历年房地产调控政策分析

　　2.3历年房地产调控政策分析
　　
　　分析近20年中国房地产市场调控的政策，一般采取的几种调控方式为：
　　
　　C1）金融货币政策。货币政策直接影响居民的购买力，也是能在短期内最有效的房地产市场调控手段之一，房屋首付比例和贷款利率的高低会直接决定老百姓的房地产购买意愿和购买力[fl}lC2）财政税收政策。财税政策直接影响房地产市场供应量和房地产交易量，尤其二手房市场房屋交易量，通过调整相关税收政策，如减免或者降低营业税、个人所得税、契税等，就会直接影响房地产供应量，而土地增值税的征收和计算规则的变化，也直接影响开发商的推盘的节奏。
　　
　　（3）土地政策。土地政策是影响房地产发展迅速与否的最关键因素，但针对不同区域，其土地政策也不同，例如，在三四线城市土地大量供给的同时，部分一二线城市甚至面临无地可卖的境地，在土地供应收缩情况下，商品房供应量减少，供求平衡关系被打破，房价相应就上涨y s}
　　
　　C4）“限购、限售、限价、限贷”等行政政策。短期限购类的行政强制政策对房地产成交量影响显着，但同时也导致诸如“假离婚”等一些社会问题出现，且类似行政措施一取消，房价将迅速上涨反弹，所以此类调控政策不能有效解决根本问题['9].
　　
　　分析以上调控政策，会发现他们都存在这样的共同特点：1）调控政策都是偏重于抑制需求段，而对增加供给端的力度较小；2）房产出现过热情形时，政府会经常使用行政限购手段，这也是市场机制不完善的体现；3）货币的超发使得房地产越来越货币金融化，从而导致其慢慢脱离居住属性，偏重于投资属性；4）高房价的背后是土地出让价格的节节攀升，而土地收入是地方财政的保障，却也成了高房价的推手[}ao}
　　
　　下面就近20年我国房地产发展情况，分7个阶段简单解析各个阶段的房地产发展特点和政府调控政策。
　　
　　2.3.1 1998-2001年调控政策分析
　　
　　此阶段主要是房地产起步阶段和房改政策开启阶段。
　　
　　1998年，亚洲经济危机爆发，我国的出口政策受到严重影响，为了拉动国内经济增长，我国将政策转向刺激国内需求方面，而房地产业被确定为重点支持的产业，政府决定把其发展为中国经济发展新的增长点，变更国民经济增长的支柱产业。在这种背景下，国务院出台了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，正式启动房改工作，其中通知明确提出了“促使住宅业成为新的经济增长点”,这也标志着我国城镇住房商品化制度开始建立，由此开启了我国房地产市场。
　　
　　城镇住房制度改革（俗称：房改）的主要目的是刺激国内房屋的消费需求，使房地产业发展成为国民经济的支柱产业。1998年的房改文发布之后，城镇住房制度改革工作快速推进，随后相应的银行信贷政策、土地管理等配套政策相继出台，逐步形成了鼓励住房消费的政策框架。当时的主要政策事件如下：
　　
　　C1） 1998年的房改政策：1998年下半年开始逐步实行住房分配由实物转向货币化补偿政策，逐步建立和完善了房地产企业、商品房销售等方面的管理。
　　
　　C 2） 2002年的土地政策：完善了有关土地流转、使用等方面的制度，建设用地使用权由协议出让逐步转变为招标、拍卖或挂牌方式出让[f2ilC3）住房供应政策：当时逐步建立了以经济适用房为主的住房供应体系，但针对不同的家庭实行不一样的住房供应政策：低收入家庭可租赁由政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭可购买经济适用房，其他收入高一些的家庭可以直接购买或租赁商品住房。
　　
　　C4） 2001年的减税政策：针对由政府定价出租的住房，规定2001年1月1日起，暂免征收房产税、营业税，对个人按市场价格出租的个人住房，减征营业税（由5%降为3 %）、房产税（由12%降为4%）和个人所得税（由20%降为10%}.对于1998年6月30日以前建成尚未售出的商品住房、商业用房、写字楼，至2002年12月31日之前免征营业税、契税。
