第 4 章 苍南县农村人民调解机制运行中的问题及成因分析
4.1 农村人民调解机制运行中存在的问题
4.1.1 队伍整体素质偏低，制约调解能力发挥
队伍松散，稳定度低。首先是因为人民调解员在身份上不纳入行政事业编制，在待遇上不及干部职工，甚至不如普通群众，为了谋求更好的发展，将人民调解机构作为个人事业的缓冲阶段临时过渡，也是人之常情，因而导致许多调解员在新的事业机会出现时，毫不犹豫地选择离开人民调解员队伍。其次是因为人民调解工作难度大，要求高，事务繁琐，有的人民调解员在能力水平、性格气质上均不完全符合工作要求，长期工作仍觉无所适从，难以获得个人事业的成就感，于是另谋出路。调查结果显示，固定在人民调解岗位上工作的短则 1-2 年，多则3-5 年，能够坚持 10 年以上的调解员几乎微乎其微，调解员队伍极其不稳定。
兼职过多，精力不济。一般乡镇，在壮大调解员队伍中的做法通常是招聘临时工，在实际工作中，由于乡镇要考虑行政成本和人力资源充分利用，使得虽身为调解员的工作人员，不得不承担乡镇交办的其他大量工作。这种严重的兼职现象，必然导致调解员在本职岗位上工作的弱化，严重影响了人民调解工作的系统性、可持续性安排，最终影响工作效率与质量。
知识结构滞后，专业素质不高。社会形势复杂多变，各种矛盾相互交织，法律制度庞杂细致，都对人民调解员的知识储备与能力水平带来巨大挑战。从业人员如果没有一定的法律政策作支撑，没有与时俱进的学习习惯与能力，必然疲于应付，疲劳不堪。再者，最基层的人民调解员往往是年龄老化、观念陈旧的热心人士，自身学习能力在不断弱化，往往单凭情感介入实施调解工作，权威性与科学性得不到充分保障。因此，人民调解员队伍年轻化，也是摆在我们面前迫在眉睫的大课题。
观念陈旧，实际效用弱化。人民调解工作本身就是在法理与情理之间寻找最佳平衡点。但在实际工作中，重情理轻法理的现象是普遍存在的。有的调解员与当事人同地缘，同宗族，同人际关系，难免收到各种利害关系与人情因素影响，在情感上难以保持绝对中立立场。有的调解员在罪与非罪、合法与违法的判断上界限不清，定位不准，偏离法治轨道的不合理调解现象时有发生。有的调解员过分强调"和为贵",倾向于"折中调和"、"各打五十大板",而不注重对法律、法规、规章、政策的合理运用。这些调解的观念，表面上可以得到风平浪静的效果，但实际上，容易导致当事人过分受情理因素制约，使正当权益得不到有效保护。
4.1.2 经费保障不力，影响调解员积极性
现阶段，人民调解委员会的经费普遍无法得到有效保障，人民调解员在无利可图的情况下，积极性较差。以下是苍南县 2013 年度各乡镇人民调解工作经费补助情况：
从表 4.1 可见，人民调解工作经费最高的龙港镇也就 1.5 万元，而还有两个乡几乎为零，可以说，人民调解工作的日常经费都无法有效保障。
《人民调解法》规定，人民调解实行不收费制度，因为自身没有创收能力，我国现阶段的财政体制，将人民调解经费列入财政预算的难度依然不小，往往只能依靠领导重视程度通过专项经费给予一定保障，否则就会没有工作经费，至于其他经费来源更难，现阶段，由于诸多原因，想通过募捐等途径获得资金支持几乎为零。无收费职能又无法完全获得财政预算加之无其他经费来源，使得部分行业性、专业性调委会缺少工作经费，极大地限制了其作用的发挥。苍南县政府虽也已经出台了将人民调解经费纳入地方财政预算的政策，但乡镇的财政本就困难，用乡镇有限的财力完全满足人民调解员的工作各项需求，显然不现实。村级财力更是薄弱，村级人民调解员没有稳定的经费保障，大多属于无偿为村民服务。
