引 论
考试是教育成果的检验。教育在广义的社会学层面上被定义为：“增进人们的知识技能，影响人们思想品德的活动”[1]。在社会的各种教育过程中，为评价教育效果，需要对受教育者进行检验，考试应运而生。从人类社会最早的狩猎、纺织、采摘、格斗，到进入文明时代的写字、计算、绘画、制造。教—学—考，根据考试结果进行臧否、选拔、分配，是人类社会从野蛮走向文明过程中，社会组织方面形成的重要制度性手段，比如古希腊斯巴达阿高盖(agoge)制度[2]以及古代中国的科举制度，以及近代中国的高考、公考等。
本文重点研究的是狭义教育——“学校教育”[1]背景下的考试。教育考试作为社会考试的一个重要分支，其社会功能定位于测量受教育者在学历文凭教育过程中知识、技能的掌握程度，并以此决定是否授予相应的学历和学位。但其延伸的影响力——为个人实现人生价值提供条件、创造未来发展的机遇、影响在社会阶层中流动方向、决定参与社会财富分配的权限等等，渗透入社会各阶层、家庭、个人，因与个人利益的密切关联、广泛基础性和巨大影响力，而成为当今社会关注的焦点。
在此背景下，教育考试的权威性、公信力已超越考试自身的范畴，成为事关教育改革发展、社会治理、政府信誉、国家形象的重大课题。而教育考试的成败，紧密维系于教育考试管理的公平、公正、科学、规范；而近年，在教育考试中发生诸多失密泄密、大规模舞弊、考试犯罪等情况，暴露出教育管理跟不上时代步伐的问题。本文立足于教育考试管理的现状，探讨教育考试管理科学发展方向，从依法治考的角度，研究考试管理规范化的管理手段，实现进一步完善考试管理制度的目标。
本文从当前教育考试出现的问题入手，梳理教育考试管理涉及的法律、法规、规章、规范性文件，分析考试管理政策法规存在的缺陷，研究如何从立法角度明确考试相关各方的权利、责任、义务，探讨考试管理事务中涉及到的依法治考和依法行政问题，解决考试管理中出现的违纪舞弊、失职渎职行为，并据此提出教育考试管理制度建设的改革思路。
一、研究的缘起
近年来，教育考试蓬勃发展。从恢复高考以来，仅高考参加人数就从1977年的570万[3]，增加到2013年的933万。国家教育考试种类从单纯的高考发展出了成人高考、高教自考、研究生考试，各种国家级别单项考试例如大学英语四、六级考试、全国英语及计算机等级考试也蓬勃发展，算上地方主办的初中升高中考试、学业水平考试，每年各种考试的应考人数，达到5000多万。各级各类的考试在我国现代化建设过程中,作为科学公正的认定人才、选拔人才、评价人才的有效手段，发挥着重要的作用，且得到社会的广泛认可。
各级政府在教育考试法规建设方面取得了不少的成绩，为考试的公平、公正、改革发展提供一定保障。除此之外，地方各级教育考试机构为适应新法规的需要和地方教育考试改革发展的需要，也出台了一些地方性和临时性的行政规章制度。
从已有的法律、法规、规章以及规范性文件来看，考试管理在一定程度上做到了“有法可依”，但近年频发的恶性考试违纪舞弊、失职渎职事件也暴露出在管理根源及具体执行层面还是在诸多问题。大致包括以下诸点：
（一）考试管理制度存在漏洞
我国现行法律部分条款在司法原则上和打击考试犯罪、维护考试秩序、保护考生的合法权益的要求一致，却没有与各种违纪舞弊案件建立明确的对应关系，导致司法、执法部门对于违纪舞弊案件法律属性认定上存在混乱现象，甚至很多恶性舞弊案件被以无相关法律条文的理由被轻易放过。对于考试违纪舞弊行为的处置及认定措施，在法律上缺乏明确的条文支持，也没有对应的法律授权，使得考试管理人员在具体操作中无所适从。某些行政规范性文件所规定的要求监考人员在考场内取证和认定的措施，甚至是某种程度侵犯公民合法权益的违法行为。
在对很多恶性违纪舞弊案件的处理上，除教育系统内的行政处罚，对系统外舞弊团伙、失职渎职部门无法律打击的刚性，惩处力度有限；并且对违纪舞弊相关人员的处置，多数为管理部门内部操作，由于监查制度缺失，操控自由度过大。
单纯以教育部门的行政手段应对当今考试管理所面对的复杂多变的社会形势显得力不从心，对社会组织、社会考生的约束力弱；在需要周边部门配合时，缺乏协同力度和常态化运行机制。
