二、农村土地流转存在的问题
土地流转是深化农业农村经济体制改革过程中出现的新事物,是经济社会发展到现阶段的必然产物,具有一定的必然性,存在一定的规律。***总书记在2013年7月下旬的湖北视察讲话中要求,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要解决处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系,土地流转要尊重土地流转双方意愿,守住耕地红线,保障基本农田、粮食安全,增加农民收入。目前,农村土地流转面临的重大难题,主要是由于历史原因形成的各种矛盾难以调解,以及各种新型土地流转方式中,土地流转双方之间的利益纠纷造成的,面临着相关法律问题。
(-)土地经营权流转双方的纠纷
1.因合同问题引发纠纷
一是没有签订书面合同引发纠纷。随着2006年,我国全面取消农业税,接着又出台了粮食补贴、种子补贴等诸多的惠农政策,一些因税负原因不愿意种地的农户,由其他不愿意出去打工的人承担农业税缴纳的责任,自己外出打工赚取比农业收入更高的收入,两厢情愿的口头协议,对双方都有一定的好处。但现在的种粮积极性提高,在农业税取消后,特别是政府给予粮食补贴、种子补贴后,抛荒户发现自己不种地或者象征性地的进行种植,还可以获取一份收入,即不劳而获的收入,就以土地承包经营权归自己为由要收回承包地,而经营户又以经营期间因改良土地、支付税费进行了大量投入为由拒绝,双方因为没有书面协议,没有对何种情况可以收回土地进行规定,进而引发矛盾。或者双方仅仅签订了一纸协议,但对相关的权利义务关系没有明晰,或者碍于同村、同家等“熟人社会”的规矩没有进行详细的讨价还价,双方的矛盾依然存在,如签订了经营权转让合同,但没有对转让期限进行规定,法律规定,没有期限的合同,对方当事人可以随时通知到期。
二是任意违反合同引发纠纷。有的农户将自己耕种的土地当成自己的私有财产,认为不管自己在土地上干什么,都与他人无关,随意转让承包地,私自改变土地用途,比如将耕地改变用途,当作宅基地建房,这种情况在农村屡见不鲜,甚至为当地村委会默认,只有在自己的耕地建设,不影响其他人利益就没有问题;有的擅自违反或终止合同,在互换土地,消耗完土地资源后,对换地行为反悔,以种种理由要回原耕作地;作为发包方的农村集体经济组织,进行逐利行为,在第三人的高价承包面前,擅自中止合同,另行发包,或者一地两主,发生纠纷。有的村集体对农户之间的自愿土地流转行为横加干涉,享有土地承包经营权的农户和享有土地所有权的村集体之间发生纠纷。尤其是对一些集体所有尚未包产到户的抛荒地等,本村的农户不愿意承包,就承包给外来的人员,赚取一定的租金收入,一旦本村人发现有甜头可吃,而原来的租金过低时,就会发生所谓的流饭行为,进行实物哄抢,造成原承包人经济损失;或者另外有人出具更高的租金进行承包,则村集体可能出现单方违约,直接通知原承包人换人,不予给予经济补偿。
三是流转合同不规范引发纠纷。如转让合同没有他人见证,没有到涉农政府部门进行备案,之列了一些基本条款,对双方的权利义务没有约定甚至约定不明,合同的标的物到底有多大不清楚,是否限制再次转让、发生纠纷如何处理等没有约定,双方一旦对合同理解不一致容易产生纠纷。法律规定,对合同约定不明的或者没有约定,按照惯例和通俗习惯来执行,但是风俗习惯每个地方不同,甚至一个村庄一个习惯,不一而足,甚至可能出现为了解决这一问题,而专门形成一个惯例,总之,合同不规范,很容易引发利益纠纷。
2.流转程序不规范引发纠纷
由于政府相关职能部门和村民自治组织对土地流转没有采取有效的规范和监督措施,导致很多土地流转合同都缺乏相关的必要条款,对权利义务关系约定不明,尤其对一些农户之间自发的土地流转行为,更没有第三者的见证,发生纠纷难以取证,只能凭借双方的自圆其说,没有一定的法律效力。对集体土地在集体组织内部进行流转的,因为都是本村人,可能就有一口头协议,但是集体土地向集体组织外部的人进行流转的,可能需要通过村民代表大会或村民大会通过,一旦利益纠纷,可能会以程序不合规从而撤销原来的承包协议。
