3 我国煤炭税费制度现状
3.1 我国煤炭税费制度历史演进
我国对资源征税的历史可以追溯到三千年前。早在西周，我国就出现了对资源征税的形式--山泽之赋，对山上采矿、伐木、狩猎、水上捕鱼、煮盐等行为征税。到了春秋时期，齐国政治家管仲提出了“官山海”的思想，主张由国家直接掌管矿山和大海资源，实行盐铁专卖，被认为是资源税的萌芽。清朝康熙年间，对铜铅实施“采铜铅以十分内二分纳官，八分听民发卖”的规定，其中纳官的二分实质就是以矿产品为课税对象的资源税。中华民国时期，北洋政府也继续征收矿税，税率按矿产品价格的 2%到 10%计算。
新中国建立后，我国的经济制度经历了从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变，与之相对应的，煤炭资源税费制度也发生着巨大的变化，经历了以下几个演进过程：
3.1.1 无偿开采阶段
1949年到1984年，我国处于计划经济时代，矿产资源除了普遍征收的产品税外，实质处于“无偿开采”状态，煤炭资源也是如此。之所以实行无偿开采，主要是由当时特定的体制和思想决定的：（1）在高度集中的计划经济体制下，国家同时扮演着矿产资源所有者、生产者、使用者角色，矿产资源的勘查、投资、开发、生产、销售等都由国家计划安排，收益最终上缴国家财政。所有者、生产者、使用者三者的利益是一致的，没有必要去认真划清各自不同的财产权利。（2）是对马克思劳动价值论的误解，忽视了矿产资源在创造社会财富中的作用，片面地认为“劳动创造一切”,客观上陷入了拉萨尔“劳动财富论”的误区。
3.1.2 有偿开采阶段的萌芽
随着我国社会主义市场经济的建立，矿产资源有偿开采制度也随之确立。1982年国务院颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》， 规定“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”,标志着我国矿产资源有偿开采的萌芽。
但是此条例只针对海洋石油资源，并没有涉及煤炭资源，而且“使用”一词，混淆了消耗物同非消耗物的经济属性和法律属性，“费”字将国家的财产权利和政治权力混为一谈，混淆了财产收益和服务报酬的概念。
3.1.3 第一代资源税制度
1984年国务院颁布《中华人民共和国资源税条例（草案）》，标志着我国第一代资源税制度的建立。条例规定，先对开采煤炭、石油、天然气和铁矿石的企业开征资源税，采用四级超率累进税率，对矿产品销售利润率超过12%的部分计征，以此调节级差收益，公平企业税负。
相比于1982年的矿区使用费制度，此次颁布的的资源税条例不仅征收对象上囊括了煤炭资源，而且纳税企业扩大到所有企业。超率累进税率的设置，调节了级差收入，但征收范围过窄，仅界定在煤炭、石油、天然气，而且将销售利润的12%以下定为免征额，即获得12%以下的销售利润享受资源的无偿开采。但总体来讲，1984年的资源税制度，在客观上体现了国家对资源的所有权益，推动了资源税费制度的改革。
3.1.4 “税费并存”制度阶段
1986年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，规定“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”,以法律的形式确定了“税费并存”制度，确立了煤炭资源有偿开采的原则，对保护煤炭资源和生态环境都起到了良好的促进作用。但是由于缺乏具体的实现形式作保障，“税费并存”这一制度并没有得到很好的实施，仅仅停留在法律条文的层面。
3.1.5 第二代资源税制度
1993年我国财税体制改革之际，资源税制度也进行了一次重大修改，由此形成了第二代资源税制度。主要标志事件有三：
第一，颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》、《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，扩大了资源税的征收范围，包括煤炭、原油、天然气在内的六种矿产品以及盐，而且把税基从超额利润征税改为按矿产品的销售数量或自用数量征税，“普遍征收，级差调节”,设置了不同税额。
