第 5 章 我国开征碳税的政策构想和建议
任何一项税收政策的提出都是有其初衷和目标的，但在设计之初，不能一味的追求目标的实现而不惜代价。在实现政策目标的过程中，要通过原则来加以约束，有了原则，碳税框架的设计才有明确的方向。
5.1 碳税开征的目标
实现二氧化碳的减排是碳税开征的最终目标。在不影响我国经济发展的前提下，逐步完善我国的环境税收体系，加强税收在协调经济发展与环境保护的作用。在市场机制不健全不完善的现状下，当务之急是尽早建立起符合我国国情和发展战略的碳税体系，兼顾经济稳定发展的同时实现二氧化碳有效减排的目标。此外，碳税的建立还要为未来我国产业政策和结构的调整、经济结构转型做出积极贡献。走出一条低碳的经济发展道路，实现我国资源、环境、经济、社会的和谐共进和长期可持续发展，并为资源节约型和环境友好型社会的建立打下坚实的税制基础。
5.2 碳税设计的基本原则
5.2.1 效率和公平相统一的原则
首先，环境问题的经济本质就是效率低下，通过对污染者征税，使污染者的边际成本等于边际社会成本，督促污染者提高含碳化石能源的使用效率，降低单位含碳化石能源的二氧化碳排放量，在提高经济效率的同时提高生态效率。此外，碳税可以将部分私人经济部门的资源强行转移到政府部门，那么碳税的税收收入的分配要更加合理化，不能造成市场扭曲而形成超额负担。碳税的开征要做到税收中性，不能影响社会经济效率。
其次，环境问题的社会本质就是分配不公，这种不公平体现在，对环境资源的破坏使得少数群体受益，但是却要所有人为此承担环境遭到破坏后所带来的后果。碳税的公平原则就是要将碳税税负按照“谁污染，谁付费”原则合理分配，谁排放的二氧化碳数量多，谁就应该承担更大的税负。二氧化碳过度排放所引起的气候变暖是全球性的，有的国家征收碳税进行二氧化碳减排，有的国家则没有，但是却都要面临着气候变暖所带来的一系列问题，从全人类的角度出发，这也是不公平的。况且我们还要为子孙后代着想，毕竟环境是全人类的共同财产，碳税的开征也是在保证代际间的公平。效率和公平是相辅相成，相互统一的。在碳税设计的过程中要对效率和公平有所兼顾。
5.2.2 环境保护和经济发展相协调的原则
我们不能通过破坏环境来谋求经济的发展，也不能因为保护环境而抑制经济发展。碳税一方面要能够保持对企业有激励作用，引导企业改变能源消费结构，开发使用清洁能源；另一方面，也要注重保护企业的国际竞争力，考虑企业的承载能力。总之，碳税要将环境保护和经济社会的发展统筹兼顾。
5.2.3 符合我国国情，合理借鉴，稳步推进的原则
西方发达国家有着丰富的碳税开征经验，但我国现有国情有其特殊性和复杂性，各个地区经济发展水平参差不齐，技术和管理水平与发达国家还存在着一定的差距，所以西方碳税先行国的经验只能参考，不能完全照搬。碳税的建立要符合我国的基本国情，循序渐进，稳步推进，逐步磨合，结合我国经济和社会的发展情况逐步过渡和完善。
5.3 碳税税制框架的初步设计
5.3.1 征税对象
现阶段我国应把在生产、经营、消费过程中因使用煤炭、石油、天然气及与其相关的化石能源所排放的二氧化碳气体列入我国碳税的征税范围，对生活中所使用的化石能源暂不列入征税范围。
碳税的开征是为了减缓温室效应，导致全球气候变化的温室气体不仅只是二氧化碳，还包括氧化亚氮、甲烷和臭氧、六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳等气体。从运用税收政策来应对全球气候变化的角度看，应该对所有的温室气体都进行征税。由于二氧化碳约占温室气体排放的 60%以上，是最重要的温室气体，同时对二氧化碳进行征税较其他温室气体相比更容易操作。碳税开征初期，受各方条件限制先以二氧化碳作为征税对象，待以后征管水平、检测技术成熟后，在将其他温室气体纳入征税范围。
5.3.2 纳税人
