第 3 章 苍南县农村矛盾纠纷与农村人民调解机制运行的现状
3.1 苍南县农村矛盾纠纷现状
3.1.1 纠纷类型
苍南县于 1981 年建县，是浙江的南大门，是全国首批沿海对外开放县、全国民营经济发展示范区和"温州经济模式"的主要发祥地之一，也是全国县域经济基本竞争力百强县之一。全县陆域面积 1261.08 平方公里，海域面积 3780 多平方公里，海岸线长 168.8 公里，辖 10 个镇，2 个畲族乡，人口 130 万。2013 年苍南县实现地区生产总值 364.59 亿元，同比增长 8.1%,财政总收入 37.03 亿元，增长 15.3%,增幅列全市第一。而经济的快速发展，社会制度的变革，社会成员间利益分配格局的不稳定，再加上人们思想意识和权利观念的日益增强、心理期望值存在差异，社会矛盾较为普遍和突出，并出现了许多新情况，新问题，农村的民间纠纷也出现了新态势，人民调解受理的纠纷逐渐从传统的婚姻家庭邻里纠纷、小额债务、轻微侵权等常见多发矛盾纠纷向土地承包、拆迁安置、交通事故、环境保护等热点难点纠纷扩展.
根据对苍南县农村矛盾纠纷类型的调查，可以得出当前农村社会的纠纷主要有以下几大类型：征地拆迁纠纷、婚姻家庭邻里纠纷、合同与劳动纠纷、村务管理纠纷、人身损害赔偿纠纷等。
征地拆迁纠纷。是指因国家、集体、企事业单位建设的需要，在土地征用、征收以及房屋拆迁、搬迁过程中发生的矛盾纠纷，是行使公权力的一种特殊类型。
在苍南县主要表现为在新农村建设的进程中，涉及到重点工程、新民居建设、土地整理、搬迁等建设过程中需要拆迁部分农村住房和征用部分土地而产生的一系列纠纷。这类纠纷产生的主要原因，一是征地拆迁涉及房屋工作量大，需要拆迁安置的群众多，安置房屋建设不能及时满足群众的要求；二是部分村民法律意识淡薄，不能正确对待个人利益和农村建设发展的大局关系，在经济利益趋动下，挟房挟地漫天要价，要求未被满足就采取不当行为。三是拆迁相关工作部门未能做到依法拆迁、和谐拆迁，对国家的相关法律法规宣传不到位，做村民工作不够深入细致。四是少数干部处理问题缺乏公心，不讲究工作艺术，对拆迁工作的特殊情况未能做到具体问题具体分析处理，致使房屋拆迁安置纠纷愈来愈突出。这类纠纷关系着村民的切身利益，影响着党和政府与人民群众之间的关系，对基层社会和谐稳定和全县经济社会的发展都有着极大的影响。处理不好，就会引发群体性上访事件，造成政府和群众的直接对立。
婚姻家庭邻里纠纷。此类纠纷 1135 件，占苍南县 2013 年度纠纷调解总数的12.6%.婚姻家庭纠纷主要是指夫妻之间、共同生活的家庭成员之间、亲属之间发生的由《婚姻法》、《继承法》等法律调整的涉及人身关系、财产关系的矛盾纠纷。邻里纠纷主要是指涉及邻里之间相邻权、生活琐事发生的矛盾纠纷。因苍南县部分乡镇地处偏远山区，经济发展相对落后，为谋生计，年轻人外出打工做生意现象较为普遍，夫妻双方长期分居两地，容易出现感情危机，引发婚姻纠纷；外出人员春节返乡，导致以往积压的家庭邻里矛盾纠纷显现；农村里易因赡养父母不力、分家析产不公、婆媳关系不和等引发大量家庭矛盾；农村旧房改造、扩建、新建住房现象不断增多，致使邻里之间因采光、通风、通道、滴水等引发的矛盾纠纷突出。这类纠纷产生的主要原因是，西方思想对东方文化观念的冲击，影响了人们的婚姻观和价值观，随着市场经济的发展和物质生活的改善，有人滋生了拜金主义、享乐主义等，思想道德观念发生了变化，对构建和谐社会，建立与邻为善、与邻为伴的睦邻友好关系的认识存在偏差，不能正确处理个人、家庭与社会之间的关系。