第二，国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，具体落实了矿产资源有偿开采的原则，并详细规定了173种矿产及其补偿费率。至此，矿产资源无偿开采彻底退出历史舞台，我国拉开了覆盖全部矿种的有偿开采制度的序幕。
第三，取消了煤炭资源产品税，开始征收生产型增值税，税率为13%,只准抵扣生产性费用支出。由此煤炭企业逐渐形成了以增值税、所得税、资源税、资源补偿费为主，专项基金及其他费用为补充的税费体系。
随着国家经济发展形势的变化，从2004年起财政部、国家税务总局相继提高了各省煤炭资源税征收标准，其中焦煤的资源税税率在8-20元/吨，其他煤炭在0.3-5元/吨的税率幅度内（见表3.1）。2006年9月，国务院以山西省作为煤炭工业可持续发展试点，批准山西省征收煤炭可持续发展基金、提取矿山环境治理恢复保证金和建立煤矿转产发展基金，旨在调节煤炭资源开发带来的负外部性，实现煤炭行业可持续发展。
2009年1月1日起，我国实现了由生产型增值税向消费型增值税的转型。此次转型，除了允许抵扣煤矿新增的生产设备的进项税，还将税率由原来的13%恢复到17%.
2013年12月，针对煤炭行业产能过剩、价格下跌、企业亏损等问题，国务院发布了《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》，提出要加快煤炭行业资源税从价计征的改革步伐，同时，还要清理整顿涉煤收费基金，坚决取缔乱收费、乱集资、乱摊派行为。
3.2 我国煤炭税费体制现状概述
煤炭资源税费制度是按照我国现行法律法规形成的，是调整煤炭资源勘查、开发过程中各主体利益关系的管理制度的总和。我国现行的煤炭资源税费制度由税、资产收益和行政性收费三部分组成7（见图 3.1）。其中，税包括增值税、资源税、所得税、城建税、城镇土地使用税等；资产收益包括资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款等；行政性收费包括铁路建设基金、港口建设基金、煤炭价格调整基金、矿山环境恢复治理保证金等。在正税部分，由于增值税税负过重、饱受争议，而资源税是以矿产资源为征税对象的税种，所以本文将对增值税、资源税两个税进行研究；鉴于资产收益和行政性收费都是以费的形式存在，所以本文将二者统称为费，重点介绍资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款以及各种基金、保证金等。【1】
3.2.1 增值税
增值税是对商品生产和流通环节的新增价值或商品附加值所课征的一种税。增值税的纳税人是在我国境内销售、进口货物或者提供加工、修理修配劳务的单位和个人，就其取得的货物或应税劳务的销售额，以及进口货物的全额进行征税，并实行税款抵扣制。增值税采用 17%的基本税率、13%的低税率、出口货物为零税率。
1994 年税制改革，我国采用生产型增值税，对煤炭资源征收 13%的增值税，且不准抵扣任何购进的固定资产价款。2009 年增值税转型为消费型增值税，煤炭资源适用 17%的基本税率，但准许一次性全部抵扣当期购进的固定资产价款。
3.2.2 资源税
资源税是对我国境内从事开采应税矿产品以及生产盐的单位和个人，就其销售或自用的资源产品数量征收的一种税。其中，应税矿产品包括煤炭、原油、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿六种。依照《中华人民共和国资源税暂行条例》，煤炭的资源税税额是 0.3~5 元/吨。
对煤炭征收资源税最基本的理论依据是地租理论。由于国家对煤炭资源的所有权垄断，且煤炭具有不可再生性，使煤炭产生了地租--煤炭资源的权利金。该权利金体现了煤炭资源的价值，是煤炭资源无以复加的的实用价值的“国家所有权垄断”的体现。任何单位和个人取得煤炭开采权的行为，实质上是国家在让渡煤炭资源所有权8.因此，国家有权对煤炭资源的开发、占用行为课税。
