完善苍南县农村人民调解机制的建议

　　第 5 章 完善苍南县农村人民调解机制的建议

　　5.1 准确定位，把握发展契机

　　从近几年的形势发展来看，苍南县人民调解工作出现以下新情况：一是新时期人民内部矛盾纠纷纷繁复杂，数量较大，不可能全部通过司法审判形势解决，政府也不可能事无巨细、直接介入所有矛盾调处，应建立多元化的矛盾调处机制，需要大力发展各类民间调解组织。二是通过调解方式解决矛盾纠纷与我国长期形成的民族传统观念想通。运用息诉说服双方当事人，一直是中国几千年来的传统。

　　与诉讼制度相比，人民调解具有扎根群众、贴近基层，方便快捷，节约成本，着眼未来，和谐相待的优势，具有基础性、群众性，社会性、长效性、治本性的特点。三是二十多年来，人民调解已经形成了一个较为完善的组织体系和庞大的调解员队伍，在预防、排查调处人民内部矛盾工作中能够发挥"化纷息诉"的作用。

　　但人民调解组织多处于基层，面广人多，在保证机制正常运行中涉及到的人、财、物等方面的困难比较突出，因此，各级司法行政部门要有力利用《人民调解法》赋予的职责，充分理解人民调解工作在维护稳定，推动发展中的极端重要性，认真研究人民调解工作的规律，创新工作方式方法，建立健全各项运行机制与保障机制，不断加大宣传动员与沟通协调力度，积极推动各级党委政府和相关部门对人民调解工作的重视与支持。要争取将人民调解工作纳入社会管理综合治理范畴，建立考评激励机制，充分发挥人民调解工作在创新社会管理，加强综合治理方面的积极作用。要转变思维方式，变被动解决为主动预防，把人民调解工作的出发点和落脚点放在矛盾纠纷的预防上，有效发挥网络优势，积极排查、化解不稳定因素，消除潜在隐患，从源头上减少矛盾纠纷升级为影响社会稳定的可能性。

　　科学把握民间纠纷产生的发展历史、社会、政策等原因，深刻提炼工作经验，牢牢掌握工作主动权，使人民调解工作真正成为维护社会稳定的"第一道防线".

　　5.2 优化队伍，提高整体素质

　　发挥人民调解制度在解决社会矛盾，构建和谐社会的作用，人才是关键，是保障，没有一支具有较高思想政治素质、业务能力以及敬业爱岗的人民调解员队伍，就无法推进人民调解制度，就无法发挥其应有的作用和功能。借鉴域外的做法和我国的实践，逐步推进人民调解员的职业化、专业化和社会化建设，全力打造一支与新时期人民调解工作要求相适应的专、兼职调解员队伍，是解决人才问题的基本思路和发展方向。

　　5.2.1 完善调解员选聘、管理、培训机制

　　严格准入制度。配强配齐村居人民调解员，把具备"老娘舅"素质、具有一定文化水平，法律知识和调解技能、在当地有较强威望的人员吸收到农村人民调解员队伍。通过公开考试、考核，尽可能将"两代表一委员" （党代表、人大代表、政协委员）、退休法官、检察官、人民警察、人民教师、各领域专业人士等充实到专职人民调解员队伍中来。

　　规范考核程序。将人民调解员的纠纷调解数量、调解成功率以及日常工作表现作为绩效考核的主要指标，制定人民调解员年度绩效量化考核制度。建立健全人民调解员等级评定管理制度，对从业人员的从业经历与业务能力、调解技能与调解质量，群众满意度等情况进行等级评审，将等级分为 "高级、一级、二级、三级"专职人民调解员，通过等级评定，有效落实分类管理、分级培训的原则，切实提高人民调解员的政治、业务素质。全面实行人民调解员持证上岗制度，进一步提高人民调解员执业技能。

