四、农村土地流转的对策
目前,如何优化和改革土地流转制度是个重大课题,必须坚持现有的基本制度不动摇,通过制度创新,合理分配土地流转产生的收益,达到企业和农户双赢的目的,从而优化配置土地资源,从农民从土地中获取更多的财产性收入,推动农村劳动力从依附于土地转移到服务于工业企业和城镇。
(一)政府发力,创新支持土地流转
目前,政府加强对土地流转的主导,强化对土地流转的服务功能,通过发布一系列指导文件,指导涉农主体规范对土地的流转行为。目前,农村土地流转的规范化加强,一是由农户之间、农户与企业之间之间私下流转为特点到当前基层组织和市场经济引导下的公开流转进行转变;二是由过去受益较少或没有受益到按照市场规律下的固定或浮动受益转变;三是由过去没有转让协议或转让协议不规范到政府引导下的制式协议并登记备案进行转变。目前,政府倡导,逐步加快土地流转的进程,逐年增大流转的规模,可以推进土地流转进程和规模扩大的主要依赖于政府的作用。
1.建立健全土地流转法律体系
一是《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”。确定了 “房地一体”的土地流转原则,确保农村宅基地随房走,促进农村宅基地在城市与农村之间流通,盘活资产,增加农民收入,拓宽人们的视野空间,促进农民在城乡之间自由迁徙,解决城乡之间发展不平衡,促进城镇化建设。二是政府土地部门统筹城乡土地市场,建立统一的农村集体建设用地标准,将耕地、林地、草地、建设用途进行统一规划,设立用地标准,在保障耕地红线的前提下,审慎审批其他用地指标,或者将用途指标审批权限上收到省级部门进行统一审批,并对审批后的项目用地进行后期的跟踪调查,防止改变土地用途的情况。三是细化农村土地流转的操作规程,建议国土、农业、林业等管理部门联合修改有关法律法规,使土地流转有法可依,对土地流转中必须改变农田及耕地用途的行为作适当调整,同时,对改变农田及耕地用途的行为进行严格限制。四是落实十八届三中全会精神,制定适合各地的具体落实措施,首先制定集体建设经营性用地入市的的机制,采取怎样的措施保证符合规划用途管制,建立集体用地入市的价格机制,工商、土地、会计师事务所落实投资验资、工商登记的措施;其次合理规范集体建设用地征收的范围,在怎样的情况下可以征收农户的土地、完善被征地农户的后续保障机制,建立对被征地农户的经济补偿机制,要经过征地程序使农户增加财产性收入,三级组织合理分享土地增值收益。五是落实十八届三中全会精神,建立新型土地流转主体准入机制,农户在符合要求的前提下可以以土地承包经营权入股共同成立经济实体,农村集体经济组织在符合要求的前提也可以以集体所有的土地入股成立经济实体,开展公司化运行,建立受益共享机制,在本集体组织内部的人员均可以按人头进行受益,也可以引入外部投资者,建立农户、农村集体经济组织、企业共同投资入股机制,尤其鼓励农户将自己的经营权投资入股发展农业产业化经营,发展高科技引导下的现代农业。各级政府可以符合条件的情况下,按照“谁经营、谁受益”的原则,对于集中流转进行经营的农业产业化龙头企业、农业合作社等,可以将相关的财政项目补贴资金直接投向经营主体,或者建立代持机制,汇集农户个体的各种补贴由合作社代持,在成员内部幵展信用合作。
2.完善土地流转纠纷协调机制
一是建立农村土地纠纷仲裁机构队伍,为解决土地流转纠纷提供人才保障,同时开展转让纠纷仲裁试点,建立解决农村土地纠纷的长效机制。在县乡两级试点成立仲裁机构试点,大力培训当地村组的仲裁员,吸纳有名望的充当仲裁员,制定和规范仲裁的各项制度和实施细则,完善仲裁机制。—是完善基层组织的纠纷调解制度,基层组织不得再采取不理不睬的观望态度,要充分发挥基层政府和村级组织的协调作用,发生土地流转纠纷,当地政府工作人员应联合村级组织的代表共同到现场处理纠纷,调查清楚事情的原委,按照当地村组的风俗习惯,从中调处,提出双方都可以接受的方案,并作为见证人监督双方的行为,有条件的地方,可以联合当地基层法庭工作人员或当地律师事务所工作人员,进行律师见证,在法律范畴内妥善处理事件,防止基层土地纠纷事件演化为集体群众性事件,影响社会的安定团结,从根本上维护农民的土地财产性收入和农村社会的局部稳定,保持党和国家的农村各项惠农政策的连续性和稳定性。