在处理依法行政和维护考生权益的相互关系方面，同样缺乏相应的法规。考生对考试违纪舞弊等情况的处置提出异议时，行政部门没有专门、明确、有效的申诉、认定、仲裁的机制和措施。往往导致两极情况的发生：一类是弱势考生忍气吞声，权益得不到有效保护；另一类是碰到无理取闹人员时，考试管理部门无所适从，处置捉襟见肘。上述种种情况，反映出完善考试管理法规建设已是迫在眉睫。
（二）考试立法进程在关键节点上难以突破
考试管理法规亟需完善，考试管理相关部门和研究考试的学者撰写的文章报告也为数不少，不过分歧甚重。一是考试立法牵扯到的部门众多，利益关系交织错综；二是涉及的法规修订增删工作量大，大量论证和研究工作需要进行；三是我国地域广阔、人口众多，社会复杂程度远大于一般国家，社会阶层对考试改革和发展从观念到行动不一致，导致立法困难。对于教育考试立法，教育部几经试点及论证，但是正式的国家考试法始终尚未出台。
但现实的问题是:倘若不从考试立法源头解决问题，始终无法从根本上理顺考试管理的关系。我们需要探索：从国家考试立法、国家教育考试立法、地方考试立法中进行权衡比较，探讨其可行性；考生、考试管理主体、考试相关各方的责权利如何设置界定协调；如何综合运用在法律、行政、经济、社会治理等各种方式完善考试管理。
（三）现有教育考试立法草案存在不足
在考试管理立法方面，学界和地方曾提出不少研究成果。但就当前社会及考试发展的形势来看，还是有必要进行补充完善，提出更全面的建设思路。这包括：
一是现有方案大多未解决育考试部门管理考试中法律授权问题，即教育考试管理部门创设教育考试及管理考试行政权限的来源；二是现有方案都是以国家级考试为调整对象，而大量且影响广泛的教育类社会证书考试、高等教育层次以下的高初中学业、升学考试未列入关注视野；三是对各项考试的关注多限于考场范围内，而对和考试相关和升学录取有重大关联关系的考试报名、考试考籍档案管理考量较少；四是随着教育改革发展，教育考试从一考定终身转向多次考试、过程性考试、多元化考试以及形成性评价等等，对于在这些新生性事物中出现的考试管理问题，是一个研究空白点；五是教育考试不可避免地涉及未成年人保护问题，而在现有教育考试立法方案中基本没有涉及此类问题；六是现有立法方案多拘泥于从行政和司法角度观察考试管理，未充分发挥司法、行政、经济、人事管理、社会治理等综合手段解决问题的作用。以上问题，在研究新的教育考试立法问题时应予以重点关注和完善。
二、研究的意义
（一）尊重和维护公平公正的社会价值观
自由平等、公正法治是社会主义核心价值观的重要组成部分。依法治国、依法执政、依法行政，让人民群众感受到公平正义是当今全面深化改革的重大课题。教育是国家发展基石，教育公平是国家的基本教育政策，教育考试的公平公正，不仅仅事关教育本身，更是社会公平的重要基础。以教育考试法治建设，作为教育改革的重大突破口，推进教育行政法制建设，依法管理考试管理机构的考试行政权力，保障考生的知情权、考试权、公平竞争权、申诉权、名誉权，是体现教育公平，保障国民公平受教育权利的关键。
（二）创新教育考试制度改革与发展的思路
以科学、规范的标准，对教育考试发展过程中出现的问题进行分类和并集，以数据化、定量的方式研究各种矛盾在教育考试中的影响和决定成分，归纳提炼出其产生的原因和问题的根源，以定性的方式确定问题属性，对于梳理教育考试所面临的困境，并在此基础上进一步提出教育考试管理制度发展改革的方向，是必要而且是不可或缺的。
对于法律界、教育界、以及组织管理研究学者从不同角度提出的关于教育考试管理的观点和方案，以及各级行政组织部门在实践中制定的律、令、条例、规章和政策文件进行梳理和对比，分析其认识问题、解决问题的出发点和技术手段，总结评判各种观点和方案在实际运行中的利弊，形成对国内外关于教育考试管理发展情况的清晰把握等诸多问题，都是势在必行的。
在完成对教育考试存在问题分析整理及对教育考试管理实践与研究成果的梳理基础上，本文旨在探索、论证建立适应当今经济社会发展需要的教育考试管理制度建设框架及思路，创新教育考试管理制度发展方向，提出建设新考试管理制度的理念及具体建议和举措。
（三）树立教育公平公正的国家形象
