第一章 考试管理问题现象解析
一、考试违纪舞弊概述
（一）国内考试违纪舞弊现状
当今中国，考试管理面临最大的问题就是考试违纪作弊。中国是一个有着上千年国家性考试选拔传统的国家，从隋末唐初的科举制度开始，中国就形成了“考而优则仕”的传统。“朝为田舍郎，暮登天子堂”,考试成败与个人乃至家族的命运紧密关联。
各级教育考试尤其是国家级考试具有无可替代的权威性和严肃性，考风考纪整体良好。但随着考试种类的不断增加，考试规模变大，考试管理的难度亦与日俱增。尤其是在当前的社会转型期，旧的组织权威型社会管理方式弱化，新组织模式正处于探索之中，价值观混乱使得作弊者不以抄袭为耻，制度缺位变相鼓励了违纪的行为的蔓延。全国各地不时爆发的群体性舞弊或泄密事件引发全社会对于考试的公平公正的不安与谴责。群众对一些恶性案件的愤慨，甚至蔓延到对地方政府公信的质疑，成为影响官员政绩、社会稳定的因素。
让我们将时间之轮向回拨，历数近年发生的和考试相关的恶性案件：2014 年研究生考试中，哈尔滨理工大学考场发生有组织性的舞弊，利用无线设备传递试题，中央电视台焦点访谈追踪揭弊，其内幕令人震惊，举国哗然[20]；2013 年湖北钟祥高考集体舞弊，规模之大，性质之恶劣，南方都市报发出“不舞弊不公平”的叹息[21]；2012 年研究生考试试题大规模泄密，复旦大学葛剑雄在人大会上愤而质疑教育部领导，令教育主管部门颜面扫地[22]；2012 年全国成人高考泄密，教育部公安部全国撒网，抓捕 66 人，处理 512 人[23]。其他诸如吉林松原案、湖南嘉禾案、广东电白案等等也记忆犹新。而和考试相关的失职渎职事件和案件层出不穷：2012 年景德镇陶瓷学院放错录音磁带，几千名考生被迫封锁在考场不许离开[24]；2010 年湖南江永教育局局长身为教育考试管理者，无视党纪国法，于众目睽睽之下进入考场助子作弊[25]；2009 年重庆高考，招考办暗箱操作、弄虚作假加分案[26]等等。上述种种情形触目惊心，让国人不禁感叹，中国考试的底线何在？
（二）历史视角下的考试违纪舞弊案例
但我们须客观认识到，自从有了考试，但凡有考试的地方，考试安全问题始终都是考试管理随从如影的痼疾。
从历史上看，仅中国封建王朝顶峰时期的清朝，见诸史书记载科举考试的恶性案件就有十几起。顺治十四年顺天乡试，考官曹本荣勾结同考官李振邺等共 14 人，黑幕勾兑 25人，录用 5 名。事败后被押送吏部、都察院会审，赃证有据，遂将李、田、张、蔡、陆、项等人斩首，家产籍没，族亲流徙尚阳堡。各省查抄，因牵连被先后被流放出关者达 108人。康熙五十年福建乡试，同考官吴肇中暗中受贿，斩首。正考官介孝恭、副考官刘俨判失察罪名，革职。乾隆十六年会试，嘉庆三年湖南乡试，均因考官徇私舞弊败露而遭查处。
咸丰八年顺天乡试正主考大学士柏俊，官居一品大员，曾任内务府大臣、军机大臣，且系甲科进身在内廷行走多年，因私自撤换试卷，与同考官浦安等三人一起被判斩首。（附《清朝历代科场舞弊要案统计分析表》[27]）。
在科举制度背景下，虽有“锁院、别试、回避、封弥、誊录等考试管理制度，但也有贿买、请托、冒籍、割卷、通关节等诸般手段”[28]，各种考试作弊手段也是从出不穷。
（三）西方发达国家考试违纪舞弊情况
现代西方国家，历来以法律体系严格、社会公信度高自诩，但铤而走险者也甚重。1993年麦克科比（MaCabe D.L）在《高等教育》发表了“学术不真诚:荣誉规范和其他背景影响”,文章列出他在全国性调查中得出的结论: 在大学生中总作弊率为 9%-95% , 平均70.4% ; 考试作弊率 4%-82% , 平均 43.1% ; 作业作弊率 3%-83% , 平均 40.9% ; 抄袭率3% -98% , 平均 47%[29]。
