第三节 公路改造项目跟踪审计管理分析
本节将说明公路改造项目跟踪审计管理的特征，分析其管理职能。从跟踪审计管理指导思想、管理要素、项目监督、加强项目全面管理、党风廉政建设方面阐述实施管理的必要性。
一、公路改造项目跟踪审计管理的特征
公路改造项目跟踪审计管理除具有项目管理的特征外，作为公共管理体系下的内生物，具有公共管理的一般特性①。
（一）结果导向性和战略性特征
管理的首要职能是战略。战略包括确定组织目标和重点，立足于制定实现目标的计划，着眼于组织未来发展。《建设项目审计准则》规定，跟踪审计主要应用于大型投资项目等。公路改造项目均是基本建设项目，按照社会经济效益不同列入相应级别规划网。有的列入国家高速公路网、有的列入地方高速公路网、列入地方重点建设项目，属于政府宏观决策范畴，是涉及一个地区或跨区域的战略性考虑。公路改造建设项目跟踪审计管理，从设定设计目标，确定审计计划、划定审计重点、直至实施审计，全过程都具有极其明显的战略性特征。
公共管理改革提出“大社会、小政府”目标，就是扩大政府留给非公共部门做的事务，缩小政府职能。从“小政府”责任角度看，跟踪审计详细考察政府作为，通过对社会、环境、公众等影响的分析，会导致人们重新理性分析。
这种反思会对政府关于公路改造项目的决策产生深远的影响，包括转变筹资方式、改变投资结构、甚至取消项目投资，影响财政资金投向等公共政策决策。
公路改造项目跟踪审计总目标就是被审计公路改造项目决策正确制定及有效执行，其审计结果对已定决策和未来改造项目决策都具有非常明显的导向性。
（二）明显的绩效性特征
公路改造项目跟踪审计方式有效容纳效益审计内容，从事前介入、过程控制到后评价全面实施。它不仅纠正招投标、工程设计变更、设备物资采购和竣工决算等方面问题，还能凭借特有的专业知识揭示和反映体制性、机制性问题，提出科学合理意见，是实现绩效评价的方式方法②，公路改造项目跟踪审计的审计目的、审计内容、审计结果、审计建议都具有明显的绩效性特征（经济性、效果性和效益性），它对整个项目实施过程进行审计评价和监督，进而影响政府决策。
（三）更加关注组织与人员调配的幅度
公共管理强调组织管理弹性，适应社会经济发展需要。公路改造项目审计涉及工程造价、资金使用、基本建设程序方方面面，这样的团队不仅要有财务管理和工程管理两块专业人员，如财务管理、经济管理、工程项目管理、造价控制，同时随着信息化建设管理模式，计算机、环保等行业人员也将被纳入。
而且随着项目投资者不同要求、审计逐步深入、内容不断扩展，各不同行业的专业人才也将可能被提出需求，跟踪审计组织与人员必然需要更加高效灵活的弹性管理模式，需要更大的调配幅度。
（四）跟踪审计项目实施运用市场手段
审计人力资源管理市场化是公共管理的目标和手段之一，审计资源①的有限性必然导致审计执行方式变化。委托审计、外聘审计人员、数个审计项目捆绑委托等审计形式成为审计机构的必然选择。理论上内部审计机构最有条件开展跟踪审计工作，基于许多单位纷纷将建设项目跟踪审计业务外包给社会咨询机构现实，国家审计机关也逐步委托社会中介机构承担跟踪审计任务，将具体业务专业审核职能转为社会中介机构的责任，政府部门只保留决策、委托、管理、检查、指导、考核跟踪审计工作的权力，体现出公共管理改革中的市场化要求。
制定全过程跟踪审计计划时，将哪些公路改造项目列入审计范围，体现出以公共责任为衡量标准。特别是社会影响大、公众反响强烈、群众利益切身相关、投资额大等成为审计计划选择标准，这充分体现了交通行业主管部门在制定审计计划、审计项目选择的公众责任。
二、公路改造项目跟踪审计管理职能分析
依据上述探讨的特征，跟踪审计管理相关职能可分为管理组织的内部职能及处理组织外部关系的外部职能。
（一）管理组织的内部职能
跟踪审计人员组织与调配。跟踪审计要求组织与调配人员更具有弹性，这也是跟踪审计管理的一个重要任务。审计部门必须科学划分跟踪审计团队职责、分配业务及设定程序，对审计人员进行合理化配置和制度化管理。交通行业审计部门要建立跟踪审计人力资源制度，实现对人力资源数量增加、质量优化，实现对人力资源控制与调配，实现对人员积极性调动。包括对审计人员培训，培训其专业能力、沟通协调能力、计划管理能力、实现目标行动能力。
绩效评价与考核。如何对公路改造项目全过程跟踪审计进行绩效评价与考核则成为管理工作的重点，评价跟踪审计绩效要从三方面来评价，评价审计项目、评价审计行为和评价审计外部影响，包括审计项目选取是否考虑社会公众受托责任；审计行为是否目标导向；社会环境、经济环境、法律环境对审计风险的影响。有效的绩效评价是管理的灵魂，是循环管理的基础。
（二）处理组织外部关系的外部职能
1.处理与外部组织的关系。外部组织有机构内相关组织和独立组织两类。
