1 绪论
1.1 论文研究背景
耕地保护一直以来都是政府和学术界关注的焦点，大力保护耕地资源已成为当今世界人类的共识。进入 20 世纪 90 年代以来，耕地保护问题得到了大批专家学者的关注。
大部分学者经过研究发现，耕地的非农化是一个不可避免的现象，随着我国经济的快速发展，我国耕地的非农化将会有进一步加速的趋势。由于政策问题的产生总要有一些特定的自然现象或人为事件引发，这一系列的现象或事件就成为政策问题不断产生的客观原因。近年来我国城市建设取得了良好的成效，城市的数量不断增加，城市规模不断地扩大，城市化水平和城市经济发展水平持续提高。我国的城市化进程当前已进入了一个崭新的发展阶段。如上所述的工业化、城市化、农业现代化的社会经济大背景，就成为我国耕地保护政策产生、发展和变化的客观原因。
我国政府为控制耕地数量而采取的最直接的手段是土地用途管制政策和耕地总量动态平衡政策，但是我国区域经济发展极为不均，经济发达的地区往往是那些后备资源极其贫乏的地区，若要实现耕地总量的动态平衡，则必然影响我国城市化、工业化进程，影响我国的经济发展。为了协调经济建设与耕地保护之间的矛盾，一些学者提出了最小人均耕地面积和耕地压力指数，从而建立耕地的利用与保护的实施标准。还有学者认为，由于耕地的外部性，单纯靠市场调节必然带来政策失效，使政府调控成为必要手段，但也不能忽视市场的调节作用。政府作为公共秩序的维护者和社会发展的领导者，树立科学发展观，正确处理经济建设、耕地保护和生态保护三者之间的关系，就显得尤为重要。
另外，对我国耕地的有效保护离不开国家的宏观经济政策，目前我国对耕地保护的政策主要体现在法律、行政、经济等政策上，但是这些政策在保护耕地方面还存在很大缺陷，这些缺陷亟待解决。本文从我国耕地保护政策现状和存在的缺陷入手，借鉴国外的成功经验，提出了适合我国耕地保护的政策，因此，研究具有一定的理论意义和现实价值。
1.2 论文研究目的及意义
1.2.1 研究目的
利用文献分析、调查分析、规范分析等研究方法，借鉴耕地稀缺理论、人地关系协调理论和可持续发展理论，通过对整片论文的研究，需要明确以下几个目的：一是在分析中国耕地保护的基本状况和中国现行的耕地保护政策的基础上，深入挖掘现行耕地保护政策存在的问题及其本质；二是在借鉴国外发达国家和发展中国家耕地保护政策的经验基础上，提出了完善我国耕地保护政策的可行性建议，为耕地保护政策的具体实施提供政策参考；三是耕地得到了有效保护，不仅能保证国家的粮食安全，促进可持续发展，而且能在很多程度上带动经济社会的全面发展。
1.2.2 研究意义
本论文的研究意义主要包括理论意义和实践意义。
（1）理论意义。主要体现在以下四点：一是有利于完善耕地保护政策的基本理论，进一步创新基本农田保护理论；二是有利于完善耕地总量动态平衡理论，以保护耕地、实现耕地总量动态平衡的战略目标；三是有利于完善可持续发展理论，谋求经济经济发展与人口、资源、环境之间相互协调，以实现经济和社会的长期稳定和持续发展；四是有利于完善人地和谐理论。加强对耕地保护政策问题的研究，丰富人地和谐理论，促进人与自然的和谐共生，是构建社会主义和谐社会的必然要求。
（2）实践意义。主要体现在以下四点：一是指导人们对耕地保护活动的实践，保护生产力，协调土地供需矛盾，对保障我国粮食安全及社会稳定意义重大；二是通过学习和借鉴国内外的先进经验并结合我国具体国情，制定切合实际的政策以减少资源消耗和浪费，同时又可以保护耕地地资源和农民利益。耕地资源的保护效果好坏与否直接关系到农民切身利益和社会的政治稳定；三是有助于我国耕地资源保护效率的提升，维护生态平衡和我国的生态安全；四是助于理论联系实际，为我国耕地保护工作的进行提供理论和现实依据。