3.建立土地确权机制
解决土地流转双方之间纠纷的前提在双方之间的权利义务关系较为明晰,当前土地流转双方之间仅凭口头协议的原因在于所在地区没有对土地进行确权登记,仅在当地村组内具有一定的效力,双方知根知底,知道那一块土地属于自己,但是在外来承包人员介入时,村组内部的熟人社会就被打破,按照市场规律办事,就必须要相关的权利证件要证明自己的权利,因此,要想有效的推进土地流转,必须对当前的土地承包经营权进行确权并颁证。在当地基层政府引导下,由乡级国土资源所具体操作,对现有土地的“四至”进行界定,按照土地贫瘠程度进行确权、颁证和登记,把每个农户的土地承包经营权落实到具体的地块,并依法与农户签订土地承包经营权合同,发放证书,对土地承包的档案资料进行备案以备查,逐步实现土地流转的规范化。从而有效解放农村劳动生产力,调动农民土地流转的积极性,保障农村的土地流转权利,增加农民的财产性收入,将农民从土地的束缚中解放出来,推动城镇化的进程。要将土地确权颁证工作相关经费纳入地方财政预算,发挥群众的自主协商作用,解决当前工作中遇到的问题和矛盾,既可以确权确地,也可以确权确股不确地。
4.成立农村土地银行
十八届三中全会规定“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构” ?用来促进城镇化的健康发展。在当前情况下,土地流转也可以仿照住宅政策性金融机构的机制,成立农村土地银行。在农户外出务工或者年老无力劳作时,可以将名下的土地承包经营权自愿存入土地银行,土地银行根据土地的贫瘠程度、所处位置、地上附着物等给予利息,制定类似存单的凭证发给农户相应权益证书,农户可以按季或按年获取收益。
在土地流转的剩余期限内,土地银行可以将收储到的土地进行统一的经营,统一整理或者统一与工商资本进行议价从而将土地统一进行租赁,防止单一农户无法对抗强大的社会资本。二是建立农村土地股份合作社,各个农户将土地入股,组成土地合作社,折合一定的股份,实现人的结合;同时土地每年还有粮食补贴和种子补贴,可以将这些资金归集到土地专业合作社的账户上,按同等比例进行扩大,土地合作社有了一定的资金实力,实现了由虚到实,由人合到资合的发展,真正成为有资金有实力的合作社,可以为后续统一经营、统一购买原料、统一议价、统一出售打下基础,从而抱团闯市场。这样符合中央的相关精神,十八届三中全会明确规定"允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作@”。这为土地专业合作社的发展提供了政策依据,而且还可以开展信用合作,意味着农户之间可以发生资金互助行为,纳入正规的金融融资行为,解决了民间融资或民间放贷的后顾之忧。三是土地使用权折价入股。目前,农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价,意味着农村集体经营性建设用地也可以投资入股,作为资本金的一部分纳入项目资本金管理,尤其是城郊结合部的农户,土地由较大的升值空间,通过相关的资产产权评估机构进行评估,对土地上附着的青苗进行作价,入股成立房地产公司或者合作制企业。
5.健全财政扶持制度和社会保障制度
