达国家，这些国家一般并不是《南极条约》的缔约国，而且国内的关于船舶安全标准和海洋环境保护立法都较为宽松或缺乏相关法律，77因此就造成了在国际法和船旗国国内法两方面都不能对方便旗船进行有效的监管。如何通过制度设计对方便旗船投入南极旅游运营进行有效规制成为南极条约协商会议未来需要解决的困境。《关于环境保护的南极条约议定书》被认为是与南极旅游规制最密切相关的法律，所以在《议定书》增加专门针对南极旅游的附件来使其适用于所有进入南极的旅游活动也是一种可能性。
二、非缔约国经营人
非缔约国经营人指的是该南极旅游活动经营人并不是南极条约缔约国的法人组织。虽然南极旅游资源主要掌握在美国、英国、澳大利亚、新西兰等发达国家的经营人手中，这些经营人所在国都加入了南极条约体系并且也制定了相关的国内法来规制南极旅游活动，但南极条约并不排除非南极条约缔约国的政府、国民对南极的和平使用，在南极旅游业中也不排除非缔约国经营人的存在。
然而，如何规范非缔约国经营人的南极旅游经营，如何保障游客在非缔约国经营人组织的南极旅游中的正当权利，如何界定事故发生时的责任承担方式，都是需要解决的问题。若非缔约国经营人得到 IAATO 的认证，成为其会员，那么，非缔约国经营人至少受到其国内法和 IAATO 的相关规则约束；而若认为《南极条约》对非缔约国存在习惯法的作用时，非缔约国经营人在南极旅游经营中就也受到了南极条约体系的规制。从非缔约国经营人经营南极旅游中事故发生的责任承担方式来看，若非缔约国经营人亦是船旗国承运人，那么，船舶因过失导致南极环境损害或者游客伤亡，非缔约国应该承担国家责任；如果非缔约国经营人通过租用他国船只经营南极旅游，那么，船旗国与非缔约国经营人所在国需要承担国家连带责任。
三、游客
2013-2014IAATO 的年度报告中显示南极旅游的游客超过七成来自发达国家，其中美国占 33.2%、澳大利亚占 11%、中国占 8.9%.目前对于规制游客行为的文件并不多，起实际作用的主要是 IAATO 的南极游客活动指南，另外还包括了南极条约体系的相关法律措施、游客所在国的国内南极活动管理法规以及建有科考站的国家对于游客访问科考站的相关注意指南等。游客对于南极地区最大的影响在于对南极环境的影响，因此要约束游客影响南极环境的行为可以通过 ATCM 设定登陆游客的人数限制规则，为防止外来生物通过游客为载体带入南极，还可健全游客登陆前的检验检疫制度等。而游客在南极旅游中权利则主要由国内法如《海商法》、《合同法》进行保障，在南极地区并不存在保障游客相关权利的国际法层面法规。但是，由于旅游目的地南极的政治地位特殊性，游客权利一旦受到损害时，寻求救济将显得十分困难。
小结
南极旅游发展至今，一方面，不受政府直接管理，另一方面，旅游规模持续扩大，且其复杂性和无序化也在不断增加，不断向南极条约体系提出挑战，因此，南极旅游在海事监管主体、海事监管模式和海事监管对象上，都还需要进一步的改进。在南极旅游海事监管主体的确定问题中，ATCM 作为南极条约体系的南极事务决策机构应当承担起南极旅游监管的主要职责，同时也应当与国际海事组织、国际南极旅游业者协会等国际组织进行合作。在南极旅游监管模式方面，南极旅游的海事监管不能仅仅依靠船旗国的国内法进行监管，更多的需要增设南极门户港港口国的管辖。在南极旅游海事监管对象上，特别需要关注方便旗船和非缔约国经营人的规制问题。因为南极条约体系只能约束条约缔约方的行为，但方便旗船与非缔约国经营人都处于条约体系的范围之外，故可通过在《关于环境保护的南极条约议定书》中创设专门的南极旅游附件来使其适用于所有进入南极地区的旅游活动。