1.3 国内外研究现状
1.3.1 国外研究现状
国外对耕地保护方面的研究始于 1950 年前后，但是研究非常少，直到 1970 年以后，国外对耕地保护方面的研究才开始大量出现，尤其是对耕地保护政策的研究文献较多。由于耕地保护具有地域性。气候性等特征，因此各个国家或者地区对耕地保护政策的研究都会结合自身国家或者地区的特点和实际情况，因此就出现了不同特点和内容的耕地保护理论。具有代表性的主要为：以侧重保护环境和保养耕地为目的的北美和欧洲国家；以侧重影响粮食产量和耕地数量为重点的南美和亚洲国家。
（1）对北美和欧洲耕地保护政策的研究。北美和欧洲专家学者对耕地保护政策的研究主要侧重于对环境的保护和耕地资源的保养，这些学者认为耕地资源的保护与粮食安全和经济发展没有内在的必然关系。具有代表性的美国经济学家为 MasudaK 和DemuraK（2002），他们的研究主要侧重于耕地的生态环境保护和耕地资源的数量和质量上，认为土地利用和国家的宏观经济政策对耕地的影响非常重要。
美国 Tom Daniels 和 Deborah Bowers 两位经济学家认为，从美国本土来看，由于美国地多人少，人均耕地面积非常多，因此耕地资源的保护与经济社会的发展之间不会存在实质性的矛盾。这两位经济学家同时提出了耕地向城市流转时所具有的两种性质不同的观点：一是耕地向城镇化用地的流转是社会进步的一种表现；二是全国耕地供给不会受到城镇化扩张的影响。
美国对耕地保护政策的研究代表性的还有 Hardie. I.W、T.A. Narayan 和 B.L. Gardner三位经济学家，他们调查了城镇化占用大量的耕地实例，并通过研究发现城镇化占用耕地必能对生态环境造成一定影响，因此要占用耕地必须要加强生态环境的保护，不能以牺牲生态环境为代价。
而在欧洲的一些国家，专家学者往往研究的是耕地质量的改善和耕地生态景观的维护上，因为在欧洲，尤其是西欧发达国家中，工业化和城镇化的发展已经非常成熟，对土地的占用需求已经不多，国家对耕地保护也有固定的法律政策，对耕地数量的研究越来越少。如德国经济学家 Weber（2004）、法国经济学家 Fulen.L（2005）、瑞典经济学家K.Frail 等。
（2）对南美和亚洲耕地保护政策的研究。跟北美和欧洲对耕地保护政策相比，南美和亚洲人多地少，经济欠发达，耕地质量较低，尤其是亚洲，在经济快速发展的日本、韩国、中国、印尼等国家，耕地主要呈现的特征为：一是耕地与人口、城镇化的发展相互矛盾，关系较为紧张；二是随着非农利用耕地资源的逐渐增多，造成农业生产率严重下降，粮食不断依赖进口，耕地环境不断遭受破坏。这些都应该引起政府及专家学者的足够重视。
在韩国，把耕地划分为相对耕地和绝对耕地，相关学者对此作了大量研究，具有代表性的为韩国首尔大学朱奉奎教授（2008），朱奉奎教授分析了耕地利用对韩国经济发展的影响，认为由于耕地利用过程中社会利益与个人利益之间的矛盾，迫使政府必须加大对耕地保护的力度，加强对耕地非农化的管制成为重要手段之一。
自 1990 年以来，印度尼西亚的经济得到了较快速的发展，城镇化和工业化的不断发展使得对土地的需求也不断增多，相关学者作了大量研究，具有代表性的为印度尼西亚 Yuniar Shindy Hendriks 和 TollunyFirman 两位教授（2009）认为，国家不应该对耕地管制的放松，应当严格管制，否则将不断助涨土地投机者的投机行为，加速经济危机的发生。