合同与劳动纠纷。此类纠纷 961 件，占苍南县 2013 年度纠纷调解总数的10.6%.这两类纠纷大多发生在经济生活领域和劳动用工领域，合同纠纷主要是发生在合同生效、解释、变更或履行时引起合同当事人的争议，具有范围广泛、形式多样的特点。劳动纠纷主要指劳动者和用人单位之间因工资、工伤、劳动安全卫生、社保等由劳动法律法规调整的矛盾纠纷，主要表现为两种。一是用人单位以及雇主组织和劳动者及工会因劳动关系而发生的纠纷；二是劳动关系当事人即用人单位与劳动者之间发生的劳动权利、义务方面的纠纷。这类纠纷发生的主要原因是，随着经济建设的深入推进，苍南的经济社会生活也在发生深刻变化，因为市场经济培育不够成熟，导致经济合同和劳动争议也随之增多。合同纠纷属于民事纠纷类型，是人们在执行合同中因诚信或其他可变因素而引发的。劳动争议纠纷比较突出地表现在企业破产、重点工程建设、加工业服务业用工等方面，特别是职工的工资、工伤、保险等劳动保障方面的。
村务管理纠纷。此类纠纷虽然所占比重不大，但影响很大，须引起高度重视。
主要是指基层村组织因实施村民自治或在改造自治组织，协调管理社会事务或受委托管理简单社会事务而发生的矛盾纠纷，如在落实最低生活保障，计划生育，社会保险，各种财政补贴发放等国家政策过程中发生的矛盾纠纷，多发生在村干部和村民之间。随着改革开放在农村的深入开展，农村经济、政治、文化以及社会生活诸方面都发生了巨大变化，这些变化也引起农村干群矛盾的不断发展变化。主要原因是，一方面村级缺乏有效的村务监督机制，村务公开制度不够健全，部分村干部作风不民主，行为不廉洁，办事不公正，财务不公开，农民负担过重等，很容易产生矛盾。另一方面，村民的法制意识开始觉醒，参政议政的热情逐渐高涨，迫切要求能参与村务集体决策，部分村却对财务收支情况，"一事一议"款的使用等重大事项遮遮掩掩，政策透明度低，容易引起群众的怀疑，从而引发矛盾，而一旦发生矛盾，其最明显的表现就是村民上访、群访、越级到县级以上反映情况，甚至发生一些过激行为。
道路交通事故纠纷。此类纠纷 3156 件，占苍南县 2013 年度纠纷调解总数的35%,所占比重较大。这类纠纷发生率高、责任定性难、调解专业性强。人车损害是调解的核心，对于推进文明交通行为，建立和谐文明畅通有序的交通环境有着重要影响。这类纠纷发生的主要原因是：汽车社会的到来，汽车数量激增，道路基础设施建设相对滞后，道路交通安全管理法规制度未能得到有效贯彻实施，交通安全宣传工作不够深入人心，驾驶员的安全意识、驾驶技能和应急处置能力还不高，相关部门的安全主体责任还未严格落实，交通安全隐患排查治理的长效机制还未建立，道路交通事故纠纷涉法涉诉问题多，处理渠道少，解决难度大。
3.1.2 纠纷基本特征
陌生性。陌生性是指当下不少民间纠纷发生在互不相识的陌生人之间。传统的民间纠纷，往往是发生在熟悉人之间，如相邻纠纷、婚姻纠纷、家庭纠纷、老人赡养纠纷，无不发生在熟悉甚至亲人之间。但现在，即便是邻里纠纷，也可能是发生在陌生人之间，因为现在不仅对门不识，而且邻居也是处于频繁更迭之中。
纠纷的陌生性，一方面使纠纷的双方对纠纷的发生有突然感，迷茫样，另一方面致纠纷双方缺乏互信基础，难以及时自行化解。在调查中碰到这样一个典型案例，苍南县某镇的张某因为在商城 5 楼跳楼自杀引发的纠纷，陌生性明显。原本商城与张某没有工作关系，与张某的亲属更加不熟悉。但死者家属认为该商城将消防平台违规用于营业致死者轻易爬上平台边缘，事发后现场处置不当，认为商场有过错且间接促成了死者的自杀行为。于是，张某的亲属 7 人到商城门口摆放遗像、拉白布条、撒冥纸做法师，干扰商城营业，从而出现纠纷。张某的自杀行为，使商城与张某的亲属原本不熟悉的双方产生纷争，出现了矛盾。
突发性。突发性是就纠纷双方主观状态而言的，即纠纷双方或者一方对可能出现的纠纷，事先并没有追求或者预感。突发性是与陌生性相伴随的，因为纠纷往往发生在原本不相识的人之间，没有传统民间纠纷那种事先有苗头、有前奏的状况出现，因而具有突如其来的感觉。这种突如其来的纠纷，往往是在生活、工作、出行或者临时交易过程中，因为偶发的因素或者一方过错行为就突然引发。
如苍南县 2013 年调处的 50 件重大人身损害赔偿纠纷中，多为这样突然意外发生的纠纷。