　　加强业务培训。通过举办业务培训班、组织交流、现场观摩等多种方式，从市、县两个层面分级对人民调解员开展业务培训，内容涉及人民调解工作的方法和技巧、常用法律、法规及等专业知识，推行人民调解优秀案例发布制度，对于人民调解工作中出现的双方当事人责任、事实认定、证据运用、法律适用、赔偿标准等问题，通过办结的优秀案列发布，帮助人民调解组织统一调解标准，明确法律适用，达到以发布的调解案例为参照，同一种类型的纠纷尽量使用统一调解尺度和调解标准，促进人民调解工作的公平、公正、合理、合法。
　　
　　5.2.2 发展壮大调解志愿者队伍

　　注重加强社会面的人民调解宣传发动工作，通过多种形式，推进人民调解志愿者队伍建设，注重吸纳有法律知识、公道正派、能够联系群众、热心人民调解事业的退休法官、检察官、警官，以及律师、公证员、基层法律服务工作者、信访干部参与调解工作，不断改善调解员队伍结构。想方设法提高基层有威望的群众开展调解工作的积极性、主动性和有效性。积极聘任各级"两代表一委员"（党代表、人大代表、政协委员）担任特邀人民调解员，努力实现兼职调解员、调解志愿者在村居（社区）一级基层最末端的全覆盖，充实了基层调解力量。
　　
　　5.3 健全机制，促进规范发展

　　5.3.1 基层基础设施建设现代化

　　加强硬件设施建设是开展好农村人民调解工作的基础保障，当前，要大力推进人民调解组织规范化建设。规范化建设表现为"六有"和"七上墙"标准。"六有"标准即有固定调解场所、有门牌标识、有办公桌椅、有印章、有调解纠纷文书和有统计台账。"七上墙"标准即为成员名单、工作原则、工作纪律、工作职责、学习例会制度、调解纠纷流程图、警句名言全部上墙。此外，在硬件设计上，还应做到调解室有调解席、记录席、当事人席和旁听席，调解室内悬挂人民调解标牌和一些宣传人民调解文化的字幅，增强调解工作的严肃性和公信力，推动基层人民调解工作规范化建设上新水平。

　　5.3.2 调解工作制度规范化

　　人民调解组织调解纠纷，要遵守平等自愿、合法合理及不限制当事人诉讼权利三项原则。重点完善五项工作制度：一是定期排查制度。坚持条条排查与块块排查、定期排查与集中排查、普遍排查与重点排查相结合，村居每周进行一次排查；在重大节假日、敏感时期和矛盾纠纷多发季节组织开展专项集中排查调处，做到发现得早、控制得了、处置得好。二是风险预警制度。基层要完善民间纠纷定期分析研判制度，加强对民间纠纷总体态势、发展趋势的研究。开展矛盾纠纷激化危险性评估，有效防止矛盾纠纷激化升级。三是登记报告制度。对即时就地解决的或调解后达成口头调解协议的矛盾纠纷，人民调解组织要及时登记，并将其纳入调解工作统计范围；对避免"民转刑"案件、自杀事件、群体性械斗和群体性上访的，要一事一报；对重大矛盾纠纷信息，要在报告当地党委、政府的同时报告上级部门，不得迟报、漏报、瞒报。四是案件分流制度。村居人民调解委员会对超出人民调解工作范围，或靠单一调解手段难以解决的案件，应当在做好纠纷当事人思想工作的同时，及时将案件向有关部门分流移交。各有关部门应当认真对待分流移交的矛盾纠纷，及时制定调解方案，落实调处措施，妥善处置，不留隐患。五是责任追究制度。严格贯彻落实关于发生民间纠纷激化案件对有关单位和人员的责任追究办法，对因排查不及时、调处不当导致的"民转刑"案件、群体性械斗和群体性上访等矛盾纠纷激化案件，实行责任追究。