日本更是人多地少的国家，耕地资源极其有限，大量农产品需要进口，因此日本大对数专家学者认为，政府应当要非常重视管制耕地的用途，最好要通过立法来优先保护优质耕地。
1.3.2 国内研究现状
与国外对耕地保护政策的研究相比，国内对耕地保护政策的研究较晚，进入 21 世纪后，随着经济的快速发展和城镇化、工业化进程的加快，我国耕地受到了不同程度的占用和破坏，基于此，我国近年来不少专家学者对中国的耕地保护及其政策都有较为深入的研究，结合近 3 年来的研究文献发现，国内对耕地保护的研究主要表现在以下三个方面：
（1）对耕地保护政策方面的研究。具有代表性的专家学者及其观点如下：
西南大学资源环境学院彭凌教授（2011）对我国耕地保护政策与耕地数量变化的关系进行了实证研究，研究结果表明：一是从长期来看，耕地数量与耕地保护政策会走向均衡；二是耕地数量的变化与耕地保护政策的变化互相影响；三是耕地数量的变化可以持续促进耕地保护政策的变化，并且这种变化随着滞后期的增加而加大。
通化市国土资源局徐燕凯、吴昊两位研究员（2012）对我国耕地保护政策运行效果进行了研究。他们认为，完善的耕地保护政策不仅有利于我国国民经济的稳定运行，而且对整个社会经济的可持续发展具有重要作用。徐燕凯和吴昊两位研究员对近年来我国出台的耕地保护政策的运行效果和效率进行了深入分析，并提出了建设性的意见。
河北农业大学经济贸易学院薛凤蕊教授（2013）在《国内外耕地保护政策研究》一文中认为，从当前来看，中国一直采取严格的耕地保护政策效果显著，但是耕地被乱占滥用的现象还普遍存在，借助于美国、英国、加拿大、日本等国先进的耕地保护政策经验，结合我国当前实际情况，提出了完善我国耕地保护政策的对策措施。
（2）对耕地保护补偿方面的研究。具有代表性的专家学者及其观点如下：
江苏师范大学测绘学院雍新琴教授（2012）从我国粮食安全的角度出发，对耕地保护的补偿标准进行了研究，实证分析了补偿标准及额度的测算，得出以下两点结论：一是耕地补偿的最低价格标准为耕地保护所损失的机会成本；二是机会成本的损失额度恰恰等于耕地转为建设用地进行出让的纯收益。
浙江大学土地管理系靳相木教授（2013）利用文献分析和比较分析等研究方法，对耕地保护补偿方面的研究成果进行了结构性的进展把握，揭露出了耕地保护补偿研究的脉络演变及趋势。靳相木教授用“三条路线，两个层面”对耕地保护补偿研究进行了概括，其中“三条路线”分别为：社会平均收益原理、发展权转移原理、外部性内部化原理；“两个层面”分别为面向农户的耕地保护补偿研究和区域补偿研究。
华中农业大学公共管理学院朱兰兰教授（2014）详细分析了耕地保护补偿区内农民生活的满意度。利用定序 Logit 模型，以典型区域为实例，得出以下 3 点结论：一是随着农村经济水平的提升，农民的生活满意度指数也随之增加；二是农民的生活满意度随着耕地保护补偿政策的实施而提高；三是农民的生活满意度受到很多因素的影响，其中区域位置和农民的个体特征对其具有显著影响。
（3）对耕地保护绩效方面的研究。具有代表性的专家学者及其观点如下：
南京大学地理与海洋科学学院丁宁教授（2011）应用混合 OLS 模型对计量经济函数进行估计，对新增建设用地使用费的耕地保护绩效进行了精确的测算，通过研究得出以下三点结论：一是土地有偿使用费的征收率与耕地占用面积的渐少呈现正相关关系，即可以通过提高征收率来达到渐少耕地占用面积的目的；二是土地有偿使用费的征收率与耕地保护的绝对效果呈显著关系；三是我国的耕地保护效应上升的空间和潜力巨大。