群体性。群体性是指一定数量人群为了实现某一目的，采取围攻、静坐、游行、集会等方式对抗党政机关乃至破坏社会公私财物和干部群众人身安全、扰乱社会秩序的事件。究其原因，不难发现，一方面一些热点问题往往涉及群体利益，如环境保护、农村规范改造、基础工程建设等，就是涉及群体利益的事项，一旦发生纠纷，就具有波及面广，强烈的群体性；另一方面是因为纠纷发生在陌生人之间，相互之间缺乏基本的信任基础，为了给自己增强安全感，纠纷的一方往往想到纠集自己的亲友、老乡等，而当下交通和通信的便捷，也为陌生人之间纠纷演变为群体性事件提供了可能。群体性事件的发生直接影响到农村的社会稳定和村级政权建设，危害很大。
专业性。专业性是指新时期的民间纠纷，往往更多涉及到专业性问题或者发生在专业很强的领域，不仅需要涉及专门的法律法规，而且需要涉及专业技术知识，如医患纠纷、道路交通事故纠纷，网络侵权纠纷等，都不仅涉及专门调整这些领域的法律法规，而且也涉及这些领域的技术性问题。这些涉及专业性的民间纠纷，不具备一定的专业知识和法律知识的调解员，很难从中分清是非并给予纠纷双方当事人可以接纳的劝导。在调查中碰到这样一个典型案例，苍南县某镇一卫生院的工作人员陈某因为突发脑溢血被送往温州附一医进行抢救，但不治身亡。其中镇卫生院已经支付了医疗费用、营养费用等多项费用，还发动员工进行募捐。死者家属认为陈某死亡的主要原因为过劳死，提出 80 万元的赔偿要求。
这一案例中就涉及到是否医疗事故、是否工伤事故等诸多技术性、专业性的法律问题。在当前农村多发的医患纠纷、交通肇事纠纷等，也往往伴随着很强的专业性问题。
3.2 苍南县农村人民调解机制运行现状
3.2.1 人民调解组织概况
近年来，苍南县针对新时期社会矛盾纠纷的新特点，积极探索构建以县司法局-司法所-乡镇村居调委会为主体，专业性和行业性人民调解组织为两翼的组织架构。在纵向架构上。全面延伸调解触角，健全和完善村级人民调解委员会和区划调整后的乡镇（街道）人民调解组织，实现以村（居）、新型社区、乡镇（街道）为单位设置的基层人民调解组织全覆盖。在县级层面，建立县级矛盾纠纷"大调解"协调中心。在基层，村（居）人民调解组织是工作的基础，也是村民实行民主自治的形式。苍南县结合乡镇撤扩并和农村基层组织建设的良好契机，进一步加强村居人民调解组织建设，规范工作流程，提升调解效能。在横向架构上。
建立行业性专业人民调解组织，实现诉调衔接、警调衔接、医调衔接和交调解衔接等纠纷多发常见领域与人民调解衔接工作，根据县域地理特性，成立浙闽边境联调委员会，结合经济发展形势，在 41 个 200 人以上企业设立调委会，在印刷、包装、塑编等 11 个行业协会成立行业性调委会。
从表 3.2 可以看出，苍南县已逐步形成了以县级矛盾纠纷"大调解"协调中心为主导，乡镇（村居）人民调解委员会为基础，专业性和行业性人民调解组织为补充的县、乡、村三级网络体系，搭建多种纠纷解决机制有效衔接、良性互动的平台，最终实现矛盾纠纷最大程度上的和平解决。
3.2.2 队伍概况
苍南县在农村人民调解员队伍方面做出了许多有益的尝试，统筹推进以人民调解员队伍为主，司法助理员和法律服务人员为辅的调解队伍建设，实现人民调解工作的群众性和专业化有机结合，以司法所为主导的苍南县农村人民调解组织队伍构成具有新老结合的特点。
从表 3.3 可见，乡镇一级人民调解委员会相对完备，每个乡镇都有其乡镇层级的人民调解组织，还都配备有专职人民调解员，尤其是社情民意较为复杂的大镇，还配备了 2 名以上的专职人民调解员，从事矛盾纠纷调解工作。
从表 3.4 可见，苍南县村居人民调解组织也相对较为完善，每个行政村的人民调解工作都有专门的场地和人员负责，能较好地发挥化解基层矛盾第一道防线的作用。