3.因土地流转用途产生纠纷
土地流转是深化改革幵放的必要要求,得益于城乡经济社会统筹发展。农村社会生产力大幅提升,城镇化、工业化跑步前进,农业现代化迅猛发展,农民致富奔小康都推动了土地流转。但土地承包经营投入很多、种田效益产出较少,城镇化的发展促使农村劳动力大量转移,造成留守老人、妇女不愿种地、不能种地。机械化程度大幅提高和生产技术大为进步可以解决这一难题。新型经营主体掘起、工商资本纷纷进行农业领域,农业领域社会化现象凸显。但是社会资金进行土地领域的目的可能“醉翁之意不在酒”,仅仅是为了囤积土地或违规用来建设住房或别墅,与农民当初同意土地流转的初衷不同,当农民不赞成社会资金永久性占用土地或难以恢复的占用后,双方产生不可消除的矛盾。因此,但凡土地流转不是为了发展适度规模经营,推进农业现代化,转移农村劳动力,增加农民收入,稳定粮食生产,促进城镇化、工业化这些目的的,那么纠纷自然存在。
4.因对社会资本不满产生纠纷
土地流转最先流转给农户,拥有最初的土地承包经营权,然后由农户手中流转给专业大户、家庭农庄、农民专业合作社,最有规模的是流转给产业化龙头企业,甚至有的流转给那些与三农无关的工商企业,当然这些企业只拥有土地经营权,而承包权仍然属于农民。农户将土地承包经营权中的经营权进行剥离,流转给农民、农庄、专业大户、专业合作社等涉农主体,矛盾不会很突出,但是将土地经营权流转给工商企业等社会化的资本后,如同“狼来了” 一样为上上下下“紧张、兴奋、刺激”,生怕生产旧社会所谓的地主,而“志志不安”,时刻关注着自己的利益问题。
但是以工代娠,城市支持农村、工业支持农业,是解决城乡二元社会的措施,也是城市反哺农村的趋势,农业农村农民也应该随着改革开放,全面放开。直接服务于种植业的农副产品加工产业的发展,以及适应现代农业发展要求的农业产业化,这是必然的趋势。工商资本进入土地流转领域,运用高科技的农业现代技术投入农业生产领域,是有利于农业的深层次发展,作为农户,将土地流转给这些企业可能是最好的选择。但是,某些工商资本怀有“不可告人”的恶意目的,长时间大面积租赁农民的承包地,甚至下乡恶意“圈地”,进行逐利主义,导致产生纠纷。
5.再流转土地产生纠纷
农户将土地承包经营权流转后,本意是希望将自己的土地托付给流转人,进行良性运行,而不希望发生再流转、层层流转,最后流转到一个和自己根本不相干的人手中,导致产生不放心心态。导致部分流转土地被反租倒包,在“睡大觉”,没有产生受益;反租倒包甚至层层转包,农民利益被损害,农民拿小头,老板拿大头,老板赚差价,农户是承包权人反而得到的最少,群众有意见,有矛盾;广种薄收不利于土地流转,比农户自己种田收入还低,把对农户当初的承诺放置一边,产生纠纷。三是土地流转金低,土地产出率低,土地流转用途不可知,等等问题对土地流转机制有害无益,与土地流转的目标方向背道而驰,与政府提出土地流转的本意相违背,与农户流转初衷有出入,产生纠纷。
(二)反映在集体管理方面的问题
1.土地流转主导人不同产生纠纷
现在是社会主义市场经济,要想推进土地流转的健康发展,必须抓住市场这个牛鼻子。这就需要“看得见的手”和“看不见的手”相结合,两手都要抓,两手都要硬,既要发挥基层农村自治组织和基层人民的政府的作用,也要按照市场规律办事,共同推进土地流转。国家对土地流转最初持谨慎态度,因为怕产生大量的失地农民,影响社会稳定,实际上农户早已不留恋土地收益,大力涌入城市,农民自发的进行土地流转,没有协议,权益无法保障,甚至长时间、低价格给承租人,现阶段粮食安全提上了日程。随着农村税费体系改革,二千多年的“皇粮”一下子不用再缴纳,沉睡的资源价值一下子显现,农民回家要回要有的承包地,作为一项固定收入,双方矛盾凸显。在农村集体经济组织干涉下,对原有的土地承包情况进行新一轮的洗牌,重新按照人口、贫瘠程度、所处位置进行分配,利益确定后,仍然选择进城务工,但是在农村可以获取一份稳定的土地收益,即财产性收入,土地的纠纷可能相对减少,但并没有消除。
2.违反土地流转规律,产生纠纷