武汉理工大学资源与环境工程学院俞艳教授（2013）采用情景模拟的方法对耕地保护绩效进行了总体评价。俞艳教授制定出一种情景模拟的耕地保护政策，并对其产生的效果进行评价，最终建立耕地保护政策的情景模拟模型，通过研究表现：模拟耕地保护政策对减少耕地资源的流失与阻止城镇化的无序扩张具有重要的作用。
南京农业大学人文社会科学学院付坚强教授（2013）认为：我国土地监察制度在一定程度上起到了保护我国耕地的作用。付坚强教授深入评价了土地监察制度对耕地保护绩效的影响，并提出了需要进一步完善我国的土地监察制度，以进一步加强对耕地的保护力度。
综合国内外对耕地保护政策的研究可以发现，由于国情和地区的经济社会发展程度不同，各个国家或地区所制定的耕地保护政策也不尽相同。我国专家学者对耕地保护的研究主要表现在对其政策、补偿和绩效方面的研究，虽然近年来相关研究文献较多，但是研究的都不够全面，研究的视角比较窄。基于此，本文对中国耕地保护政策的研究较为深入和全面，对完善我国耕地保护政策具有重要的战略意义。
1.4 研究内容与方法
1.4.1 研究内容
本文的研究内容主要包括绪论、耕地保护政策的基本理论、中国耕地保护政策现状及存在的问题、国外耕地保护政策及其启示和完善我国耕地保护政策的建议等。具体包括以下 4 个主体部分：
（1）耕地保护政策的基本理论。该部分从耕地保护政策的基础理论出发，分别界定了耕地保护、耕地保护政策等相关概念，以耕地稀缺理论、人地关系协调理论、可持续发展理论等为理论支撑，为中国耕地保护政策的研究做好理论铺垫。
（2）中国耕地保护政策现状及存在的问题。该部分阐述了中国耕地保护的基本状况，包括耕地总量状况、耕地质量状况和耕地污染状况，在此基础上分析了中国现行的耕地保护政策，包括法律政策、行政政策和经济政策，并详细阐述了中国耕地保护政策存在的问题，包括耕地保护政策内容不完善、耕地保护政策执行不彻底、耕地保护政策评估不标准、耕地保护政策监督不全面等。
（3）国外耕地保护政策及其启示。该部分将广泛借鉴国外发达国家和发展中国家耕地保护政策的成功经验，选择适合我国保护耕地的相关政策。对美国、德国、印度、巴西四个国家耕地保护政策进行深度分析，得出制定优质耕地保护政策、制定耕地转用规模限制政策、积极推进耕地规模经营政策等对耕地保护政策的重要性启示。
（4）完善我国耕地保护政策的建议。该部分提出了完善我国耕地保护政策行之有效的建议，主要包括完善耕地保护政策的相关内容、增强耕地保护政策的执行力度、制定耕地保护政策的评估标准、制定耕地保护执法监管的长效机制等。具体包括制定激励政策、制定产权保护政策、完善补偿机制；加强依法执行、强化公共责任机制；制定评估技术性和社会性标准；制定预防机制、监管机制、查处机制等。
1.4.2 研究方法
本论文主要采用理论与实践相结合、定性与定量分析相结合、规范与实证分析相结合、资料收集与实地调查相结合。具体来说，本文主要涉及以下几种研究方法：
（1）文献分析法。通过阅读大量的国内外关于耕地保护政策的相关文献，进行归纳整理，总结研究的不足之处，为本文的研究创造空间。
（2）调查分析法。论文的大量数据资料，主要来自国家统计局、国土资源部、国务院全国土地调查领导小组办公室以及各省、自治区、直辖市统计局等，对搜集的文献和数据资料进行加工整理和初步理论分析，是研究的技术关键。
（3）规范分析法。通过对国外发达国家和发展中国家耕地保护政策进行比较和分析，根据中国耕地保护政策的基本特点，提出适合中国国情的、操作性较强的耕地保护政策的可行性方案。