从笔者对苍南县宜山镇、金乡镇等地的调查中发现，乡镇调委会领导成员均为乡镇主要干部、老党员、老模范，调委会其他成员则是具有较为深厚法学理论和知识背景的青年人。村居调委会大多有 1-3 人组成，主任一般由村书记或村主任兼任，调解员一般由村治保委员担任。在调解过程中，调解员通常需要或明或1学研究证明，只有当调解员具有一定权威时，纠纷当事人才有可能经劝导后接受调解员所作出的是非评判，认可其提出的调解方案，并在此基础上作出有利于纠纷解决的让步。苍南县基层人民调解组织，无论是乡镇还是村居人民调解组织，其调解成员的构成都有基层工作经验，又深谙乡村社会习俗及乡镇群众诉求心理，他们的身份、威望和法定职责赋予其在纠纷调解中的权威作用，促使调解顺利开展。但从另一方面看，村居这一层级的人民调解组织，其调解员大多还是由老人或者不懂法律法规的村干部组成。如果调解纠纷不是以事实真相和过错是非为判断依据，不能熟练运用法律、法规、政策和专业知识进行疏导，而是一味地追求和谐，按照老思路，凭借威望进行"和稀泥"式的调解，可能导致无法完全公正地维护当事人的合法权益，影响人民调解制度在农村社会的存续。因此，村居人民调解组织迫切需要年轻成员的加入，把依法调解的理念深入人民调解领域，促进人民调解在依法与合情合理的框架中找到一个最佳结合点。
3.2.3 运行方式
苍南县司法行政部门近年来通过采取有效措施，扎实推进农村人民调解工作机制顺畅运行，初具成效。
调解渠道运作较为顺畅。长期以来，苍南县在基层农村形成了乡镇、村（居）两级人民调解网络，这些组织成为维护农村和谐稳定的基层防线。经笔者调查发现。农村纠纷主要有 3 种调解途径。途径一：两级调委会层间衔接，遇到问题→找村（居）人民调解委员会、村民小组长或村两委干部→未能解决→引导到乡镇人民调解委员会。途径二：对于疑难纠纷，或者与外来流动人口的有关纠纷，村（居）民通过村（居）信息员联系乡镇人民调解委员会解决，或直接求助乡镇人民调解委员会解决。途径三：乡镇党委政府面对村（居）民信访、上访，符合调解条件，往往引导到乡镇人民调解委员会解决：遇到问题→求助镇政府→符合调解条件→引导到乡镇人民调解委员会。
调解类型分流明显。村居人民调解委员会遍布各村居，贴近群众，基础广泛，主要处理邻里、婚姻家庭纠纷，难以处理的，及时收集并上报矛盾信息，将大部分矛盾纠纷化解在基层最前沿，基本实现"小事不出村".而以司法所为主导的乡镇人民调解委员会主要调处赔偿纠纷、土地拆迁、合同纠纷等较大疑难复杂案件，力求"难事不出镇". 根据 2013 年苍南县一整年的统计数据显示，村居人民调解委员会调解的邻里纠纷927件，婚姻家庭纠纷1135件，二者占到调解总数的23%.
乡镇人民调解委员会调解纠纷 1074 件，占调解总数的 10%.同时，乡镇人民调解委员会通过开展警调对接、诉调对接等联动机制，为公、法等部门减轻负担作出了积极贡献。苍南县目前共有警调室 6 个，诉调衔接组织 5 个，仅这两项对接联调的，2013 年全年共调处民间纠纷 3450 件，占调解总数的 38%.
调解模式在"依法"与"调解"中寻求最佳结合点。人民法院判决后，其中一方当事人往往对判决结果不满意，并上诉进入二审程序。如果人民调解工作中完全依照法律条文作出判决式调解方案，显然多数情况下是行不通的。调解的自愿性，要求当事双方愿意接受调解结果，自觉履行协议内容，理论上不存在需要强制执行的情况，这就要求调解结果必须在判决式调解方案上有所调整。依法调解不是判决式调解，更确切地说，是调解员主动寻求并向当事人展示合乎法律规定的解决方案，双方当事人基于该方案，相互退让，寻求合意，解决纠纷。苍南县乡镇人民调解委员会的调解方式上，在"依法"与"调解"两个维度上寻求平衡点。一是"依法",遇到纠纷，调解员在充分调查了解情况的基础上，依据法律条文，借助法院判例、同类型调解案例，拟定初步调解方案，最大限度引导当事双方调整心理期望值。二是"调解",以依法作出的调解方案为中心，找准当事双方心理突破点，通过细致沟通，反复疏导，促使彼此作出让步，在使对方能够接受的前提下寻求对自己最有利的解决方案。调解结果，是最终确定某一平衡点，使双方在都能接受的基础上与合法化、合理化的"依法调解"理想目标不产生大的偏差。