近年来重大恶性违纪舞弊、失职渎职案件频发，严重玷污教育考试的严肃性权威性，损害的不仅仅是教育的形象，人们所质疑的直接指向政府的公信力。团伙作弊已成为一条丑恶的经济产业链，投机取巧者在考试前四处奔走打探作弊牟利的行为，让公平参加考试者感觉到自己的努力被羞辱。故而，健全考试相关法规、严肃考风考纪、规范考试操作行为，维护公平竞争的考试秩序，树立教育考试公平公正形象，树立公平公正、执政为民的国家形象，势在迫在眉睫。
三、文献综述
（一）教育考试管理制度中法律问题的研究
理论界关于教育考试管理制度以及考试立法的研究已经有不少成果。截至 2014 年 3月，在中国知网以“考试&作弊”为关键词，查询研究考试作弊相关文章，找到 1325 篇，以“考试&作弊&立法”为关键词搜索，有 1116 篇文章。可以说大多数研究考试管理制度及考试违纪舞弊行为治理的学者，都将目光投放到了立法治考方向。2003 年王海等人发表的《从考试制度现状论国家考试立法的迫切性》，较为全面地论述了当时考试规范文件的现状，面对考试违纪舞弊行为无法可依或有法难依的困境，较早地提出了提高考试立法的层次以及统一国家考试法律的建议。而另一篇有鲜明特点的文章是 2005 年王健发表的《谈考试法的缺位及其制定》，其特点是明确阐述考试立法操作性建议，包括：考试立法的层次、立法宗旨、明确适用范围、明确法律责任、组建统一考试监管部门和考试作弊的法律界定。而关于考试立法最具代表性的工作就是全国教育科学十五规划重点课题《教育考试立法研究》，该课题由教育部考试中心牵头，主任赵宏亮任顾问，副主任梁育民为组长，西南政法大学李华德院长主编，研究人员包括教育部法律法规方面的官员、全国知名高校法学专家以及重庆市招生考试院相关人员，于 2005 年完成。该课题以国家教育考试立法为主攻方向，详细论述了国家教育考试立法的必要性和重要性，立法的定位、基本原则、国家教育考试的法律责任，提出了完整的《中华人民共和国教育考试法》（草稿）[6]。其后还有赵亮宏的《关于教育考试的立法工作》[7]、《国家一般课题“教育考试立法问题研究”研究成果述评》[8]，进一步阐明教育考试立法的迫切性、实践价值和立法背景，教育考试性质特点，立法的方向。此后 2008 年 10 月,教育部政策研究与法制建设司有关负责人透露,考试法草案将上报国务院法制办审议[9] ，2012 年教育部又在全国招生考试部门范围内对国家《教育考试立法（草稿）》征求意见。围绕这一课题，该课题主编李化德先生在对教育考试大量研究的基础上，又进一步提出了建立涵盖教育考试和其他各行各业考试的国家考试法构想，于 2008 年发表《论国家考试立法》[10]一文。文章系统论述了考试领域存在大量的法律空白，以及对于考试公平的严重影响。提出就国家考试进行立法，并阐述立法原则、权利义务的主体、执法的主体、考试的法律责任和立法模式。对笔者具有重要参考价值的研究成果，还有 2008 年王玫发表的《我国考试立法的现状与思考》[11]，从司法专业的角度清楚地阐述了考试法适用的范围，建立统一的考试立法是否有必要，从相关法律的适用角度提出考试司法救济程序的合理建议。2009 年马育红发表的《法律治理技术视角下的国家教育考试制度》[12]一文，从行政法、刑法、民法视角下对国家教育考试制度进行审视，对教育考试中暴露出的问题进行法律归属上的分类并提出治理建议；蔡文霞于 2011 年发表《论国家级考试舞弊行为的刑法规制》[13]，也是以法律专家的角度，阐述国家教育考试违规舞弊行为在刑法使用方面的适用条款，但也同时提出立法滞后无力应对新形势的困惑，提出教育考试立法也要从完善刑法对国家考试舞弊行为的规制。
通过以上文献，清楚显示出理论界对于考试立法的探索脉络与范畴，最早从考试实践发现需要以立法手段完善考试治理制度，其后开始在具体操作层面讨论立法的程序和手段，一直到教育部考试中心的重点课题系统完整地论述了教育考试立法的内涵、框架，并提出草案。其中一项重要的突破是：清醒地认识到建立统一的国家考试法是非常艰巨的任务，在现阶段很难实现。因此建议先以国家教育考试立法作为突破口，尝试先行一步。其他研究者也从法律技术角度论证如何运用法律手段解决考试管理问题。