2005 年 6 月，美国杜克大学学术诚信中心(National Center for Academic Integrity)发布的研究报告指出，在其调查的 400 多所高校（包括耶鲁、哈弗、斯坦福）5 万名大学生和 1.8 万名高中生中,接近 70%的学生有过作弊行为，25% 左右的被调查者承认在最近的一年中曾在考试中严重作弊, 50%左右的人承认在书面作业中有严重作弊行为。而对于考试管理者的调查也表现出不乐观的数据，在近三年中对 10000 名教师的调查显示, 44%的教师在发现学生作弊时没有向学校举报[30]。
2005 年，英国因作弊被处罚的学生超过 4500 名，相对于 2004 年增长 27%。“考试作弊现象在英国已司空见惯”——英国教育与技能部《关于 2008 年对现行教育体制进行根本性改革》的公告。[31]
2004 年韩国进行大学学习能力考试时，有 20 多个考场发现了替考作弊。[32]
二、国内教育考试管理问题的特征分析
（一）教育考试管理问题特征
1.违纪舞弊规模由个别到群体
违纪舞弊的现象，开始从个别考生的偷偷摸摸行为发展到大规模群体性舞弊案件，安徽砀山高考舞弊案；如湖南嘉禾高考舞弊案、广东电白高考舞弊案、安徽亳州高考舞弊案等都是大面积群体性的作案。
2.违纪舞弊操作方式
从原始到现代，从单人到团伙犯罪在考试过程中作弊形式，从传统的夹带小抄、交头接耳，到冒名顶替、“枪手答卷”，发展到“以微型侦窃设备获取试题，专业人员答题，网络扩散，无线设备发送”的高科技作案；而每一起采用高科技方式作弊的案件，背后都闪动着职业贩卖作弊器材、考试答案社会团伙的鬼影，并形成一条长长的利益链条。
3.参与人员由外部发展到内外勾结营私舞弊
如监考人员的放松管理尺度，内外传递答案-“湖南嘉禾高考舞弊案”，考试管理人员与社会中介勾结贩卖试题泄密—“2012 年研究生试题泄密案”，更有教育主管领导指使考试教师进行有组织舞弊-“广东电白高考舞弊案”。
4.千里之堤溃于蚁穴式的案件频发
工作人员责任心缺失、不遵守工作规程，导致“不起眼的小事”、“漫不经心的操作”引发恶性案件：如“重庆漏收答题卡”、“安徽漏统高考分数”、“江西、山西提前打铃”、“景德镇陶瓷学院四、六级考试放错录音”等，都就是因考试工作人员纪律松懈、管理失控,一个细微的疏忽导致考试的全盘崩溃。
5.以考场之外环节为突破口，以权力和金钱玷污考试的纯洁性
利用招生录用政策的漏洞或利用手中的权利在考场之外营私舞弊，玷污考试的公平公正。如“2007 年铁路警官高等专科学校招生负责人收受学生感谢费”、“河北体院教师私改高考体育分数案”、“山西长治人事考试第一名遭淘汰案”。
6.恶性违法违纪案件从高层次全国规模考试蔓延到地方层次考试中
不仅仅在全国规模的重大考试，在地方性考试中，比如中学的学业水平考试，因为已与高校招生直接挂钩，与考生的重大利益直接挂钩。在考试中，舞弊事件时有发生，而监考教师的不作为是直接原因；在各地的中考中，泄题的传闻时有泛起；重点中学招收指标生特长生时，学生日常课业成绩、大赛名次、社会实践都可折算成加分，不少人就利用这个机会，比赛舞弊、材料造假、算人情分，这些都成为社会议论焦点。在现在这种左手管右手的监管制度下，实难确保不出问题。
（二）教育考试管理困局
1.单纯以教育部门的行政手段难以应对当今考试管理所面对的复杂多变的社会形势
