三、农村土地流转存在的问题的原因
(-)自然经济阻碍土地流转
发展现代农业的主要矛盾,在于小规模分散经营的自然经济与市场化、产业化、集约化经营现代农业之间。现代化农业是包含农业生产、加工、销售在内的一套完整的体系,遵循市场规律,投入较小的成本获取较多的产出,同时运用加工、销售等产业链条,获取农产品的增值收益,从而实现农业生产更有效率、更有效益,农民收入更好,农业发展更好。但是我国目前现行的农业土地承包经营权制度及我国人多地少、城乡发展既不平衡、收入两极分化严重的情况下,以小规模分散经营的为特征的自然经济在很长一段历史时期内仍然会存在,这也是我国的基本国情,不能跨越这个阶段,要正视现状。
以小规模分散经营为主的自然经济。首先,小规模分散经营状况下,农产品产品低、流通量小,主要供农户自己生产使用,有多余的农产品才有市场流通的可能。产品主要依赖自身的积累、不懂得运用新的农业技术、产后的加工销售为粗加工甚至原汁原味不加工,产品附加值很低。没有健全有效的组织体系帮助农户应该市场变化,是被动接受市场竞争,是以个体对抗市场的行为,导致农产品的生成和销售脱节,在供不应求时盲目投入,在供过于求时产品堆积,时常造成较大损失。其次,农户生成的农产品主要供自己需求,属于生活必需品,一般没有可以替代的产品,相对于其他商品,受市场波动的影响更大。分散经营下的农户只能被动接受市场经济给自己带来的风险,化解无术,任何的损失只能由农民自己买单,自己承担,而没有风险转嫁机制。
现代化农业。想要实现农业的生产领域和流动领域的有效对接,只有采用市场化、产业化、集约化的经营模式,成立相应的组织如产品专业合作社等,统一产品标准,统一生产投入,共同购买生产资料,运用优良的现代农业及时,实现专业化的生产和销售,降低农业生产的成本,规避市场价格波动造成的风险,最终形成产供销一体的产业链农业,最终目的是农业的升级换代,质的飞跃,从而效益良好,市场运作良好。在目前的制度下,小规模分散经营的自然经济虽然阻碍了农业的发展和农民收入的提升,但是这种模式有它独特的客观性和合理性,不能否认不能拒绝。因此,在承认现有小规模自然经济的前提下,创新农业经营制度,发展现代农业,才是中国农业发展的必经之路。
(二)农村土地产权不明晰
土地流转市场机制正常运作的前提是产权清晰。但是,由于缺少有效的登记确权机构,农村土地权责关系不明晰,《土地管理法》规定了三种产权主体,包括村集体、集体经济组织和乡镇集体,集体没有明确的区分定义,也就没有明确的归属主体,土地承包经营权多头所有,但农村集体经济组织中,村主任和村支书处于实权地位,处于弱势地位的农民实际上处于无权状态,无法真正拥有主体地位。同时附着于土地上的各种权益比较模糊,土地承包经营权的物权属性为用益物权,即所有权为他人,自身拥有使用权,根据土地管理法的相关规定,土地承包经营权可以转让,出租,抵押,继承,收入或作其他用途,但没有具体划分为集体和农民权益。
再者,三农领域的各种权利的性质以政策为主,并没有上升到法律高度,或者在法律层面上有规定,但是在基层如同一张白纸,无法得到真正的贯彻执行,并不能得到法律的充分保护,在基层执法中,有关土地承包经营权的执法弹性较大。最后,由于部分农民由于外出务工或外迁,需要私下调换土地,这种属于自发行为,并没有得到权利主体即农村集体经济组织的同意,是否有效没有明确的法律规定,这直接导致土地的实际使用者不确定,不登记无法得到保障,更没有进行确权确定,相关利益主体之间的权益区分不明,发生纠纷后,弱势方利益无法保障,土地流转的积极性降低。
(三)土地流转市场机制不健全
土地流转作为一种市场行为,交易的双方必须取得合意才可以得以履行。然而由于农业的弱质性、农村的偏僻性、农民的自然性,导致市场机制不健全,市场双方交易不积极,土地流转受到了很大制约。一种是基于发达国家的成功经验,如阿根廷美国农用地流转,双方应是企业运作的专业合作社,农业产业化龙头企业和其他涉农企业,只有这样的涉农主体才有资金、有实力、有技术实现农业生产经营的规模化、专业化、集约化、降低农业生产成本,实现农业提质增效。但是在我国的农村土地流转运作中,农业专业合作社没有健全的组织机构、没有强大的资金实力,仅仅是社员之间信用的组合,而不是资金的组合,导致农业专业合作社作为土地流转的转让方不现实,而农业产业化龙头具有可行性,但是作为企业趋利性的本质无法改变,只会在土地较为平整,土地整理较为容易的地方进行,如城郊结合部、平原地带等,对较为偏远的地区,相关涉农企业缺乏土地流转的积极性。二是就算有涉农企业愿意到偏远山区进行土地流转,但偏远地区的农户较城市周边地区的农民更加缺少信息,有些企业在山区流转若干个山头,但是才给付农户少量的金钱,完全脱离市场价格,这样看似促进的土地流转,本质上是阻碍土地流转的。同时,没有合适的价格形成机制,土地流转双方的流转价格不尽合理,一般是处于弱势地位的农户利益受损,表面上双方对土地流转达到合意,但是得到利益却是天壤之别。