（二）教育考试管理制度中行政规章及规范性文件的研究
当前借鉴西方国家公民信用体系建设的先进经验，建设中国的诚信档案制度也是社会管理改革的一个热点。现行制度中就有以“诚信档案”记录个人在消费、借贷、合同守信、履行职责方面的行为，作为公共部门和商业机构与其合作的依据。在教育考试管理方面，也有相当数量的理论探索。以“诚信”为关键词在中国知网搜索，有 53393 条结果，“诚信&教育”为关键词在中国知网进行搜索，相关研究文章有 4238 条搜索记录。但是以“诚信&教育&考试”为关键词搜索，却仅有 64 条结果。可以看出国内关于诚信体系研究的热点，以及教育行业以诚信教育为突破口进行考试治理的探究相对匮乏。不过教育部门在某些方面还是有所举动，比如 2004 年教育部出台《国家教育考试违规处理办法》，其中第三十条规定：“教育考试机构应当建立考生诚信档案，记录、保留在国家教育考试中作弊考生的相关信息。教育考试机构应当接受社会有关方面对考生诚信档案的查询，并及时向招生机构提供相关信息。” 2005 年教育部办公厅发布《关于建立高等学校招生全国统一考试考生诚信档案通知》（教学厅［2005］11 号），要求建立全国性的教育考试招生诚信平台。
（三）教育考试管理制度发展方向的研究及思考
以国家教育考试法为突破口来实现教育考试改革困难重重，即使将来国家教育考试法通过实施，也难以做到面面俱到，但我们不该放任事态发展，坐等时机的到来。2009 年霍艳梅等人发表《地方教育立法的现状与思考》[14]，提出我国幅员辽阔，地方差异性大，国家教育法规侧重于原则性，可操作性有限，新问题不断涌现，国家法律因稳定需要，针对新问题跟进缓慢，影响教育发展。文章提出充分运用地方法权进行立法解决教育实践中问题，走出教育考试立法的新路来。这是一个具有鲜明创新性的思考方向，借鉴其思路，可探讨以地方立法避开我国幅员辽阔、地区差异、部门差异过大的矛盾，利用本地优势，结合本地实际，回避国家法律修改的难点，充分利用现有法律体系中有利于考试管理整治的法条，着眼于考试环境的综合治理，实现教育考试管理制度改革的可行性。
地方立法是理论界研究的一个热点，在中国知网以“地方立法”为关键词进行搜索，找到 2758 条结果。而已“地方立法&教育”为关键词搜索，有 44 条结果，若以“地方立法&考试”为关键词进行搜索，尚无记录。由此看出，地方立法早已成为我国当今法制管理的研究热点，相关成果丰硕。但相对而言，教育行业在这方面研究虽相对于其他行业稍显落后，而且多数教育考试研究者明显尚未意识到可以从地方立法实现突破，有所作为。
但是重庆市最早做出探索，作为我国教育考试立法的最早研究单位，曾积累了丰富的理论研究基础，并参与完成国家教育考试法（草案）论证工作。鉴于国家教育考试法迟迟不能出台，重庆市根据前期的工作结合本地特点，于 2007 年出台了《重庆市国家教育考试管理条例》[15]。2006 年底，新华网在重庆市教育考试立法刚进入人大听证环节时，发表了《从重庆立法看地方国家教育考试条例制定趋势》[16]一文，肯定重庆市的做法，认为是我国教育考试立法发展的趋势。2008 年教育部考试中心在内部通报会中，提到希望重庆市为全国教育考试立法走出一条新路来。2011 年原教育部考试中心主任赵亮宏发表《关于我国考试立法的进程及思考》[17]，阐明“单纯一部国家教育考试法也不能解决全部问题，希望随着对教育考试立法的研究和相应工作的开展，要根据国家教育考试法修改、新建相应的规章制度，各地市也要结合本地特点做出有益的立法实践。”
四、概念界定
（一）考试
考试，即为考查、检测、考核。“考”有考核政绩的意思，“试”字侧重于测度优劣。
“考”与“试”合并即成为考查知识或技能的方法和制度的专用词。西汉董仲舒在其《春秋繁露》中的“考功名篇”说道：“考试之法，大者缓，小者急；贵者舒，而贱者促。诸侯月试其国，州伯时试其部，四试而一考。天子岁天下，三试而一考。前后三考而黜陟，命之曰计。”教育学者认为“考试是对知识技能的测量”[18]。