当前考试管理运行所依据的管理制度，多数为部省地市各级教育主管部门制定系统内部的管理规范,对社会组织、社会考生的约束力弱；在需要周边部门配合时，缺乏协同力度和常态化运行机制；在对很多恶性违纪舞弊案件的处置上，教育系统内行政处罚对系统外无威慑力，即使是在系统内，也存在对非主要行政负责人惩处力度有限；多数处置过程为管理部门内部操作，由于监查制度缺失，操控自由度过大，处罚后果缺少社会监督，往往使违法乱纪、失职渎职者得不到应有的惩罚，纵容了作恶者，等于鼓励违纪舞弊。在处置社会影响巨大的恶性案件时，国家和行政主管部门的多数反应就是对相关负责人、责任单位进行严厉处罚，但这种事后处罚并没有从机制上解决问题产生的原因，有效杜绝问题的再次发生，还在一定程度上造成了不敢接、不敢干、不敢管考试的情绪。当考生对违纪行为提出异议时，行政部门没有专门有效的申诉、认定、仲裁的机制、机构和人才，导致考生权益得不到有效保护，引发各种群众纠纷。
2.技术投入解决不了道高一尺魔高一丈问题，绕不过人操作设备这道坎
现在考试部门都加大投入，新上了摄像头、作弊克、屏蔽仪、金属探测仪、GPS 等设备，对抗各种违纪作弊行为。但是，在很多作弊与反作弊的高科技较量中，总是违纪者先发明作弊方法，导致现有设备落伍，考试管理者再去寻找新的克制办法，管理一方总是落在作弊一方的后面，处于疲于奔命被牵着鼻子走的状态。而且，类似 2012 年研究生试题泄密案和定襄高考泄密案，都是考试管理机构中的利欲熏心者，躲过各种先进设备的监控作案。这暴露出问题的根本还是在于人，如果不以制度管住“人”，再先进的防作弊设备也是摆设。
3.现代社会考生的法律观念、维权意识增强，法律维权和司法诉讼增多
近年来多次出现考生不服从裁决，上诉到法院，考试管理部门在应诉时，发现有诸多违纪舞弊行为的认定措施，在法律上没有明确的条文支持。某些行政文件规定的要求监考员在考场内取证和认定的措施，由于没有对应的法律授权，本身就是违法行为。一个典型案例是某高校在研究生考试期间，在考场旁边抓获了使用无线设备发送答案的团伙，扭送至派出所，却因为无相关认定的法律依据，派出所只能选择释放。在近年来的成人高考中，涉嫌组织作弊的人员在考点周围成群结队聚集，对考点内的监考人员熟视无睹。教育部门请示执法部门处理，也是因为无相应管理法条和处置程序措施，最终也是不了了之。
三、对教育考试管理问题本质的认识
（一）考试违纪舞弊具有历史性和广泛性
纵观整个人类的考试发展史，也就是一部围绕着维护考试权威展开的考试与考试治理相互作用的历史。中国的封建王朝在官僚体系的管理方面，已经达到历史同时期的顶峰，对玷污皇家威严、藐视朝廷的考试舞弊行为以严酷手段惩处，但并没有杜绝舞弊的现象。
西方发达国家，国民教育水平相对较高，法律体系相对完备，但仍不能完全遏制舞弊牟利行为。无论是文明启蒙时期的早期人类活动，还是科技文明发达的现代社会；无论是社会治理和法规处于建设阶段的发展中国家，还是相对国民素质较高、社会治理体系完善的西方发达国家，考试违纪舞弊行为的广泛存在，说明和考试违纪舞弊作斗争具有长期性和艰巨性。
（二）考试违纪舞弊现象在当今中国尤为突出
在当今中国，为适应经济社会发展需要，考试的模式在不断的改革，考试的种类也在不断增加，考试规模变大。由于经济社会竞争激烈，人们期望一个好的成绩来证明学习水平和能力水平，时刻在刺激着某些人铤而走险的欲望。种种原因导致考试管理的难度与日俱增。尤其是信息技术飞速发展，利用高科技手段传递信息变得非常方便和隐蔽，为考试安全带来严峻问题[33]。
现在，不仅仅是针对国家重大考试的恶性违纪舞弊事件频发，面对非学历证书类考试、中小学升学考试、中小学学业考试，都能看到不少违纪舞弊行为的发生，让人触目惊心。
（三）考试违纪舞弊对社会稳定造成恶劣影响