首先,健全财政扶持制度。一是地方各级人民政府的土地财产收入为地方税收,不用上交中央财政,意味着每年可以安排一定比例的资金,鼓励农户积极进行土地流转,培植新型土地经营主体,培植重点产业和农业产业化龙头企业。可以在政府主导下,设立农村土地流转交易中心,配备信息宣传,开展土地流转服务,引导成立土地流转中介组织,对符合土地承包政策法规、流转期限较长,流转合同手续完备,流转面积大的规模经营主体、吸纳流转土地农民就业贡献较大的,每亩从财政中给予一定数额的一次性补助,用于对流转出土地农户的风险补偿。二是完善税收优惠政策,尤其是从事涉农领域的企业,为降低农业生产成本,对企业投入的前期生产资料,比如农业机械、农膜、化肥等免征增值税或釆取先征后退的政策,提升涉农企业的农业生产受益,调动工商资本介入积极性,对土地流转中产生的流转税、所得税给予免除,尤其是对特色高效农业如家庭农庄、保留传统文化的特色农业给予税收优惠政策,通过税收的调节作用,尽快改造以自然经济为主的传统农业,大力发展集约化、专业化。规模化的高效现代农业。
其次,健全社会保障制度。其实凡是自愿将家庭承包土地入股进行合作经营,或者将土地承包经营权出资入股农民专业合作社的,如后期发生风险不能偿还债务,合作社只能使用入股土地以为的财产偿还债务。对于将土地承包经营权全部转让或服从政府相关征用行为的,这些农户和农民工优先纳入各类培训技术,培训提升农户自身技能,在失地状态下也可以有工作,也可以采取以土地换社保的措施,将全部放弃土地的农户纳入农村养老保险范畴,同时提升农村养老的标准,按照土地流转的规模进行评估加权。二是健全土地流转风险转移机制,鼓励涉农保险机构准入农业生产领域,改善农业发生环境,在发生自然灾害等不可预料的情况下,给予保险保障,最大限度转移风险。三是建立健全各项规章制度,政府做好服务职能,提供流转信息,宣传土地流转政策,规范流转合同,进行备案登记,调解流转纠纷,维护各方利益,流转双方合作共赢,确保流转工作健康有序进行。
(二)市场给力,支持土地流转
1.建立流转市场建设
“允许农民以土地承包经营权入股,发展农业产业化经营,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”,?今后,相关政策鼓励土地流转,这就需要完善土地流转市场建设,合理准入新型农业主体,各部门各机构共同发力培育流转市场主体,引导各类资本下乡,合理经营土地,引导科研机构科研院校与农业产业企业合作,进行产学研一体化运作,为土地流转注入技术活力;引导大中专毕业生到基层就业,或者到基层进行创业,化解就业压力。政府部门为土地流转双方提供服务职能,对符合条件的土地流转开通“绿色通道”,对土地流转市场进行监管,聘请律师及时审核土地流转合同的真实性、合法性,逐渐规范市场行为,切实保障各方权益。构建农村土地流转纠纷协调体系,基层法庭和基层政府联合搭建政策法律服务平台,及时妥善化解各种矛盾,维护交易秩序。
2.建立土地流转价格体系
目前,土地流转一手签合同,一手给现金,租金以现金方式给付,一次洗给付,承包期内原则上不会发生变动。但由于企业可能转入土地用于长期性投资,也可能随着城镇化进程的加快,流转的土地价值突然变动较高,原有的租金变得不合情理,则可能会以情势变更为由反悔合同。建议土地流转主体双方,根据土地贫瘠程度、所处位置、剩余期限合理确定粮食产量,并约定变更条件,然后再以粮食产量作价作为土地流转价格,并建立粮价浮动机制。经营者每年按市场价折算现金支付租金,同时考虑土地升值情况,既降低了价格波动对农民收入的冲击,又解除了企业的后顾之忧。逐步建立土地流转的价格指导机制,政府的土地流转部门根据不同土地级差制定流转最低指导价格,经企业与农户协商确定,基层政府人员进行见证,或通过土地流转服务中心组织招投标,按出价和企业经营能力,确定土地流转价格,选择合适的土地经营方。
3.改善土地流转外部环境