只要是因为农民不知道土地的真正价值,不知道土地转入方的土地真正用途,双方的议价能力不平等,企业受益农户受损这样的现象出现,企业参与土地流转的积极性高涨,农户参与土地流转的积极性受挫,土地流转的行为无法继续下去。三是谁来进行“牵线搭桥”促进土地流转,双方没有可以信任的人。目前,全国大部分地方都没有专门设立的中介服务机构,土地供求双方无法进行有效沟通,即使存在类似的机构,但是信息覆盖面狭小,难以为双方提供有效的信息,没有相关的监督机制监督双方的交易行为,因为土地流转双方之间的土地流转协议大部分是口头协议,对双方的权利和义务没有进行明确的规定,出现纠纷没有依据可依,加之双方没有正式的制式合同,多为双方自己拟定,合同具体条款简陋,权利义务设定不规范,没有经过权利主体也就是农村经济组织的的同意,也没有到涉农监管部门的备案,发生纠纷后,合同执行不力。
(四)社会保障制度不完善
随着我国城镇化进程的加快,以及第二、第三产业的快速发展,大量的农村劳动力从农业中解放出来,逐步投入到非农产业和服务行业中,出现了农民“离乡不离土”的现象,土地承包经营权的名义权利不变,但实际经营人发生了变化,但在季节性托管中,这些权利人仍会在春播秋收季节返乡从事农业生产,对土地进行年复一年的耕种,也有可能,自己不进行种植,也不允许别人进行种植,怕失去承包地的经营权,甚至种植一些生产周期长的经济树木等,再进行粮食生产变得不可能,最终影响土地再生产的条件。直接导致出现该现象的原因是因为我国目前的社会保障制度还没有覆盖到农民,普惠性的保障体系尚未建立,广大的农民无法享受改革开放的成果。所以,土地在为农民提供资源的同时,带来一定的收入,更加承担着重要的社会保障功能,一旦外出打工的农民年老或无法再从事体力性的劳动,不得不回乡继续的耕地的时候,土地的保障功能更加体现出来,因为他们虽然没工作、但是有土地可以依赖,有土地意味着有粮食、有吃饭,就有人生的希望,还可以继续为家庭提供收入,供子女上学、结婚、购买家电等花销,这导致农民不愿意不可能放心的进行土地流转。
同时,由于社会保障体系不完善,农户转移规避风险的能力有限,在是否进行土地流转的问题持小心谨慎的态度。一是没有健全的市场风险覆盖制度,尤其是农业保险制度的不健全,农户融入土地后,无法抵抗农资市场和农产品价格的波动,如果农资化肥等生产成本上涨,农副产品价格下跌,很多承担土地流转的农户将无力承担损失,对此,只能遗憾退出。二是对于自然灾害,国家也没有建立自然灾害补偿机制,如发生洪榜灾害、冰霜灾害,可能在春耕环节就导致一年的收入无望,比如在春暖季节,一次雪灾就会导致己经开花的各种果树冻死,当年的经济作物的收入无望,导致白白忙活一场,年前的准备白白浪费,投入的复合肥、人力等成本在当年无法收回,又加重了来年的经济成本。对于年老的人,不仅不会转出土地,可能还会固守在土地,要落叶归根,入土为安,为子女留下一笔财产,作为自己人生为子女做的最后一件事情。部分地区的成功经验表明,土地流转市场的成熟和当地非农业就业环境是否良好,社会保障体系是否健全有很大关系,在经济发达地区,农民可以采取土地换社保,从而进城上楼,解决后顾之忧。
(五)认识不足阻碍土地流转
在土地使用权流转过程中,部分基层领导干部脱离实际,认为土地流转不管自己的事情,是农户自己的事,应由农户和企业自由协商,与乡镇村基层组织没有关系,对之采取听之任之,不理不采的态度。而没有充分认识到,加快土地流转对发展现代农业的推动作用,认识不高,支持、引导、服务不够。同时也担心引起新的矛盾,进而影响农村社会稳定,在当前稳定比较敏感的时候,不求有功但求无过,缺乏开拓创新精神,因此土地流转工作难以推进,没有发展。另一方面农民观念陈旧,顾虑多,风险意识差,只求温饱,不求小康。在现行的政策下,农民只需投入较少的成本或者干脆不进行投入,也可以享受国家的惠民补贴,即粮食补贴,种子补贴等。同时,农民外出务工主要从事出卖体力的劳动,如劳动密集型的建筑业等,真正可以在城市立足的农民工较少,土地作为最后的依靠,不敢流转。事实上,土地流转自身存在较多问题。例如,流转纠纷问题,尤其是一些外出务工者请人代耕土地,时间久了,要回土地常常存在困难;有些通过土地代耕方式转入土地的,由于种种原因,转出方要求提前收回土地时,流转双方容易出现纷争。所有这些纠纷的调处,没有基层政府和农民集体的及时干预,就很难说能够得到合理的解决。再如,规模经营问题,农户众多,地块分散,依靠转入户的力量很难实现农地的规模集中,尤其是转出户信心不足的情况下,往往需要地方政府和村集体借助自身威信进行流转担保和协调,而农业基础设施的统一规划建设和规模经营户的扶持更离不开基层政府和农民集体经济组织的积极参与。