根据碳税的征税范围和对象，碳税的纳税义务人可以相应的确定为在中华人民共和国境内生产化石燃料或因消耗化石燃料直接向自然环境中排放二氧化碳的单位。其中，单位是指企业、行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位，在中华人民共和国境内是指生产、经营、购买和消费等经济行为发生地在境内。碳税纳税人暂不包括个人。向个人征收碳税不仅技术上存在不可操作性而且作为流转税的碳税，其税负极易转嫁，考虑到我国的实际情况，在开征碳税初期可暂不向个人征税。当然，对个人暂时不征碳税不代表永远不征，事实上家庭燃料排放的二氧化碳气体大约占到总排放量的 20%,因此在碳税实施一段时间后，随着碳税征管水平的提高和我国能源结构的调整和升级，可考虑对个人征收碳税。
5.3.3 计税依据
根据碳税的概念，最为直接合理的计税依据是二氧化碳的实际排放量。但在现实操作中，如果采取二氧化碳的实际排放量作为计税依据，则对二氧化碳排放的监测技术水平和设备精密程度有非常高的要求。在我国二氧化碳监测技术不高、检测设备缺乏的现状下，这种计税依据的设计可操作性非常低，而且难以控制税源和征税成本。
由于每个种类的化石燃料中含碳比例固定，化石燃料在燃烧后的二氧化碳排放量又与其含碳量有固定的比例关系，这就可以通过化石燃料的使用量估算出其燃烧后的二氧化碳排放量。二氧化碳估算排放量的确定可以根据《IPCC 国家温室气体清单指南》中能源部分所提供的基准方法进行计算，计算公式为：
二氧化碳排放量=石化燃料消耗×二氧化碳排放系数
二氧化碳排放系数=低位发热量碳排放因子×碳氧化率×碳转换系数
其中：石化燃料消耗量是指企业生产经营中实际消耗的产生二氧化碳的化石燃
料，包括煤炭、原油、汽油、油、天然气等，以企业账务记录为依据；二氧化碳排放系数是指单位化石燃料的二氧化碳排放量。低位发热量是指石化燃料完全燃烧，其燃烧物中的水蒸汽以气态存在时的发热量，也称净热；碳排放因子是指石化燃料单位热值的碳排放量；碳氧化率是指碳氧化的比率，即氧化碳占碳排放的比率；碳转换系数是指由碳到二氧化碳的转化系数。主要化石能源的二氧化碳估算排放量见表 5-1这种计税依据计算简便、可操作性强、征管成本低、可行性高。但其实以二氧化碳估算量作为碳税计税依据在现实中单单对企业化石燃料的使用起到了抑制作用，不能够很好的激励企业加快二氧化碳减排技术的开发和替代能源的使用。出于我国税务机关征管水平、技术水平、征收成本等现实问题制约，我国开征碳税的计税依据应该选择使用二氧化碳排放量的估算量。
5.3.4 税率和计征方式
碳税税率形式主要取决于碳税的计税依据，碳税的计税依据是二氧化碳排放量的估算量，这个估算量是以含碳化石燃料中的含碳量为基础的，化石燃料消耗量越多，向空气中排放的二氧化碳气体就越多，二氧化碳气体对环境的影响程度又只取决于二氧化碳气体排放量的浓度与数量，而与其价值量没有关系，由此看来，碳税税率应当采用定额税率形式，计征方式采用从量计征。
税率水平的高低取决于现实中很多因素，还要遵循一定的原则：第一，想要通过碳税税率的提高达到边际减排成本和边际污染成本相等是不现实的，但是我们在设计碳税税率值时，要尽可能使税负反应出二氧化碳减排的边际成本，使得企业碳税应纳税额超过企业采用替代性能源或是采取二氧化碳减排措施的边际成本，这样一来，碳税税负就足以影响企业的二氧化碳排放行为或生产消费行为。但是考虑到我国社会经济发展水平和人民生活质量，碳税税率的选择就不能单单考虑二氧化碳减排的效果，同时还不能对我国能源密集型企业国际竞争力产生过大冲击，更不能降低人民的生活质量。所以在碳税开征初期，税率应选择低水平税率，随着经济发展水平和居民收入水平的不断提高而逐步升高。建立碳税税率的动态调整机制，结合开征后的实际情况适时调整税率水平，以便更好地发挥碳税的二氧化碳减排作用。
遵循上述原则，结合国外碳税的税率经验以及国内学者的模型验证，我国碳税开征初期的税率设定为每吨二氧化碳估算量 25-40 元人民币。各种常见化石燃料的具体推算税率见表 5-2.
