第 2 章 农村人民调解机制概述
2.1 人民调解的历史沿革
在我国，人民调解可谓几多波折，几多变迁，曾兴盛一时，也曾陷入困境。笔者通过分析我国人民调解制度的变迁发展过程，揭示当下人民调解制度的现状，从而探寻人民调解制度更加兴盛的方向。
现代汉语词典对"调解"一词的定义为：劝说双方消除纠纷。从方法论的角度来定义，可以称之为"调处和解"或"居间调停劝解".也就是说，通过第三方劝解协调的方式，促成矛盾纠纷双方彼此谅解，友好和解，消除矛盾与冲突。
本文所讨论的"调解"专指人民调解，是指持中立立场的第三方，根据自己对纠纷案件的准确把握，利用自己掌握的法律政策知识储备，为双方当事人提供法律分析与利益、情感、道德劝说，使双方当事人达到大事化小，小事化了，双方满意的场面。人民调解为我国特有，在解决具体的矛盾纠纷中发挥了十分重要的作用，尤其在国情复杂的中国农村社会，适用性非常高。也正因为人民调解制度在我国的广泛运用与实际效用的彰显，联合国将我国的人民调解方式列为综合治理原则之一。
民间调解方式，在中国古来有之。儒家思想支配中国意识形态几千年，从古至今，中国百姓以兼爱、非攻为追求，所以自中国古代社会以来，就拥有者"退一步海阔天空"的谦让思想基础。再则，在执政者与百姓心中，官司就意味着对和谐秩序和儒家精神的破坏，不得不从中寻找既能解决矛盾分歧又不破坏和谐友好的折中办法，就是"调解".在古代中国，调解的力量有来自民间、官方、宗族三种来源。官方更青睐官方调解与宗族调解，底层民众更青睐民间调解。
人民调解就是从我国旧的纯朴的民间调解中发展而来。现代中国，人民调解制度在土地革命战争期间萌芽，调解组织开始在一些农会组织中出现。最早有着相对明确人民调解概念的组织，是澎湃领导的"赤山约农会"中的内设机构"仲裁部",其职责是专门调解农会会员之间的各种纠纷。之后，在全国各地的2万多个农会组织中得到纷纷效仿。
第二次国内革命战争时期，"裁判委员会"开始在中华苏维埃共和国的区、乡政府、川陕省的区、乡级苏维埃政府中设立，替代法院负责办理民事案件调解。
在随后的时期，人民调解逐渐成为排难解纷、止讼息争的核心手段之一。
抗日战争期间、第三次国内革命战争时期到改革开放之初，中国共产党颁布了民间调解的部分法律法规，开始谋求制度化、法制化发展轨道，调解的形式也得到了空前发展，于是，富有中国特色的人民调解制度开始确立。1954年3月22 日中央人民政府政务院颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》，成为人民调解制度发展史的里程碑，因为它最终确立了人民调解工作在社会主义法制建设中的地位和作用，标志着人民调解作为一种法律制度在我国被正式确立。就在这个历史时期，调解机构和调解工作人员的数量持续攀升，调解的成功率与受众也在不断攀升，长期居高不下。为当时统一国家权力、进行思想教育、凝聚集体主义精神作出了巨大贡献。
从 80 年代末到本世纪初，人民调解急转直下，开始压缩与衰落。尤其是从90 年代初全国法院系统开启司法改革，大力倡导以审判方式为主导的处案方式，当时这种强烈渴望推动法治进程的呼唤与举动，将人民调解推向与现代法治精神格格不入的境地，在实际运用中，由于被法界权威的质疑而被有意回避，90 年代以后，调解机构受案量有所减少。
2002 年，中办与国办、最高人民法院、司法部分别下发了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》、《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《人民调解工作若干规定》三文件，对调解机构的工作领域、调解组织的专门化、调解协议的性质、调解程序的规范化、调解人员的素质作出了明确规定。这三个文件的出台，标志着我国人民调解工作进入了峰回路转的发展新阶段，成为社会转型期中国建设民主、公正、和谐的公民社会为的重要的新型社会制度。2011 年，《中华人民共和国人民调解法》正式实施，标志着我国人民调解制度在法制化、规范化的发展道路上进入了新纪元。
2.2 农村人民调解机制的界定
《人民调解法》对人民调解的定义做了一个明确界定："所谓人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动."也有学者如此诠释人民调解，"它是由人民调解委员会出面主持所辖区内纠纷关系当事人，依照国家法律法规、政策和社会主义的道德习俗，针对纠纷问题，在弄清事实的基础上，评断是非曲直，并对纠纷关系双方当事人进行耐心细致的说服劝导，教育纠纷关系当事人相互谅解，消除隔阂，协商解决纠纷的活动."人民调解有广义狭义之分，广义的人民调解以人民调解委员会为基础，包括司法所、法律服务所和调解中心的调解工作。狭义的人民调解就是指人民调解委员会对民间纠纷的调解。本文侧重探讨后者在新形势下农村纠纷调解工作中的困境及发展方向。农村人民调解则是人民调解在特定区域的一种独特表现样态，是人民调解工作在农村的延伸，也是人民调解机制的重要组成部分，在农村解纷止争、和谐家庭邻里关系方面发挥着举足轻重的作用。
2.3 农村人民调解机制的优势
作为当前解决矛盾纠纷普遍采用的调解、仲裁与诉讼这三种方式，每一种方式都有其鲜明特色和相对优势。与判决相比，人民调解机制的独特魅力--调解主体的自治性、自愿性；调解过程的灵活性、随意性；解决问题的便民性、低耗性；调解结果的和谐性、稳定性。
调解主体的自治性、自愿性。所谓自治性，"是指人民群众通过自我管理、自我教育、自我服务开展工作，管理国家和社会事务，实行民主选举、民主管理、民主监督。"根据宪法第 111 条规定，人民调解制度隶属于基层自治制度之下，人民调解委员会成员来自群众、扎根群众、服务群众，实行自我管理、自我教育、自我服务的管理模式，其工作手段不以司法、行政权力作为背景。宪法的这一规定确保了调解主体的自治性。从调解程序而言，调解也是程序自治的表现，由于调解程序的自愿性、简易性、灵活性，因而调解比起诉讼、仲裁等其他纠纷解决方式更能激发当事人参与纠纷解决的热情和动力，更能增强当事人的程序主体性意识。人民调解的自愿性，是人民调解组织在调解纠纷时所必须遵循的三大原则之一，人民调解应当在当事人自愿、平等的基础上进行，当事人享有充分的意思自治，不受任何强迫、歧视。这一原则体现在调解活动的始终。当民间纠纷发生后，当事人可以申请调解或接受调解作为解决纠纷的途径，也可以拒绝调解；即使在调解进行的过程中，当事人也可以拒绝继续调解而另寻其它救济途径；当事人可以接受人民调解委员会安排的调解员，也可以自主选择调解员；当事人可以接受调解员提出的调解方案，也可以自行提出调解方案；当事人可以自主选择达成书面协议还是口头协议等等。人民调解组织和人民调解员有义务在调解活动中尊重和保障当事人的自愿平等权利.