3.2.3 资源补偿费
1994 年国务院颁布的《中华人民共和国矿产资源法》规定：“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。”开征资源补偿费是为了实现国家对煤炭资源的财产权益，保障和促进煤炭资源勘查、保护与合理开发。对煤炭征收资源补偿费主要是基于产权理论，是采矿权人开采不可再生的煤炭资源对煤炭所有者国家的补偿。
资源补偿费按照煤炭资源销售收入的一定比例计征，计算公式为：
资源补偿费 =煤炭资源销售收入？补偿费费率？开采回采率系数（3.1）其中，煤炭的补偿费费率为 1%,开采回采率系数 =核定开采回采率实际开采回采率（3.2）资源补偿费收入由中央和地方共享，中央与省、直辖市按 5:5 分成，中央与自治区按 4:6 分成。
3.2.4 矿业权价款
矿业权价款是对探矿权、采矿权价款的统称。探矿权、采矿权价款是指矿权审批登记机关通过招标、拍卖、挂牌等市场方式或以协议方式出让国家出资勘查形成的探矿权、采矿权时所收取的全部收入，以及国有企业补缴其无偿占有国家出资勘查形成的探矿权、采矿权的价款9.收取的矿业权价款统一由中央和地方按 20%和 80%的比例分成。
矿业权价款是国家出让由其勘查探明的煤炭资源应取得的平均投资收益，其目的是为了弥补国家前期的勘查投入，避免国有资产的损失。矿业权价款相当于其它国家的“红利”、“资源租金税”,是资源有偿开采制度的重要组成部分。
3.2.5 矿业权使用费
矿业权使用费是对探矿权、采矿权使用费的统称。《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定：国家实行探矿权有偿取得的制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴 100 元，从第四个勘查年度起，每平方公里每年增加 100 元，但最高每平方公里每年不超过 500 元。《矿产资源开采登记管理办法》规定：国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年 1000 元。
矿业权使用费是一种资源所有权收益，是矿权人因使用排他性煤炭资源而支付的合理补偿，相当于国外的“矿地租”、“入门费”、“矿地使用费”.
3.2.6 各项基金及保证金
1.铁路建设基金1991 年 3 月 1 日，国家开始征收铁路建设基金。铁路建设基金是经国家批准的专项行业发展基金，是计划经济时期国家为了支持大中型铁路建设项目而征收的。煤炭行业的铁路建设基金征收标准为 0.033 元/吨·公里，吨煤负担的铁路建设基金会随着煤炭企业运距的长短变化而变化。如以到达秦皇岛为例，山西大同煤矿集团吨煤负担铁路建设基金为 21.7 元/吨，内蒙古西部地区的煤炭企业为 40 元/吨以上。
2.港口建设基金根据《港口建设费征收办法》的规定，港口建设基金由交通运输部负责征收，征收对象是进出对外开放口岸港口辖区范围的所有码头、浮筒、锚地及从事水域过驳等装卸作业的货物，主要用于港口建设。截至 2013 年底，煤炭行业的港口建设基金征收标准为内贸 3.0 元/吨，外贸 7.0 元/吨。
3.煤炭价格调整基金煤炭价格调整基金是政府用来调控煤炭市场价格的重要经济手段。目前，贵州、陕西、宁夏、四川、重庆、湖南和内蒙古等 12 省（区）的地方政府先后出台了煤炭价格调节基金政策。该基金的征收标准分煤种、分区域采取不同的标准。
4.矿山环境恢复治理保证金根据财政部、国土资源部、环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215 号）的要求，山西、四川、安徽、福建等省（区）出台了矿山环境治理和生态恢复保证金制度，开始征收矿山环境治理恢复保证金。该资金是为了保证采矿权人履行矿山地质环境治理恢复的义务，即对矿产资源开采过程中造成的地裂、垮塌、滑坡，以及水体破坏、地形地貌景观破坏等进行治理恢复10.
