第二章 法律援助制度中几个主要问题的比较研究
第一节 法律援助机构设置比较
法律援助机构一般来讲包括法律援助的管理机构和法律援助的服务机构。从世界各国已建立法律援助制度的国家来看，法律援助管理机构的设置和法律援助服务机构的设置与其所选择的管理模式和服务提供模式有密切的关系。
一、部分国家和地区法律援助机构的设置情况
任何国家或地区的法律援助管理模式和服务模式因为国情不同，所采取的管理和实施体系也各不相同的，通常情况下法律援助的管理体系的确立对整个法律援助的实施系统会起到主导作用。
从联合国以及部分国家和地区最新法律援助相关立法及实践情况来看，各国的通行做法是由政府出资采取单一机构设置模式。国外的单一机构设置模式主要分“民刑不分”和“民刑分开”两种类型。就目前情况来看英国、加拿大、新西兰、新加坡等是民刑不分体系下的单一设置模式。而美国法律援助分为刑事和民事两个系统，是民刑分开体系下的单一设置模式。另外，德国是大陆法系国家代表，其法律援助模式是以法院诉讼代理类为主，具体法律援助工作由法院来负责，并没有为法律援助工作而单独设立机构。
10我国香港地区采取的是实施机构与监督机构并存的设置体系。不过，需要强调的是：
一是作为法律援助实施机构的法律援助署属于香港政府公务员性质的机构，而作为法律援助监督管理机构法律援助服务局属于社会性质的机构，其董事会成员都由社会人士兼职、纯义务性质，不拿政府薪水；二是法律援助服务局成立的目的，是为了确保公众在法律援助管理上有更大参与机会，以及增强法律援助的独立性。比较来看，香港法律援助管理与实施机构的分设模式与我们国家现行的做法完全不同，而我国是少有的比较复杂的机构设置管理体制。
二、我国法律援助机构的设置情况
在《联合国刑事司法制度下获得法律援助的原则和指南》中要求各国应当建立一个全国性的独立于政府或半独立于政府之外的法律援助机构，以更好地做好法律援助的管理、实施、监督和协调等工作，确保在其履行职能时不受任何机构和个人的干涉。而我国目前法律援助机构设置问题主要是以下两个方面：
（一）我国法律援助机构性质不统一
从我国法律援助机构设置的性质上来看，有行政性质、参照公务员管理性质、还有全额拨款事业单位性质三种不同的类型。机构性质的不统一，这在国务院《法律援助条例》
12出台以前已经存在，当初在制定《条例》时，考虑到的是当时各地的实际情况：一是需要在法律上对已经成立的法律援助机构予以确认；二是要给地方司法行政机关自主权，在批复决定本区域内法律援助机构的性质和数量时留下空间，所以《条例》将法律援助机构的设置权、性质的决定完全授予到各地政府，这便导致了今天全国各省（区、市）范围内都存在三类性质法律援助机构并存的局面。
（二）法律援助机构与法律援助管理机构界限混淆
在我国，法律意义上的法律援助机构是指《条例》第 5 条13上所规定的，但从 2009 年来又出现了一种新的机构名词“法律援助管理机构”,是指司法行政机关设立的负责监督管理法律援助工作的内设或直属行政机构。
据全国法律援助数据统计分析，截至 2014 年，全国“法律援助管理机构”437 个。其中被纳入司法行政机关内设机构的有 25 个省级“法律援助管理机构”.从概念表面上来分析，“法律援助管理机构”,实则为司法行政机关内设的一个“法律援助管理部门”.它们有些是在司法行政机关内设设立的部门，有些是由过去已经存在的独立法律援助机构再次明确为司法行政机关监督管理法律援助工作的机构，尽管表现形式不同，但履行的都是司法行政机关监督管理法律援助工作的职能，都属于司法行政机关的法律援助管理部门，而不是一个独立的机构，不属于法律意义上的法律援助机构。从这个意义上说，各级司法行政机关本身就是法律援助管理机构，并不存在一个另外的法律援助管理机构系列。
从我国机构设置情况来看，法律援助机构的性质和职能都不统一，而且法律援助机构的层级太多、布局不太合理 ,从而导致法律援助工作的管理和实施难以顺畅开展，施援的效能较低，导致有限法律援助资源的非合理性使用，制约了法律援助在司法服务工作中应发挥的职能作用。
第二节 法律援助受援人资格条件比较
法律援助受援人的资格条件是指哪些人有权受益于现存的法律援助计划和服务，以及经过哪些程序来确定申请人的资格，也就是说谁有资格接受法律援助。法律援助受援人的资格条件与法律援助的服务范围关系密切，大多数国家都针对成年人与未成年人、刑事案件与民事案件，资格标准都有不同的规定。而法律咨询是对所有公众开放的，一般不要求进行资格标准的审查。
一、因经济困难无法支付法律服务费用的比较