一是土地流转规模与当地经济社会发展水平相适应,要和当地的城乡一体化发展水平、工业化发展水平、农业科技发展水平相适应。从发达国家的案例看,城乡一体化程度较高的地方发展的快,土地集中流转的规模大,而工业化发展水平较低,以第一产业为主的地方,土地流转的进程慢。如果违反这种规律,政府强制性进行土地流转,政府和农民变成对立性的关系,产生纠纷。二是在要逐步推进土地流转,按照规律办事,不能一狱而就,要进行积极探索,如武汉农村综合产权交易所的建立,对于其他省内地区、省外地区而言,都是一个较好的事例,都可以借鉴相应成立类似的机构,推动本地区的土地流转。三是正确认识稳定和发展的关系,土地流转可能影响社会的稳定,但不进行土地流转会影响农民的收入,也会影响社会的稳定,所以两者是辩证统一的关系。有些地区,在不尊重土地流转规律的情况下,盲目推进土地流转,本来用以谋生的土地被强行流转,而征地补贴收入又太少,群众不满意,利益受损。农民自然要通过上访等非正常途径要回自己的承包地。有的甚至不惜以身试法,造成群体性事件,影响社会稳定的大局。
3.基层组织定位不当,缺乏合理组织引导,导致纠纷
在各地农地使用权流转过程中,乡镇政府和农村集体经济组织基本持不参与、不过问、不干预的态度,由双方自己协商。大部分认为流转是大好事,有利于农业增产,农民增收,促进农地集约利用,避免农地抛荒,但自己不敢参与,不愿参与,怕担上政治问题,在政策不明朗情况下,消极处置。但是,另一方面很多基层政府领导和村集体干部又认为农地使用权流转是农户自己的事,集体无权也没有必要介入。有些干部认为既然将土地承包到户,如何使用如何流转都是农户自己的事情,与政府和村集体没有关系。还有些村干部认为本村处于较为偏远的地方,土地流转没有价值,没有人愿意进行集中经营,不积极引入战略投资者。认为土地流转是城乡结合部的事情,那里的土地有升值的空间,当地的居民愿意流转,本地区的土地流转就算了。事实上,无法是农户自发的土地流转,还是政府引导下的土地流转,存在诸多的纠纷,这样那样的问题。例如,流转纠纷问题,尤其是一些外出务工者请人代耕土地,时间久了,要回土地常常存在困难;有些通过土地代耕方式转入土地的,由于种种原因,转出方要求提前收回土地时,流转双方容易出现纷争。所有这些纠纷的调处,没有基层政府和农民集体的及时干预,就很难说能够得到合理的解决。再如,规模经营问题,农户众多,地块分散,依靠转入户的力量很难实现农地的规模集中,尤其是转出户信心不足的情况下,往往需要地方政府和村集体借助自身威信进行流转担保和协调,而农业基础设施的统一规划建设和规模经营户的扶持更离不开基层政府和农民集体经济组织的积极参与。
(三)涉农机构支持土地流转方面面临的问题
1.缺乏顶层设计,导致不能抵押
农民最有价值的财产就是农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权,而这三种财产均在金融机构无法得到认可,导致无法抵押。
首先是关于宅基地使用权的法律规定。我国《物权法》第152条规定,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设备。”但宅基地使用权为附属权利,属于用益物权范畴,物权法第117条规定,“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”,该条明确了用益物权的主体是他人的财产,则宅基地使用权也是属于他人财产,即集体所有。土地管理法第八条也明确告诉我们,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。这意味着宅基地使用权非农民所有,按物权法规定,如需抵押,需取得产权人的同意,归集体所有,无法抵押。《物权法》第184条、《担保法》第37条规定,“土地所有权,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地等财产不得抵押。”从法律层面上来看,宅基使用权居民老有所依的功能,禁止抵押。