　　
　　C 5） 1999年实行的房贷政策：完善住房信用贷款、实施公积金等制度。本年度开始全面推行住房公积金制度，并出台了住房信用贷款的政策，使老百姓可以在只支付首付的情况下购买住房。而在贷款利率上，2002年2月央行下调贷款利率为0.54%,其中公积金5年以上贷款利率由4.59%下调至4.05%,住房商业贷款利率由5.58%下调至5.04% o    1998年至2001年间，我国房地产业全面发展，房屋销售价格平稳增长，见图2-2所示。此后，我国房地产投资金额逐年增加，占国内生产总值的比例不断提高，对中国经济的增长贡献维持在15%左右，年均对GDP拉动1.2个百分点。1998年新开工房地产开发项目的面积为20387万平方米，到了2002年为42800万平方米，年均增速20%以上，而1998年的房地产销售面积为12185万平方米，2002年为26808万平方米，销售量增加迅速，同时，房地产价格平稳增长，涨幅一直低于5%,低于同期收入的涨幅。
　　
　　1998年的房改政策达到了相应的目的，房地产业成为我国国民经济的支柱产业。1998年的房改和1999年的房贷政策彻底唤醒了我国广大民众的购房需求和愿望，但是这一时期的住房供应结构不合理，同时，土地出让以招标、拍卖等方式进行，这也导致后来不断有“地王”出现，助推了高房价问题。
　　
　　2.3.2 2002-2004年调控政策分析
　　
　　此阶段是房地产宏观调控全面开展的阶段。1998年启动房改政策以后，在接连一系列利好政策的推动下，2002年后我国房地产市场火热，商品房价格上涨速度加快，房产泡沫风险增加，在此情况下，政府开始使用宏观调控等相关政策，而本轮调控政策主要目的即是控制房价过快上涨f2212003年我国房地产开发投资总额首次突破了1万亿元，同比增长高达29.7%,全国房价同比增长3.8%,同年，国家确立房地产业为我国国民经济的四大支柱产业之一。在这种背景下，自2003年起，我国房地产市场出现过热的苗头，房产金融泡沫不断积累。在2003年至2004年之间，我国房地产开发投资增速超过了30%,而全国商品房销售均价更是在2004年里增长了17%,尤其一些热点城市和一二线大城市，其商品房价格的涨幅己超过当地居民收入的涨幅，这一阶段是房地产投资和住房刚性需求并存的阶段，且两者都比较火热，见图2-3所示。
　　
　　针对以上情况，为了有效解决商品房价格增幅过快问题，保证房地产市场健康发展，国务院于2003年8月12日发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（史称18号文）。18号文明确指明当前房地产业己成长为拉动国民经济增长的四大支柱产业之一，同时要求各地方要出台调控政策以促进房地产市场的持续健康有序发展，房地地产泡沫的形成和扩张。
　　
　　根据国务院指示精神，国土资源部联合监察部于2004年3月份联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（史称“71号令，‘）。根据71号令的要求，全国范围内所有经营性的国有土地使用权从当年度8月31日起必须通过公开竞价方式进行出让，当时一直各地方普遍采取的协议出让的方式被正式叫停，土地暗箱操作被正式打破。受此项政策影响，2004年我国房地产新开工面积的增幅由2003年的27.82%下降到10.43%,与此同时，城镇房地产开发占我国固定资产投资的比重也出现下滑的趋势，即便如此，2004年全国新建商品房价格上涨了17.76%,远远超过城镇居民的人均收入增幅，见图2-4所示。
　　
　　2.3.3 2005-2007年调控政策分析
　　
　　此阶段是大举”宏观调控“的阶段，主要目的是采取多项措施抑制房价上涨。