法律援助制度的建立是为了帮助社会贫弱者，法律援助对象是那些无力支付法律服务费用的经济困难者。在所有 140 多个已建立法律援助制度的国家来看，其法律法规都会对经济困难者可申请法律援助的资格条件予以规定。
（一）国外对经济困难者申请法律援助的规定
对法律援助的申请，各国的法律援助法律中都有规定，并设有严格的资格审查标准。
美国的《法律服务公司法》中规定，对于因财政困难承担不起非刑事诉讼的当事人可提供法律帮助，并在哥伦比亚建立一个非营利性会员制的法律服务公司。美国《州公共辩护人法》也规定，如果法院指定或当事人申请，所属州的公设辩护人应代表因经济困难无能力聘请律师的涉案人出庭。
在德国的《民事诉讼法》规定，由于人身或财产状况不能支付或者只能承担部分诉讼费用的当事人，在案件辩护有可能胜诉的情况下，可以申请获得法律帮助。德国《法律援助法》也规定，由于人身或财产状况原因寻求法律帮助的人，可以申请获得免费的法律咨询帮助。
大多数国家在法律援助立法中都会对受援人的经济资格条件作出相应的规定，另外也还会根据本国的实际情况，在一定时期内会对受援人分担或免交法律服务费用的幅度作相应调整，这一般是以该国家的经济状况和所拥有的法律援助资金状况而定。从目前有关国家的情况来看，如英国、加拿大、荷兰、澳大利亚和我国的香港地区等均在法律援助分担费用方面也有比较完善的制度和做法。
（二）我国法律援助经济困难标准
目前，我国虽已成为全球第二大经济经济体，但仍是发展中国家，而且我国人口众多，区域、城乡发展仍不平衡，贫困问题仍十分突出。按中国的标准，截止 2013 年底我国还有8249 万贫困人口，如果按照国际标准，我国还有两亿多贫困人口。这些贫困人群，根本无力或无完全能力支付法律服务费用，都是潜在的法律援助需求者。
事实上，我国是一个多民族、多文化的国家，各地经济发展和居民生活消费水平有一定的差别，全国很难制定一个统一的、可行的经济困难标准。所以在我国只是授予省（区、市）政府部门本着“量力而行、尽力而为”的原则，各省（区、市）在《条例》授权的基础上，在地方立法通常采取的经济困难标准是将当地最低生活保障待遇、或者是将最低生活保障待遇上浮一定的比例，16在上海等发达地方是以家庭标准17或者以最低工资标准18来作为法律援助经济困难标准。从各地现行的经济困难标准来看，法律援助受援对象的覆盖面还不够，法律援助制度的意义和价值还无法真正得以很好的实现。
二、特殊受援人资格条件的比较
法律援助的特殊受援人主要是在刑事案件中的当事人中，即因案情特殊或被告人自身的特殊情形使其较易处于相对弱小的地位，需要法律给予的特殊保护而成为法律援助受援人。
（一）有关国际法律文书和国外对特殊受援人的有关规定
在联合国有关刑事司法领域提供法律援助的国际公约、国际法律文书以及各国的实践情况来看，要求为在刑事司法过程中遭到刑事指控，并且面临刑事审判的当事人给予法律援助，以保护贫弱者的合法权益，这既是国际社会对人权的保护，同时也是各国法律援助制度的通例。
对于特殊受援人的法律援助，联合国经济及社会理事会预防犯罪和刑事司法委员会第二十一次会议通过的《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》原则第 10.32 条“公平获得法律援助的机会”中规定：应当采取特别措施以便保护妇女、儿童和特殊需要群体享有获得法律援助的有意义的机会，特殊需要群体包括但不局限于：老年人、少数民族、残疾人、精神病患者、艾滋病毒携带者和患有其他严重传染疾病者、吸毒者、原住民和土着人、无国籍者、寻求庇护者、外国公民、移民和移徙工人、难民和国内流离失所者。这类措施应当述及这些群体的特殊需要，包括性别敏感措施和年龄适宜措施。
对于未成年人犯罪的法律援助，在《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）中第 15.1 条规定：在整个司法诉讼程序中应为少年指定一名法律顾问代表，为其提供法律帮助。英国的《法律援助法》中也有规定：对于青少年犯罪和藐视法庭罪的诉讼案件，只要法庭认为符合司法利益且代理有意义，就可以为其提供法律援助。
（二）我国关于特殊受援人的相关规定
随着我国民主与法治的不断健全，对贫弱群体的合法权益问题的不断重视，将身体、精神和文化等方面处于弱势的特殊社会群体纳入法律援助范围，这体现了我国的社会文明程度在不断提高。