　　5.3.3 调解运行机制规范化

　　建立指导考核机制。司法行政部门要按照《人民调解法》的相关规定，定期对村居（社区）人民调解工作进行检查指导，对人民调解工作中作出突出成绩的人民调解员，予以表彰和奖励。要将村居（社区）人民调解工作纳入司法行政工作目标之中，落实职能科室，认真做好日常组织协调工作。建立教育培训机制。

　　按照分级分类培训的原则，县级司法局负责村（社区）调委会主任的培训，基层司法所负责村（社区）人民调解员、信息员的培训，确保村（社区）专职人民调解员每年培训时间不少于 3 天，信息员不少于 1 天。

　　5.4 落实经费，保障工作开展

　　人民调解性质上属于公益性调解，为确保人民调解的可持续发展，必须加大经费的保障力度，这是稳定人民调解员队伍的保障。为此，需要建立稳定的可靠的经济来源，为人民调解制度的发展提供物质保障。而经费问题几乎成了每个农村人民调解组织的死穴。调解经费缺乏，调解员待遇没有保障，带来了调解组织的工作无法真正开展。各个地区针对这个问题也做了很多有益的尝试。如上海的"人民调解李琴工作室"的做法是，通过政府购买服务的方式，获得政府的资助，从而保障社区内大部分普通纠纷与疑难纠纷调解工作的开展。此举，并无改变人民调解组织的群众性与自治性，确保了人民调解组织的非官方性与中立性，依然保持着人民群众对人民调解工作较强的信赖感，从而有效地承担了本应该由政府主导的矛盾纠纷调解工作，较好地弥补了政府在推进社会管理中的失灵现象。从实际效果来看，"人民调解李琴工作室"一直保持着 95%以上的调解成功率，已经成为当地政府加强人民调解工作不可或缺的助手。这一做法对于有效解决基层人民调解经费难题有着很好的参考价值。

　　现行《人民调解法》明确规定："县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励","村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费".一要认真贯彻落实司法部、财政部的有关规定，将乡镇、村居两级人民调解工作经费泪如财政预算予以保障，切实解决基层人民调解组织的补助经费和人民调解员的工资福利等经费，并考虑每年具有一定的增长比例，加大对人民调解工作的投入。要认真落实财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，把司法行政机关指导人民调解经费、人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费纳入财政预算，切实保障人民调解工作的正常开展。二是多途径筹集工作经费。乡镇、农村要因地制宜，想方设法，通过受惠者捐款，热心企业赞助，集体资金列支等方法，扩宽资金筹措渠道，建立专项资金预决算制度，成立预防纠纷激化奖励基金和人民调解抚恤金等专项基金，确保人民调解的工作经费，人员待遇等方面的可持续性。三要采取以奖代补、以案定补、适当补贴等办法，依据每个人民调解员纠纷的数量、质量和难易程度等，进行相应的补贴，充分调动积极性。积极开展人民调解员职称评聘工作，对获得职称的人民调解员，分别给予相应的补贴。建议对于公开选任的乡镇村居专职人民调解员，实行月工资报酬制，每月定额由县、乡两级财政各按一定比例分担，并有县级司法局每月统一发放。

　　对于其他人民调解员，实行案件计件奖励补助机制，年终由县级司法局经考核后统一发放。要参照本地社会公益岗位的标准，将农村人民调解员的待遇落实到位。

　　5.5 加强联动，深化"大调解"体系建设

　　5.5.1 树立调解优先理念

　　随着经济社会的快速发展，近年来农村各类矛盾纠纷不断增多，解决的难度不断增加，带来了大量的不稳定因素隐患。与此同时农村人民调解工作发展相对滞后，覆盖领域有待延伸，协调联动机制不够健全，人员力量薄弱，经费保障不足，工作氛围不浓。对此，要深刻认识矛盾凸显期的特征，坚持和发展"枫桥经验",突出把构建"大调解"工作体系作为有效化解社会矛盾纠纷的治本之策、维护社会和谐稳定的长远之计。坚持把人民调解放在"大调解"工作体系中谋划，积极探索创新人民调解整体联动机制和与其他调解联动机制，最大限度整合各类调解资源，着力形成分工负责、整体联动、协调配合的大调解工作格局。