　　
　　上一阶段的相关调控政策并未起到好的效果，房地产市场火热程度未减，上涨压力巨大，在这种情况下，政府扩大了调控面，增加了调控力度，先后出台了调节房地产市场秩序、调整土地供应计划和方式、收缩信贷政策和开征房产交易税费等措施，以期达到稳房价的目的。受到调控影响，城镇房地产投资增速适当减慢，房地产占全国固定资产的比重也开始慢慢下降，但是由于当时我国城镇化率的大幅提高，住房市场需求大量增加，这也导致房地产行业的投资投机行为普遍存在。
　　
　　2003年”18号文“发布后，收调控影响，我国房地产投资火爆的现象得到了一定控制，但商品房销售价格上涨迅速的问题依然突出，时任总理温家宝在”两会“上也着重提出了要求，要求出台调控政策重点治理并抑制高房价，2005年3月26日，国务院发文要求高度重视稳定住房价格工作「23].同时国家出台政策要求，从2006年6月1日起，所有新建的商品住宅户型建筑面积在90平方米的比例必须达到开发建设总面积的70%以上，这就是持续近10余年的”9070“政策。在多项措都无法有效控制房价的情况下，政府采取大规模建设廉租房，以此解决低收入家庭住房问题；在金融信贷方面，大幅提高了贷款首付比例，要求自2007年9月27日起个人购买二套住房的首付不低于四成，贷款利率不低于中国银行规定的基准利率的1.1倍；同时增加住房持有环节的成本，规定自2005年6月1日起，对于销售不足2年住房的，将全额征收营业税，同时房屋买卖时的营业税免征期限从2年上升到5年[[24]
　　
　　2005年是我国房地产调控政策出台比较频繁的一年，如此密集的调控在短时间内压制的房地产的火爆，但商品房价格在经过短暂停顿后出现了报复性上涨的态势，房屋售价和购买数量均不断上升（见图2-5 ）。在此情况下，国家在2006年继续出台多项调控政策，抑制房价的飘升，但如此高压态势下，”地王“却仍旧不断涌现。2008年受国际金融危机的冲击，我国货币政策收紧，全国房屋销售面积自1998年后首次出现下降的情况，房屋售价也相应下降了1.9%.综上，此阶段的多项房地产调控措施对于稳房价方面不是很到位[[25]
　　
　　2.3.4 2008-2009年调控政策分析
　　
　　此阶段收国际金融危机的影响，国家对房地产市场调控的主要目的是刺激住房消费，以此拉动国内经济增长。
　　
　　2008年国际金融危机爆发，为稳定国内经济增长，充分发挥房地产行业支柱产业的功效，国务院于2008年12月发布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，根据意见指示精神，各级、各地方政府也相继出台救市措施，房地产调控政策重新转向刺激住房消费方面，政府方面通过宽松的信贷政策、增加保障行住房的供应量和减免营业税、增值税等税收的政策，来刺激房地产市场，由此也导致我国商品房价格大涨f2}12008年金融危机爆发后，大量的国际资本投资撤出中国，2009年中国可利用的外资总额降了3.6%,针对此情况，为了有效刺激国内经济市场，保证我国GDP增长量，尽量避免金融危机对我国的影响，国务院常务会议决定在2009年之后的2年内投资四万亿元用以国家基础设施建设和房地产方面的建设，以此刺激经济增长，并提出用”出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实“的力度来执行以上工作，在如此积极的财政政策和宽松的货币政策刺激下，房地产市场一扫当时的低迷状态，重新火爆}2}}
　　