其次是关于农村土地承包经营权的法律规定。《物权法》第133条规定,“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”;《农村土地承包法》第32条规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”这说明法律并不禁止土地承包经营权抵押,但对土地承包经营权取得的方式有所限制,即只有通过招标、拍卖、公开协商等方式,而且还必须是荒地等农村土地,但大部分农村地区的土地承包经营权都是通过家庭承包方式取得的,而且是用于种植,即耕地,这阻碍了农村土地承包经营权的抵押。同时土地承包经营权也是用益物权,性质与宅基地使用相同,也有类似障碍。
再次关于农村居民房屋抵押的法律规定。《物权法》规定“建筑物和其他土地附着物“可以抵押。这说明农民将房屋进行抵押是没有法律障碍的,但是根据物权法“房随地走、地随房走“的原则,房屋抵押的同时,宅基地使用权也视为一并抵押,但宅基地使用权明显不能抵押,也为房屋抵押增加了难度。
2.缺乏健全的社会保障体系,导致不愿抵押
我国目前的社会保障体系主要限于城镇地区,城镇居民有健全的养老和医疗体系,但农村地区相对薄弱,覆盖面窄、发展层次低、发展不平衡,社保资金短缺。农村居民基本上得不到像城镇居民一样的医疗、养老和保险,目前保障水平也较低。
现有的“新农合”和“新农保”,也存在报销力度小,60周岁以后领钱少的情况;“低保制度”和“五保制度”也有对象的限定,不具有普惠性,保障力度不大。农民仍然处于养儿防老,听天由命的情况,所以土地和房屋对农民具有特殊的保障功能,类似于城市居民的社保。《土地管理法》第62条规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。” “农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的不予批准。”如果农村居民将房屋、宅基地使用权抵押,抵押权实现后,无法再申请宅基地,导致他们无家可归,影响社会稳定。尽管在实际操作中,农民可以用土地换社保,土地的社保保障功能不具有不可替代性,在城市工作的农民可以获得比土地收益更好地保障,但土地承包流转会造成很多农民失地,一定程度上会影响社会的稳定。
3.农村信用环境不佳,不适合抵押
目前,涉农金融机构的服务对象主要集中在实力较强的种养大户、涉农企业、龙头企业等,而对亟需资金致富的农民来说,服务意愿不强。一是农村居民信用意识不强。由于农村多属边远地区,经济不够发达,难以像城市那样形成规模产业,金融机构布点少,金融知识缺乏,信用意识不强。二是骗贷、逃贷人员的惩罚机制缺乏。农村居民缺少信用意识,骗贷、逃贷现象时有发生,贷款也缺乏有效抵押物,金融机构难以追讨,加之金额较小,追债成本大于贷款金额,宁愿作为呆账、坏账来处理。三是关于农村信用法律法规和标准的缺乏。目前我国农村地区信用信息的征集没有全面铺开,仅有部分地区只录入了青年信用信息,且信息填写不全,农村信用信息的征集和管理方面有待逐步加强,法律对恶意讨债行为缺乏明确的惩罚规定,易形成不良的社会风气。
4.农村居民财产属于“休联的资产”,不接受抵押
一是农村土地承包经营权,流动性差。涉农金融机构担心,一旦涉农客户违约无法还钱,因为现有的法律障碍,取得抵押物必须进行转让,用来盘活信贷资产,但土地经营权转让一般局限内村组织内部,没有人愿意接手,也没有人敢于接手,对银行资产是一种潜在损失。因为农户或者是村集体可能存在抵触情绪,因为农村本质上是一个熟人社会,人员流动性较差,本属于村集体的土地承包经营权不可能流转给外村人,本村人碍于颜面也不会接手,抵押的的土地承包经营权就称为资手的山芋。农民的土地承包经营权主要局限在农村内部循环。但农村居民宅基地申请是免费的,同一村集体内部成员更愿意申请新宅基地盖房,而不是去购买,内部需求不足,变现能力差。二是缺乏相关配套体系。农村市场缺乏土地承包经营权产权交易平台、价值评估中介等,其价值难以得到真实有效的显现,导致商业银行的信贷风险得不到保障自然不愿意给农村居民放贷。