加快土地流转,需要多渠道转移农村剩余劳动力,鼓励剩余劳动力积极投身到第二三产业中去,这样就需要政府消除相关的制度障碍,积极利用本地区的资源优势,发展劳动密集型工业要吸纳农民就业。消除户籍制度障碍,积极放宽中小城市的落户政策,吸纳农户在城市就业,从而促进人的城镇化。也可以设立劳务派遣中介组织,对农民进行培训,掌握一门生存的手艺。把大力的农村剩余劳动力彻底从土地的束缚中解放出来,加快土地流转进程,增加农村收入。
4.推进农业产业化经营
农业产业化经营是产供销一体的经营,是一个完整的产业链,一是应大力发展市场销售和加工流通型的龙头企业,采取“基地农户+龙头企业”的方式,引导农民生产附加价值高的农副产品,并加强农业产生的计划性,这样,生产有销路,不至于盲目生产为市场所累。二是大力发展土地平整型的龙头企业,其经营范围就是流转农户分散的土地,然后进行平整整理,集约化规模化经营。三是加大对龙头企业的补贴力度,中央财政给予一定的专项补贴项目,直接转移支付给涉农龙企业,同时要求地方财政采用一定的配套资金,在效果显现时资金到位,防止企业套取补贴资金。
(三)涉农金融机构给力,支持土地流转
1.完善顶层设计,依法推进土地流转改革进程
一是相关部门应考虑土地承包经营权的物权性和财产性。在我国,土地承包经营权对于农民具有特殊的社会保障功能,所以法律才对土地流转进行一定的限制,防止出现大量失地农民,影响社会稳定。因此,我国《土地管理法》、《物权法》、《担保法》在修订完善时用充分考虑到这点,对土地流转的条件、对象等设定严格限制。
二是放宽土地流转方式和范围,《物权法》第133条规定,“通过招标、拍卖、公幵协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”这意味着法律对土地流转持支持态度,并不限制土地承包经营权流转,相关事例也屡见报端。
农民的闲置耕地、抛荒耕地向经营大户、土地专业合作社、产业大户、龙头企业进行集中流转,农民一方面可以收取租金、分红作为保底收入,作为财产性收入,另一方面依然可以在外打工,赚取工资性收入。而企业可以实现规模化、集约化经营,国家也可以防止土地荒废,保障粮食安全,是一举三得的好事。因此,法律对可以流转的土地承包经营权不妨再扩大一点范围,而不仅仅局限于荒地。
2.推动多种担保
一是推行关联公司保证担保方式。鉴于在土地流转中,企业或个人有融资需求,但没有有效担保物,涉农金融机构可以为此类经营主体量身定做信贷产品,采取关联公司担保的方式,解决企业融资难题。二是采取土地房产抵押担保方式。对于现金流充足、还款来源有保障、核心资产作抵押的客户,在土地流转后缺少运作资金时,农信社直接为其办理抵押贷款给予支持。三是运用担保公司担保解难。涉农金融机构可以引进担保公司或者釆取专项担保的方式,解决土地流转企业没有有效抵质押物的问题;四是试点采取土地承包经营抵押的方式,十八届三中全会对土地承包经营权抵押己经有限制的放开,涉农金融机构可以放宽担保物范围,将流转土地纳入担保范畴。
3.加快信用环境建设,为农村居民产权抵押融资奠定基础
一是加快农村信用入法进程。我国缺乏对农村信用活动有效约束和规范的法律法规,双方的流转行为依赖于道德约束,要加强征信方面法规的出台,扩大纳入征信的行为,保障土地流转双方主体的利益,明确惩处措施,强化违约责任追宄,严惩“骗贷”、“逃贷”等行为主体。二是扩大征信信息覆盖范围,由基层人民银行组织,涉农金融机构具体落实,政府涉农部门进行配合,对土地流转双方的相关信息进行采集,明确告知双方信息已入库,防止双方的违约行为。三是开展农村信用宣传活动。通过地方电视台、当地论坛、主流报纸、金融机构网点LH)显示屏等宣传金融法律、征信知识,开展送金融知识进村入户活动,培养农村居民信用意识。四是建立正向激励机制,导涉农金融机构根据土地流转双方信用状况的不同,给予不同层次的服务,自觉引导双方树立守约意识。