　　本阶段政府出台的相关政策主要在加大保障房建设方面，要求采取实物置换的方式，结合租赁补贴等形式来解决城市中低收入家庭的住房问题。2年内投资的四万亿元主要用于基础设施建设、对廉租住房等保障性住房的建设、城镇及市区棚户区改造工程、实施游牧民定居工程、扩大农村危房改造试点工作。为了刺激住房消费，政府又加大了对自住型和改善型住房的支持，出台的金融政策取消了对商业银行的信贷规模限制，并针对自住型住房贷款给予利率七折优惠，同时降低贷款首付比，当时的最低首付仅20%,而对首次购买90平米以下普通住房的，契税税率下降至1%,并免征印花税、土地增值税，对个人销售2年以上普通住宅的给予免征营业税，由此，居民购买房屋成本降低，持有环节成本降低，宽松的贷款政策再次刺激了房地产市场消费，投资性购房再次火爆}as}
　　
　　在此阶段的一系列利好政策刺激辅助下，我国的GDP增长率在2008年和2009年分别为9.6%和9.2%,国民经济保底增长的目的达到了，与此同时，大量的金融资本流向了房地产行业，我国房地产市场彻底触底复苏，由此也造成了我国商品房销售价格在2009年大幅上涨，见图2-6所示，全国商品房的平均房价增长率达到了23.3%,其中上海竟高达56.7%,此涨幅大大超过城镇居民人均可支配收入的增长幅度。
　　
　　2.3.5 2010-2013年调控政策分析
　　
　　因为2009年房价的大涨，此阶段政府调控政策的主要目的就是遏制房价的上涨势头。
　　
　　此阶段，国务院于2009年12月14日出台了”国四条“,明确指示继续综合运用土地、金融、税收等手段来遏制部分城市房价的过快上涨。以此为标志，房地产调控政策重新从刺激市场转向抑制房地产市场过快增长，政策出台后，房地产过热势头得到暂时行控制。而在2010年2两会召开后，当时号称”史上最严厉调控“在4月份启动，此阶段未完善我国住房制度，保障性住房的建设力度也在持续加大[2}}
　　
　　此阶段的房地产调控目标主要是遏制房价的过快上涨，同时政府不断加大对保障性住房的建设，增加土地供应量以此提高普通商品住房的供给量，从供应端稳定市场。根据当时政策，各地政府都增加了土地供应，为提高土地供应和使用效率，此阶段供应的部分土地主要用于建设中低价位、中小套型的住房和租赁性住房。根据完善住房制度要求，政府继续加大对保障性住房的建设，在土地出让、金融信贷政策上给予保障性住房积极支持，当时要求2013年的全国要建成470万套保障性住房，同时要求新开工630万套。为了收缩房地产需求端，国家出台行政措施，将购房首付比例提高，一套房首付为30%及以上，二套房首付比例不低于50%,贷款利率不低于中国人民银行基准贷款利率的1.1倍，并暂停了对居民购买第三套及以上住房的贷款发放，房屋交易中营业税的免征期限从2年重新恢复到5年。与此同时，为研究房地产调控长效机制，国家率先在上海、重庆两地开展房地产税改革试点[[30]
　　
　　此阶段通过调控，我国整体房价过快上涨的势头得到暂时抑制，但区域分化明显，房价依然有增长势头，但增长的势头己减慢，而且随着调控的继续，上涨势头将继续放缓[[31 ]
　　
　　2.3.6 2014 -2016年调控政策分析
　　
　　为响应国家”稳增长“和”去库存“的要求，此阶段房地产市场调控重点聚焦在去库存及遏制一线及热点城市房价上涨方面。
　　
　　2014年后我国经济进入新常态发展阶段，在”稳增长',和“去库存',的政策诉求下，国家出台了系列调控措施，主要从放松限购限贷，加强信贷支持和税收减免方面支持房地产业的发展，由此也造成2015年至2016年的我国房地产市场步入了”总量放缓、区域分化“的发展阶段，一二线城市及热线城市的高房价和三四线城市及重点县城的大量存量房并存，房地产市场区域分化明显[[32]
　　
　　为响应国家刺激房地产市场的要求，加快去库存工作进展，中央银行和国家银监会于2014年9月30日联合公布了《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》（史称”930新政“），通知调整了商品房贷款政策，其中最重要的一点就是对二套房的认定标准上，由原来的”认房又认贷“改为”认贷不认房“,大大增加了住宅市场的消费端力量。根据通知要求，购买第一套普通自住房的贷款最低首付款比例为30%,贷款利率最高可享受基准利率的7折优惠，具体优惠政策由各家银行和金融机构自主确定。按照二套房认定标准，如果市民己经拥有1套住房，但己结清相应购房贷款，那么其再次购买2套房申请贷款时可以按照首套房的贷款政策执行[33]