5.3.5 征税环节
化石燃料从开采到加工再到消费最终排放出二氧化碳的整个过程中可分为生产环节、流通环节和消费环节。这些环节都可以被选为碳税的征税环节。征税环节选择的不同对纳税人以及与其相关的生产经营活动会产生不同程度的影响。因此，确定一个最合理的征税环节是对碳税框架设计极其中要的。
一般来说碳税的征税环节有生产环节和消费环节这两种选择：
“谁污染，谁缴税”,在生产环节向含碳化石燃料的精炼、生产、加工的生产企业征收碳税，虽然在生产环节征收碳税税负最终会通过含碳燃料商品的价格转嫁给消1而且生产环节作为碳税的源头，进行源头扣缴既便于碳税的征收管理又减少了纳税人偷税逃税的可乘之机，使得税款能够及时、足额纳入国库。降低了税收征管成本，提高了碳税征收的有效性。
“谁使用，谁缴税”,在消费环节按照含碳化石燃料的使用量向消费者征收。碳税以价外税的形式在消费环节征收，不仅使得税收透明度增强，还利用了价格的传导效应刺激消费者去主动减少含碳能源消耗，增强二氧化碳减排意识。但是在消费环节征收对碳税税收征管水平有较高要求，操作性低，征收成本升高。
我国目前暂时还不具备在消费环节征税的条件，所以现行的对成品油的消费税征收是在生产环节，而对石油、煤炭和天然气征收的资源税也是在生产环节。基于实际管理和操作角度的考虑，更加有利于税收管理和源泉控制的主要措施还是在生产环节征税。
5.3.6 税收优惠
要减缓碳税开征后对社会各个方面带来的冲击，税制结构中的税收优惠是必不可少的：
一方面，针对积极进行二氧化碳减排的化石能源密集型企业进行税收优惠。例如电力和钢铁这样高能耗行业是我国经济发展的基石，这些行业的发展状况会直接影响到我国的经济发展水平。同时这些行业也是最主要的二氧化碳排放行业。所以在碳税制设计时，要给与这些行业一定的税收优惠，既能够实现二氧化碳的减排，又不至于对它们的发展造成很大的影响。若这些能源密集型行业中的企业主动采取二氧化碳减排措施，例如进行生物固碳、将含碳化石燃料能源用以新型能源替代、改善工艺提高含碳化石能源利用率等等，则可以对其实行税收减免或者税收返还，用以弥补其更换能源、创新工艺带来的额外成本。
另一方面，根据我国现阶段的实际情况，考虑到人民生活质量和收入水平等，对居民的生活用煤和生活用天然气暂不征收碳税；对用于非燃料用途或未向大气排二氧化碳气体的含碳化石资源免税；对例如边防驻守军队和其他使用非应税能源困难的单位施行碳税减免。
5.3.7 管辖权
我国税收收入一般有三种归属选择，即地方税、中央税、中央与地方共享税。地方税的特点是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁。一方面，碳税主要是针对于能源密集型行业，税收收入分布均匀。碳税不仅对相关产业的发展会产生深远的影响，更会涉及到我国的国际贸易，有很强的宏观调控作用。而且碳税作为流转税税负极易转嫁，这些都不符合地方税的特点。另一方面，如果将碳税归属于地方税，也不利于中央对碳税收入进行统一调配。从这两点来看，碳税不宜作为完全的地方税。考虑到分税制改革后，归入地方政府的税收收入比例较低，一旦将碳税作为中央和地方共享税可以充分调动地方政府的积极性。所以将碳税作为中央地方共享税比较适合，碳税收入主要归属中央财政，分配比例可以设计成7∶3 或者 8∶2.