工作经费少，人员待遇差，尤其是在人多钱少的苍南县，这种状况就更为普遍。
绝大多数村级人民调解员至今还拿着十年前几十元的工作补贴，这与当今的经济发展水平和调解员所承担的工作任务极其不相适应。严重影响了农村人民调解组织和调解员的工作积极性和主动性。为了节省开支，往往会通过选择性受理纠纷案件的方式回避可能产生的工作费用。长此以往，农村人民调解机构和调解员在服务农村群众中的地位和作用会逐渐弱化，群众的信赖度会降低，有了矛盾，开始找乡镇政府、县政府，矛盾焦点不断上移。
4.1.3 宣传指导力度不足，弱化人民调解功能
《人民调解法》明确规定，基层人民政府和基层人民法院对农村基层调解委员会的工作负有指导职责，同时也对乡镇司法所、司法助理员的指导职责和指导方式作了更为详尽的规定。但近年来，由于乡镇司法所人员缺编严重，现有人员疲于应付乡镇中心工作，乡镇基层司法行政工作职能被严重削弱。而作为农村人民调解工作的另一指导主体，基层人民法院，也因日益繁重的审判工作任务，而疏于履行指导人民调解工作这种"软职责".农村基层人民调解委员会基本上处于相对独立的状态，指导形式大多流于一定时期组织举办一次调解员业务培训，以及每年召开一次调解工作总结表彰会。长期以来，苍南县各级党委政府对人民调解工作不够重视，为了工作便利，省心省事，纷纷将矛盾纠纷推向公安或法院，将最后一道司法救济渠道变成解决矛盾纠纷的首选手段。这种做法，往往会将群众间的小吵闹变成严肃的民事或维权案件，大大增加了人民群众化解矛盾的时间与资金成本，造成了社会资源的极大浪费。在极富中国色彩的平安建设考核制度上，往往以少发矛盾纠纷为加分指标，这种错误的指挥棒引导着基层干部采用不报、少报、瞒报案件，从而影响了决策层对中国基层社会现状的科学判断。
4.1.4 机制不够健全，规范化水平提升受阻
组织不够健全。在对苍南县的调查中，发现村级人民调解委员会组织"不健全",乡镇一级人民调解委员会的机构设置缺乏应有的独立性。在十年前的村民委员会的组织机构中，人民调解委员会一般是独立设置的，而近年来，村级人民调解委员会逐步和村民委员会机构合并，其职能一般转由村治保会、甚至由村治保主任一人承担。在苍南县多数乡镇范围内，均无独立的人民调解委员会机构设置，乡镇一级的人民调解委员会在机构设置上多是与乡镇综治办合署办公，或是与司法所两块牌子一套班子。从组织形式、成员构成、业务职能和办公场所混同的状况看，乡镇人民调解委员会并不是一个独立的机构设置。乡镇、村两级人民调解委员会的健全设置，既是农村人民调解正常运行的表征，更是农村人民调解作用发挥的组织基础和前提保障。农村人民调解机构设置的这一现状，从一个侧面反映出人民调解在广大农村社区逐渐被淡化，制度运行所必需的组织系统实际上已经遭受减损。
流程不够规范。《人民调解法》对民间纠纷的受理、民间纠纷的调解、人民调解协议及其履行等有关人民调解工作的程序性规范，均做了系统而明确的规定，但由于绝大多数乡镇特别是村级人民调解委员会缺乏纠纷调解工作程序意识，在纠纷调解实践中不严格执行纠纷的受理、调查、调处、回访、归档等管理程序的规定。即便是司法行政机关不遗余力地培训强调调解程序及规范化文书使用的重要性、必要性，但收效不大，在很大程度上影响了纠纷当事人利用人民调解这一手段解决问题。同时，由于保障农村基层人民调解工作规范运行的矛盾纠纷排查、矛盾纠纷信息传递、镇村两级调解组织联动、不安定因素预警、例会和工作汇报、岗位责任制、工作考核奖惩、工作经费保障、调解员选任和岗位业务学习培训等工作制度没有得到切实落实，致使农村人民调解工作始终停留在低水平、低效率的运行状态。