　　
　　随后，央行、住建部、银监会于2015年3月30日联合发文（史称”330新政“），规定二手房营业税的免征限期由5年降低为2年，购买二套房的商业贷款最低首付比例降至四成，使用公积金贷款购买首套房的，首付比例降低至20% o根据中央有关刺激房地产市场，打赢去库存战役的指示精神，国家财政部、国家税务总局和住房城乡建设部三个部门于2016年2月17日联合发布了《关于调整房地产交易环节契税、营业税优惠政策的通知》，根据通知要求，购买首套房且建筑面积大于144平方米的，房屋契税税费由原来的3%降至1.5;购买90平米以下二套房时征收的契税由3%降至1%,而90平米以上的二套房契税由3%降至2% ;  2年以上的房屋入市交易时全部免征营业税，同时不再征收2年以上的非普通住宅的营业税[[34]通过以上一系列激励措施后，我国房地产市场开始触底回升。在2015年”330“新政颁布后，加之央行持续出台政策降低贷款利息和降低存款准备金率，一二线城市及部分热线城市的商品房价格、房屋销售量均开始加速上涨，部分区域房价上涨幅度甚至接近翻倍[[35]
　　
　　在全国房地产形势一片火热，房价迅猛上涨的情况下，国家自2016年9月30日晚间至10月6日，及国庆七天假期内，一二线城市和部分热点城市先后发布新房市调控政策，其中部分城市重启了限购限贷的行政强制措施，由于重新收紧限购限贷政策，2016年国庆过后，一二线房价和销量得到有效控制，增长速度迅速降温[36]
　　
　　此阶段通过调控，房地产市场总量放缓，但区域分化明显。2015年至2016年房地产市场出现明显的区域分化现象，在一二线城市房屋价格出现暴涨的同时，三四线城市的房价稳定并通过宽松的金融政策持续增加消费，以此达到去库存的目的，这也体现了”总量放缓、区域分化“的房地产新特征，而国家的调控政策也是长短结合，在短期内主要依靠限购限贷等强制行政措施，在长期阶段则是通过寻求建立长效机制，以稳定房地产市场的有序健康发展[[37]
　　
　　2.3.7 2016年年底至今调控政策分析
　　
　　2016年12月，中央经济工作会议上明确指出，要回归房屋的居住属性，打击炒房投资行为，房地产市场调控政策也从稳增长方向更改为防范房地产市场金融风险和促进住房制度改革方面，房地产调控政策再次从刺激转向收紧「38]
　　
　　根据2016年12月的中央经济工作会议精神，要促进我国房地产市场的平稳健康发展就必须建立健全房地产调控长效管理机制，不能根据市场规律，重复的采取刺激或抑制的调控手段。要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，在坚持”房子是用来住的、不是用来炒的“的定位前提下，加快分析研究并建立一套符合我国国情的、适应我国经济社会发展规律的房地产调控基础性制度和长效机制，既能有效抑制房地产泡沫，又可以避免出现房价大起大落的情况。
　　
　　调控长效机制的建立就要求落实人地挂钩政策，土地指标分配时要严格根据人口流动情况来确定，对于商品房价格上涨过快的城市要适当增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。在落实地方政府主体责任方面，要加大考核和问责力度。要通过制定有关住房租赁市场方面的法律文件，加快中介企业机构化、规模化，促进广大租赁企业的健康发展，同时加大对房地产市场的监督管理和整顿，规范开发商、销售机构和房屋中介的行业行为。
　　
　　此阶段调控政策造成一二线城市房价上涨势头减慢，部分大型房地产企业开始转投三、四线城市，三四线城市房价上涨幅度较大。