　　5.5.2 完善大调解组织体系

　　在纵向架构上，全面延伸调解触角，在村居（社区）一级，全面建立健全村级人民调解委员会，设立调解室，配备以老党员、老干部、老教师等为主体的兼职人民调解员，每人每年按一定标准由县乡两级财政予以补贴；在乡镇（街道）一级，全面健全乡镇（街道）人民调解委员会，建立矛盾联调中心，作为综治工作中心的重要办事机构之一，履行"社情汇集、调解督导、对接指导、协调管理和矛盾纠纷直接调解"五大职能，配备专兼职人民调解员；在县一级，建立县级大调解协调中心，下设司法局牵头的人民调解指导室、政府法制办牵头的行政调解指导室、法院牵头的司法调解指导室、信访局牵头信访调解指导室，对全县的大调解工作进行分流转办、检查督促，并建立"大调解"专家咨询裁决委员会，负责指导重大疑难矛盾纠纷的化解。在横向架构上，不断拓宽调解领域，在医疗、劳动、海事渔事等矛盾纠纷多发领域大力发展专业性人民调解组织，在礼品、水产、家具、餐饮、电器等消费行业或专业商场建立行业调委会，在条件成熟的大型企事业单位推进调解组织建设，并积极利用社会组织、社会机构、社会力量开展专业调解工作。
　　
　　5.5.3 构建多方联动机制

　　积极探索创新人民调解整体联动机制，最大限度整合各类调解资源，着力形成分工负责、整体联动、协调配合的大调解工作格局。努力推进"七个衔接"工作：一是"诉调衔接",在法院及法庭设立人民调解工作室，开展诉前调解、委托调解、协助调解和执行调解，实现人民调解与诉讼的有效对接；二是"交调衔接",成立交通事故人民调解委员会，交通事故实现"一条龙、一站式"处理；三是"警调衔接",在派出所设立人民调解工作室，有效化解一批久拖未决的疑难矛盾纠纷；四是"医调衔接",建立医疗纠纷人民调解委员会，以第三方身份介入医疗纠纷化解工作，既保护了患者及其家属的合法权益，也缓解医院处理医疗纠纷的压力；五是"检调衔接",对符合条件的特定公诉案件，努力通过调解或和解来结案，实现办案的法律效果和社会效果的有机统一；六是"劳调衔接",建立劳动人事争议人民调解委员会，最大限度地将劳动人事争议通过调解方式快捷、平稳化解；七是"婚调衔接",成立婚姻家庭纠纷人民调解委员会，及时将各类家庭婚姻纠纷化解在基层萌芽状态，夯实化解基层矛盾纠纷"第一道防线".

　　5.5.4 完善大调解工作机制

　　建立健全指导协调机制，充分发挥司法行政在县级"大调解"工作领导小组中的统筹协调作用，以联席会议或指导协调小组的形式，与相关部门共同研究相关行业性专业人民调解组织筹建工作等重大事项。建立调解网络信息共享机制。

　　实现调解网络信息共享，充分发挥社会治安综合治理机构的协调能力，加大法院、检察院、公安、信访、劳动、卫生等职能部门参与镇街、村居调解网络的力度，形成一个统一指挥、各方参与、配合联动的调解机制，最终实现受理案件时，相关部门能够快速通过调解网络在第一时间掌握案件发生的因由、动向，能作出科学判断。建立完善规范化管理制度，由司法行政部门印发《全县人民调解组织外观形象标识和卷宗档案范本》，进一步规范乡镇（街道）、专业性、行业性人民调解组织形式和人民调解工作流程等，并逐步向村居人民调解组织延伸。