跟踪审计管理首先要处理好本部门与机构内相关组织的关系，即处理好本部门与本机构基本建设管理、财务、工程、计划等不同业务部门的关系。审计组成员往往从不同业务部门抽调，或是从政府其他相关部门抽调。外部独立组织是指审计机关外的其他没有直接关系的部门，如发改委稽查特派办、财政评审中心等，它们对审计评价将会产生不同程度影响，甚至重大影响。管理者必须处理好外部关系，与相关组织（其他业务部门）协调好，有利于调配人员、经费支持；与外部独立组织协调好，有利于相互支持配合、信息资源共享，提供顺利开展审计工作的好环境。
2.处理与新闻媒体和公众的关系。审计产生不仅是国家治理需要，而且是社会公众关于社会公共事务决策执行知情权的保证，新闻媒体和公众日益关注审计结果，同时也影响着审计。依法、独立、公平、公正的审计机构和人员形象是审计发展的基石。一般选择基础设施、公共政策等有重大宏观影响项目进行跟踪审计，审计结果随之成为社会热点、焦点被大众和媒体关注，其公正性、独立性必然公诸于众，管理者必须妥善处理与媒体和公众的关系。
本文重点探讨如何充分运用跟踪审计的管理内部职能和外部职能，解决云南公路改造项目跟踪审计管理中现实问题。
三、公路改造项目跟踪审计管理的必要性
（一）跟踪审计管理的指导思想所决定的
刘家义审计长提出“免疫系统”理论，认为审计本质是维护和促进国家政治制度的责任关系的履行，是内生的免疫系统，具有预防、揭露、抵御三大功能作用。跟踪审计管理的指导思想是：审计机构发挥好主动性、整体性、宏观性、公开性。要主动扩大发现问题能力，提前感受风险发挥预防作用，系统思维分析影响全局的问题，站在宏观角度评价鉴证，公开审计结果促进整改。充分整合调用审计资源，运用审计控制手段与方式，沿着权力运行轨迹和资金流向加强监督和服务。审计计划充分考虑热点问题，对于影响审计质量、增加风险的因素和环节，及时加以调整适应。
（二）跟踪审计管理要素提升审计效能的特点所决定的
跟踪审计管理的目标是保证公路改造项目跟踪审计质量，降低审计成本，控制审计风险，提升审计成果，提高被审计单位的绩效，实现一定的审计目标。公路改造跟踪审计目标细分为财务审计目标、法纪审计目标、绩效审计目标和社会审计目标。法纪审计、财务审计目标是防止建设资金的流失和舞弊行为；绩效审计目标是及时有效地监督投资管理各个环节及资金使用效益性，促进制度建设，强化和改善内控管理；社会审计目标是审查建设方社会责任的履行情况。审计组揭示改造项目建设管理中存在的问题，提出管理意见和建议，体现管理过程螺旋式上升特征。
审计主体逐渐变得复杂。很多审计业务开始外包给社会的咨询机构，这样，社会审计机构的资质高低问题就显得很重要了。审计客体，建设项目由于涉及范围广，不仅有建设建筑，还包括材料供应、设计、施工、监理等参建单位。
审计主体多元、审计客体数量多增加了跟踪审计的复杂化以及完成审计任务的艰难程度，跟踪审计及时发现建设项目中的问题并提出相应的改进建议。建立健全快速反馈机制，着力发挥“边审边改、边规范提高”时效性作用势在必行。
必然要求审计机构对跟踪审计加强管理，规范审计主体及行为。
（三）对项目进行全面监督的要求所决定
随着法治建设逐步推进，深化国家建设领域行政及法律监督职能，对项目进行全方位、全过程监督的要求，公路改造项目跟踪审计通过适时实地调查、监督，开阔审计视野，拉长审计战线，将项目建设的每个环节置于审计监督下实施，从组织、技术、经济、管理、合同等角度出发，突出行政监管职能，加强对资金流向、费用组成及施工组织设计等的合理、合法、效果（效率）审查，分阶段实施审计。其为工程项目建设管理、投资效益提升都有重大意义。
（四）加强公路改造项目投资管理的客观需要所决定
任何项目实施都讲求人、财、物、技术力量相匹配，公路改造项目实施对管理人员、监理人员、造价费用控制人员要求高，从数量上、质量上都与目前市场、政府所拥有储备的相关人员差距甚远。一定条件下，存在片面追求进度、工期提前，和节日献礼的政绩，而忽视工程造价、质量的现象。特别是在施工招投标过程中存在有围标、串标、暗箱操作、权力寻租现象，中标后非法转包、多次分包等问题。尽管竣工决算审计会对工程造价有比较合理的评判，但对大量隐蔽工程的核查只能针对既定事实，无法挽回施工中的废止工程和损失。实施同步跟踪审计，把审计监督落实到施工各个阶段对全面控制把握资料证据，提出审计整改意见书，实现前置及过程审计监督，提升工作质量和效率。这对投资管理、提高效益具有重要意义。
（五）全面加强交通行业党风廉政建设要求所决定的
工程建设施工招投标、材料采购、投资人合作建设等环节的腐败问题，严重损害党的形象，引起群众的不满，加强交通建设领域工程项目廉政工作，提到更加重要的位置。各省交通厅提出要建立一种有效、全面的监督机制，对建设管理权力进行监督和制衡，保证工程优质、干部安全。跟踪审计的引入对公路改造项目的监督更加完整、更加客观、更加合理，是社会进步、经济发展，强化项目审计制度的客观必然。才能全面落实国务院、交通运输部有关政策、规定，规范公路改造建设领域政府投资行为，加强投资管理，提高项目投资效益；有助于节约资金、防止腐败。