调解过程的灵活性、随意性。人民调解具有很强的灵活性，使其对于纠纷的化解具有很强的适应性，从而使纠纷得到最为彻底的解决。通常情况下，所谓的调解规则更多运用的是民间熟悉并且是约定俗称的民间法则，有些不具备完全的法律约束力，当事人和调解员可以约定采用，也可以对其进行适当改进。这样就可以根据不同纠纷案件采取不同处理方式。人民调解的形式多样，可以书面调解，也可以口头调解，这样调解员就可以根据矛盾纠纷具体情况采取不同的处理方法。至于调解的时间、地点、组成人员等都没有什么固定的要求，完全可以按照当事人的意思进行，充分体现当事人自治原则。根据纠纷案情的不同，简单的案件，可以由一个调解员参与调解；疑难复杂、涉案范围广的案件，则可以邀请多个调委会成员参加，如跨村居、跨乡镇的。所以相对于诉讼而言，人民调解运作自如、简便许多，能够充分整合社会各种资源，体现群众的自治精神。据笔者的工作实践，大部分调解是当事人共同申请而启动调解程序；还有一部分是纠纷当事人一方申请，要求调解员介入，在征得另一方当事人同意后，启动调解程序；还有很少的一部分，是第三方出于社会稳定、防止矛盾激化的角度出发，申请（或要求）调解介入。
解决问题的便民性、低耗性。这里的便民性和低耗性是相对诉讼这一纠纷解决方式而言的，在农村解决矛盾纠纷如果首选司法诉讼途径，一是成本高昂，程序繁琐。一旦启动诉讼程序，不仅诉讼费、律师费价格不菲，走完冗长程序还需要消耗大量精力。二是司法判决只是相对公平，法律不能朝令夕改，而随着社会的发展变革，法的相对稳定性与社会矛盾纠纷发展的相对动态之间可能产生不一致的情况。同时，任何时期的法律制度都不可能对一切社会行为提供规范，立法存在盲点，而社会关系的复杂性并不都是可以预见的，不能指望所有的纠纷均能在法律条文中找到充分依据加以裁判。三是法院执行难问题长期存在。在付出大量财力、物力、人力消耗后，可能出现虽然赢了官司但是实质利益仍未能得到保障的尴尬结果。而人民调解恰能弥补诉讼缺陷。首先是调解具有免费性。申请人民调解不需要任何费用，这解决了纠纷当事人启动调解程序后费用的后顾之忧，也避免因为官司需要打点法官等司法腐败造成的额外支出。其次是调解具有快捷性。只要纠纷当事人双方自愿，在不严重违反社会公共利益和法律的前提下，随时可以达成协议，纠纷当事人不需要经历像诉讼那样的繁琐程序。三是调解具有可行性。调解的自愿原则决定了调解协议基本上不存在执行难的问题，双方自愿接受调解结果，更有助于纠纷的真正解决，有助于受损关系的快速恢复。
调解结果的和谐性、稳定性。社会学家费孝通用"熟人社会"形容农村社会特征，在农村，土地是维系社会关系的纽带，村（居）民聚族而居，人际网络关系较为稳定。在这种以地缘关系为中心的交往环境中，社会成员民事活动以既存的人际关系为基础，矛盾和冲突很大程度上发生于乡村邻里的较小范围内。矛盾的解决往往意味着邻里亲朋关系的和解，意味着在相对狭窄的地缘空间内原有人际关系的恢复。而我国的司法制度有些是从西方借鉴、移植过来的，侧重维护个人利益，缺乏对社会整体和谐的关注，刚性有余而柔性不足，还未能与中国的传统文化无缝融合，存在水土不服、与社会现实相脱节的现象。对倡导和谐友爱社会观念的中国而言，人民群众在关注案结事了后自我诉求能否得到实现的同时，也关注纠纷双方当事人之间人际关系能否修复，"冤家宜结不宜解"是普遍认可的观点。从达成和解的目标来看，尽量说服当事人自愿化解争议显然比通过具有外在强制性的司法判决来处理纠纷更为合理，这也决定了以"和"为本、以最小感情伤害最大限度保护双方利益的人民调解制度更适应和谐社会的需求。而调解的自愿原则决定了调解协议基本上不存在执行难的问题，双方自愿接受调解结果显然更有助于纠纷真正彻底解决，有助于受损关系的快速修复，促进基层社会和谐稳定。