4.1.5 缺乏有效沟通，影响"大调解"深入推进
人民调解机制除了自身内部问题外，在与其他纠纷的解决方式在衔接联动，共同推进"大调解"格局形成方面，也存在一些问题，影响其发挥更大的作用。
人民调解与"大调解"的衔接联动不协调。目前，苍南县人民调解虽然已经与诉讼调解、医疗纠纷调解、劳动人事争议调解、交通事故纠纷调解等各种调解方式建立了协调联动机制，但总的来讲，人民调解在联动机制中功能相对弱化。在农村，经人民调解早起干预后，又进入其他调剂程序的纠纷案件，前期人民调解的痕迹与基础性作用并不能得到充分发挥。在乡镇，通常由综治办的机构设置，而该机构是集多种纠纷解决方式为一体的，但通常为了追求高效率，强调行政职能胜过人民调解，期望增加政府的权威与行政强制力，达到双方当事人相互妥协的目的。而这种做法，往往会动摇当事人自主自愿、平等协商的基础，甚至会使当事人其他的行为（如违章建筑、违反计划生育政策等）收到政府强制力的绑架，不得不听从于政府，以小损失保全大利益。
人民调解与诉讼衔接联动不协调。《人民调解法》规定，"经人民调解的纠纷当事人在调解不成、达成调解协议后就协议发生争执或者人民法院确认调解协议无效的情况下，可以向人民法院提起诉讼"同时，也规定了"基层人民法院可以在受理案件前，告知适宜通过人民调解方式解决纠纷的当事人向人民调解委员会申请调解".但在实际工作中，人民调解与诉讼调解之间衔接并不流畅。
如有的纠纷案件在人民调解失效的情况下，被迫转入诉讼程序，但在调解阶段收集和掌握的案件具体情况未能通过畅通的渠道及时反馈给法院，导致法院和当事人需要重新对案件进行资料收集与性质分析，不但消耗了大量的司法成本，而且还有可能导致由于证据不足等原因被法院裁定不予受理或驳回起诉。与此相反，有的适宜通过人民调解方式解决的纠纷案件，在当事人起诉到法院后被裁定不予受理或驳回起诉时，而法院并没有提供其他渠道解决纠纷的咨询，造成纠纷不能通过正常途径得到有效分流和解决，非正常上访现象就随之产生，对社会稳定带来了巨大压力。
4.2 苍南县农村人民调解存在问题的原因分析
随着时代的发展，中国当下的社会问题日渐突出，如何充分发挥好人民调解在化解矛盾纠纷中的积极作用，为社会发展创造文明和谐的环境，比中国历史上任何一个时期都显得重要。通过笔者调查发现，曾经被誉为"东方经验"的人民调解制度在面临一个困惑，随着依赖人民调解而解决的纠纷数量的下降，人民调解工作的地位和功能也在弱化，这种现象在农村尤为突出。针对此种现象，笔者将视野投向广阔的农村，从农村伦理层面的下降、人际关系的变化和法治环境的提升等层面做深层次考虑，挖掘农村人民调解工作弱化的原因所在，试图寻找可能的改良依据。
4.2.1 农村伦理道德观念逐渐弱化
农村人民调解，是基于农村社会内部道德伦理基础的合作化纠纷解决机制。
农村社会的道德伦理共识对人民调解工作具有重要的意义。然而，日新月异的农村社会，造成了转型期农村社会道德伦理状况的一定程度滑坡。从家庭伦理道德看，外出务工、子女留守、隔代生活，在中国农村成为家庭生活的常态，这样的生活状态，直接导致了农村家庭内部关系更加离散，长辈与晚辈之间隔阂更深，情感沟通更少，久而久之，维系传统孝道、赡养义务、邻里和睦的人际基础缺失。