5.3.8 税款使用
根据国外的经验，西方碳税先行国的碳税收入大都应纳入国家一般预算统一管理。即使是将碳税收入专款专用的国家，也都是将碳税收入用于环境专项治理，用于对新型可替代能源和二氧化碳减排技术的研发。开征碳税的目的不是为了增加政府收入，而是为了进行二氧化碳减排，所以碳税收入无论是专款专用还是纳入国家一般预算，都应投入与环境保护相关或者是其他有利于社会和谐发展的方面：
首先，碳税收入可以用于代替企业所得税、增值税等税收收入。税收容易对有价值的经济活动造成市场扭曲，抑制经济活动进一步发展。如若碳税收入用于替代其他税种收入以便降低其他税种税负。这样一来，在有效控制二氧化碳排放的同时，还能够减少其他税种对经济活动造成的市场扭曲。
其次，碳税收入可以用于低收入群体的补助。因为作为新税种的碳税一旦开征就会提高应纳税收入在总收入中所占的比重，而且低收入家庭的上升幅度一定大于高收入家庭。所以政府可以将碳税的税收收入作为补助资金，对低收入家庭进行补助。
再次，碳税收入进行专款专用，以国家名义设立用于环境保护的专项基金，为相关的科研机构对节能减排技术研发和有关部门环保行动的开展提供资金支持，例如生物固碳技术、提高能率、新能源的开发利用、植树造林等等。创造机会进行国际交流合作，走出去学习西方发达国家的先进的二氧化碳减排技术和碳税实施经验。二氧化碳的减排归根结底还是要依靠科技进步与创新，二氧化碳减排技术的创新离不开政府专项资金的投入，我国碳税收入理所应当用于二氧化碳减排的相关领域。
最后，碳税收入用于作为引导企业自主进行二氧化碳减排的激励工具。税收收入可以用于像火力发电、航空业、钢铁业这些与国民经济发展密切相关又关乎国民生计的含碳能源密集型行业的专项补助资金，这样既可以支持这些行业中的企业引进节能减排技术，也可以减少碳税开征初期对于这些能源密集型行业经济效益造成的不利影响。
5.4 配套措施
5.4.1 建立建全相关法律制度
只有将碳税上升到立法的层面，以国家强制力作为保障，碳税的二氧化碳减排效果才能得到充分的保证。在制定和修订碳税相关法律时，既要符合公平与效率相统一等一系列碳税的开征原则，又要平衡好国家与公民之间的税收权利。碳税的立法一定是一个复杂漫长的过程，要在实践中不断地修订更改才能制定出符国情、合民意的碳税相关法律。
5.4.2 进行有效的宣传
没有一个制度是十全十美的，碳税作为新税种，它的推行势必会给一部分利益群体带来损害，碳税的顺利推行一定要得到社会各界的广泛支持，这就要对碳税开征的积极意义进行有效的宣传。一方面，通过媒体、舆论进行前期的广泛宣传，可以将碳税开征的意义之所在传达给社会公众，使社会公众逐步接受碳税的开征。不仅能够提高公众的低碳意识主动进行二氧化碳减排，而且还可以广泛听取社会各界对碳税实施方案的反响和意见；另一方面，良好的宣传预告能够为企业提供一个良好的平稳过渡期来调整能源结构，将碳税开征初期对企业生产带来的冲击减少到最小。
5.4.3 提高税收征管水平
我国的税收工作长期受限于税收征管水平，碳税的开征对税务机关的工作提出了更高的要求。对企业化石燃料使用量的统计、对企业资料的审核、如何做到应收尽收、怎样公平和公正征收以及对碳税开征后二氧化碳减排效果的评估和碳税税率的适时调整等一系列问题都是税务机关需要面对的。这也就对税务从业人员的自身素质提出了新的要求，要不断钻研业务，创新征管方法，提高征管水平。
5.4.4 推动碳税国际税收协调机制
毋庸置疑气候变暖是一个全球性的问题。气候变化会直接影响到世界经济和社会发展，不仅要加强国际间二氧化碳减排技术的合作交流，也要加强国际间税收的协调合作，共同实现全球范围内的二氧化碳减排目标。双边甚至多边的国际合作可以避免二氧化碳排放的跨界转移，使得包括我国在内的多数发展中国家免遭受“碳泄漏”.作为二氧化碳排放大国，我国应主动寻求碳税的国际税收合作，努力推动建立健全碳税国际税收协调机制，实现全球二氧化碳减排的共赢。
税制框架的设计是碳税体系的核心，各个税制要素的设定都要考虑到我国实际情况，环环相扣，紧密联系。但一个税种的顺利实施也离不开相关的配套措施，合理的税制框架与健全的配套措施相互配合才能真正形成一个完整的碳税制度体系，真正达到二氧化碳减排的目的。