考试在社会上有广泛的应用，在各行各业起到检查学习效果、评价资格与能力、选拔任用人才、配置人力资源的作用。教育考试有各级院校学历文凭考试、招生入学考试、学年及课程测试以及发生于教育教学机构和教育教学过程之中的技能等级证书考试等。劳动技能考试有各种劳动技能资格证书考试执业资格考试等。
（二）教育考试
在教育教学中检测学生学习成果和学习水平，考核达标情况，并据此授予相应的学历文凭和过程性考核成绩。教育考试从等级上分国家教育考试、地方性教育考试。从功能上分为招生入学考试、学习过程测评、学历文凭考试、学习技能考试等等。
1.招生考试:是指进入高一等级学校的资格选拔考试。如高考、研究生、成人高考。
2.学习过程测评:是指学习过程中阶段性成果检测，如单元测验、期中期末考试等。
3.学历文凭考试：是指评价学生是否符合某一学习层次达标要求，并据此决定是否属于学生相应的学历文凭，如学生毕业考试、结业考试。
4.非学历证书考试：是指测试学生在某一项技能方面是否达到相应等级要求并根据学生考试结果授予相应等级证书，如计算机等级考试、全国英语等级考试、全国大学英语四六级考试。
5.国家级教育考试：普通和成人高等学校招生考试、全国硕士研究生招生考试、高等教育自学考试等称为国家教育考试，其特征是由国务院教育行政部门确定实施，由经批准的实施教育考试的机构承办，面向社会公开、统一举行，其结果作为招收学历教育学生或者取得国家承认学历、学位证书依据的测试活动。
6.地方性教育考试：如高中学业水平考试、中等专业学校招生考试、高级中学入学考试，乃至学校的学期考试，此类由省市地方政府、地方各级学校组织的教育考试，称为地方性教育考试。
（三）教育考试管理制度
管理制度为调整相关社会行为的法律、法规，以及行政部门和管理部门根据有关法条制定的具有指导性、强制性、规范性、操作性文件。教育考试管理制度管理考试行为、确定考试相关群体权利与义务，调整和治理教育考试过程中违法违纪、失职渎职行为等。
（四）考试违纪作弊
《现代汉语词典》中作弊词条解释：用欺骗的方式做违法乱纪和不合规定的事情。在考试各个环节中（命题、报名、考试过程、阅卷、录取等）考试作弊及违背考试管理相关规定，谋取考试利益，造成考试不公的行为。
（五）地方教育立法
按《中华人民共和国立法法》规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定:①为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;②属于本行政区域的具体行政管理事项。地方教育立法即为符合立法条件地方机关针对本地社会发展情况对本地教育管理情况进行调整。
五、研究方法
（一）文献法
通过对档案、信息库资料进行检索、分类、归纳、整理、统计，从而获取与本研究相关的研究信息。信息来源有三个方面：一是国内关于教育考试法律建设的文件报告；二是改革开放以来我国政府关于教育考试的规章制度；三是国内关于考试管理法规建设、诚信体系建设和政绩考核、学校教育管理制度的相关文献。本文拟将相关学者关于地方立法的思考，借鉴到教育考试的地方立法，把社会关于征信体系建设的思路，借鉴到教育考试诚信体系的建设和使用；把国内关于人事制度改革的研究成果，借鉴到考试管理制度体系中。
（二）社会调查法
采取观察、参与、问卷、访谈等方式对考试现状、考试管理出现的问题、考试管理在司法实践中遭遇的问题进行社会调查，收集资料，为研究提供现实和准确的第一手资料。
与相关教育、考试、法律、人事工作方面学者的交流收集资料，论证教育考试管理制度改革方案依据是否充分，操作是否合理，方案是否具有可行性。
（三）比较法
一是纵的比较，在教育考试管理制度建设发展的历史进程中，包含着人们对考试规律的认知。在教育考试制度的发展过程中，逐渐暴露的问题和对问题的反思、修正，为我们进一步的发展提供思考依据。二是横的比较，把教育考试立法的思路与其他行业部门地区的发展历程进行比较，得出对教育考试发展有指导意义的建议。
（四）逻辑分析法
运用分类的方法分析教育考试存在问题的共性和特性，找出问题存在的本质特征；从法律和政策的原则推导出具体的立法思路；从社会关于治理和管理的经验归纳出教育考试管理的原则等等。