在我国 2012 年 3 月修改通过的《刑事诉讼法》第 34 条中：第 2 款有规定，对于犯罪嫌疑人、被告人是残疾人或精神病人，没有委托辩护人的，应当为其提供法律援助。本款的规定不仅适用于公诉案件，也适用于自诉案件。此规定主要是考虑到了犯罪嫌疑人、被告人是盲聋哑或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，不管是在侦查、审查起诉还是在审判阶段，都可能会因其生理上的缺陷，会造成法律知识的欠缺和对外界事物认识的偏差，并在庭审中对证据的识别以及辩护都会存在障碍，因此自身没有委托辩护人的，司法部门都应当通知法律援助机构为其指派法律援助律师，维护这些特殊群体的合法权利；第 3 款也规定，关于可能被判处无期徒刑或死刑的犯罪嫌疑人、被告人，应当为没有委托辩护人的当事人提供法律援助。
在《条例》第 12 条有规定：在公诉案件中，被告人没有委托辩护人的，法院应为被告人指定律师为其辩护，法律援助机构应当为其提供法律援助，此类情况也可归属于法律援助的特殊受援人。
从上述我国对特殊受援人的相关立法情况来看，与有关国际公约和国外法律援助法的规定相比，我国特殊受援人的范围仍然过窄，还远远无法对刑事案件犯罪嫌疑人在侦查和审查起诉阶段法律援助的全覆盖，而且现行立法中对特殊受援人的规定没有统一，相关的配套制度也还不够完善。
第三节 法律援助的范围比较
法律援助的范围是指一个国家根据法律规定所提供的法律援助案件和事项的具体领域，主要包括刑事、民事、行政法等案件。世界各国由于法律制度、资金来源、文化传统的不同和社会需求因素的影响，对法律援助的范围规定也各有不同。
一、国外相关法律援助范围的规定
法国法律援助范围比较广泛。从对象范围上看，不仅法国公民、除丹麦外的欧盟公民都可申请法律援助，长期合法在法国居住的持有居住证的外国人、在法国长期居住并向国家庇护权法院上诉申请庇护的人也可以获得法律援助。对于不符合法国居住期限或不持有居住证的外国人，在特定情形下也可以获得法律援助，如因居留权而被扣押、被拘留证委员会拒绝签发居留证或居住证、遭到隔离、羁押于看守所、属于未成年人、救助证人、起诉人、刑事被告或民事诉讼当事人、享有婚内暴力受害者的人员，因提前认罪而受提审的人员等，也有权申请获得法律援助。此外，刑事犯罪的受害人也可以享受法律援助。从事项范围看，包括诉讼和非诉讼，起诉和应诉，民事案件、刑事案件、行政案件都可以申请法律援助。
澳大利亚法律援助范围包括基本法律援助和特殊服务两个方面，可涉及到大多数的法律事务，在各个州法律援助范围也不同。新南威尔士州法律援助署提供的基本法律援助范围主要包括刑事法、家庭法和实施婚姻关系、家庭暴力、儿童福利、涉及租赁争议、消费者事务、移民申请、受保护的不动产、精神健康及监护事项、退伍军人恤金的上诉案以及公共环境事项。对于儿童或者其他人处于“处境不利境况”的可以在涉及更多方面的事项可获得法律援助。特殊服务范围主要是针对特殊案件类型的法律问题提供免费的法律咨询等，其主要包括涉及子女抚养事项的、儿童法院的值班律师为涉及刑事案件的未成年人提供法律咨询服务的、涉及到儿童福利案件的、为精神病患者及其家庭提供精神健康代言服务、为在押犯人提供法律服务以及为退伍军人及其被抚养者提供退伍军人代言服务等。在昆士兰州法律援助署的基本法律援助范围有刑事案件、家庭暴力、离婚、儿女抚养、财产分配、反歧视案件和犯罪案件赔偿案件等。在维多利亚州法律援助署的法律援助范围还扩大到公共卫生、环境保护、社会公共安全等领域的法律服务。
加拿大安大略省为确保人们公平、平等的享有宪法和法律权力，法律援助的事项范围包含刑事法、家庭法、社会保障法、难民法、精神健康、住房等方面。从受援对象范围看，包括面临刑事指控的人、通过法律程序保护孩子的父母、家庭法案的当事人、低收入人群、难民申请者等。
二、我国法律援助范围的规定
法律援助范围的实质决定了法律援助在社会生活发挥了哪些方面的作用，也反应了国家对人们不同法律权利保护的优先顺序的不同。《条例》第 10 条19、第 11 条20、第 12 条21对受案范围作出了规定，但随着我国经济和社会的迅速发展，与困难群体切身利益相关的案件也逐渐在增多，如劳动纠纷、工伤事故、离婚、家庭暴力、交通事故以及环境污染等，现行法规对受案范围的规定已经很难适应新形势下社会发展对法律援助的需求。
从法国、澳大利亚和加拿大几个国家规定的法律援助范围来看，由于受国家经济水平的发展和历史、文化背景的影响涉及到的案件范围有所不同，但各国不断扩大法律援助范围是完善和发展法律援助制度的必然趋势。从比较来看，我国法律援助范围目前存在的主要问题是《条例》规定的事项范围面较窄，因为社会民众对法律援助的认识和需求在增长，很难跟上形势发展的需要。另外各地方法律援助立法规定的范围也不统一，不利于异地协作工作的衔接与配合。再者《条例》规定与新《刑诉法》中所涉及到的法律援助范围标准的配套机制也还未建立。