考试违法违纪不仅仅影响了考试成绩的真实性，还破坏了良好的学习风气，对这种行为的纵容，打击了认真学习刻苦钻研的学生，鼓励了弄虚作假和投机取巧者。更深层面，它玷污了教育纯洁、社会公信。当今在网络背景下，恶性违纪舞弊事件引发的社会负面情绪会在社交媒体以病毒式扩散，群众对案件的愤慨迅速蔓延到对地方政府公信度的质疑，成为影响官员政绩、社会稳定的因素。
（四）清醒认识考试违纪舞弊行为的成因
分析考试违法违纪行为的产生根源，有针对性地采取行之有效的和违纪舞弊行为作斗争的措施已是是刻不容缓。当前中国考试违法违纪泛滥成因主要有三：
1.传统社会组织形式不适应现代经济社会
中国正处于从小农社会向工业及后工业社会转型阶段。经济飞速发展的表象下，国民素质、道德意识并未相应地跟上时代步伐。大一统有经无纬社会缺乏社会团体自觉、自治模式[34]，小农自给自足生产经济土壤产生重私利轻公益、重熟人轻契约的国民精神[35]，仍潜移默化地影响着当今社会行为，表现为：自律、公信、社会伦理意识缺乏，为谋私利不惜损害公利的心理门槛低，对于别人考试违纪作弊的愤慨和对自己考试违纪作弊宽容，对熟人考试违纪的麻木甚至纵容。各个考试相关行业、学校、院系缺乏对考试违纪作弊的自觉治理方式。
2.经济转型期个人价值观混乱是社会诱因
儒家伦理及社会维系方式在建国后的历场政治运动被彻底解体，而几代共产党人为之追求奋斗共产主义理想在市场经济大潮中弱化异化，金钱主义、个人至上、好逸恶劳以及幻想一夜成名种种思潮泛滥。在这种混乱的解构与重构的过程中原有的荣誉、尊严、价值、利益标准在新经济社会中失去了基点。
3.考试法规制度存在基础性、结构性的缺陷
考试治理相关法规缺失，导致无法可依、执法缺失、违法成本低，考试管理缺乏统一规范，制度缺位变相鼓励了违纪的行为的蔓延，是导致考试违法违纪现象的直接原因。
四、教育考试管理研究的定位
（一）教育考试管理在社会层面的定位
教育考试是当今各类考试的主体，教育考试考风考纪是当今社会关注的焦点，也是考试治理的难点。但教育考试改革受制于社会变革和教育改革，教育考试环境的治理依赖于社会环境的进步。我们须客观认识到：国民素质、道德规范的重建属于社会治理范畴，需要在经济建设飞速发展的基础上，从国家治理、社会建构层面逐步提高，实非教育部门、教育考试管理机构一己之力所能实现。但是力促教育考试改革、完善教育考试管理制度，依法治考、从严治考，树立教育考试的权威性严肃性，是教育部门义不容辞也力所能及的责任。
（二）教育考试管理制度改革在教育考试改革中的定位
对教育考试的研究有三个子对象：
一个是考试内容；二是考试手段；三是考试管理制度。 其相互关系应为：（附图）
1.教育改革依附于社会改革大环境：大环境的进步才会带来教育自身的质的进步。
2.教育改革影响考试变革：教育理念和目标变化，影响课程和教学内容的变革，从而引起考试内容的变革。考试内容的变革，深刻影响并决定考试手段和考试制度的发展变革[36]。
3.考试方式和考试制度制约考试内容改革的方向：例如为国人诟病的八股文，从根源上也是一种在当时背景下为考试标准化和对抗考试作弊而采取的不得已的办法[37]，而八股文的考试模式直接影响中国几百年的教育和学习模式[38]。而在西方盛行一时的标准化考试，也曾引发以标准化考试为目标的教学变革[39]，也是考试方式影响教育内容的实例。
教育改革影响教育考试变革，教育考试的变革决定教育考试制度的发展方向，考试管理是从属于考试制度的一个子项目。这庞大而复杂的课题，远非一篇论文所用阐释，本文仅从考试立法的突破口，研究如何在现有基础上实现教育考试管理制度变革。
（三）教育考试管理制度改革的对象定位
加快教育考试管理制度建设，当前具有可操作性的做法是牢牢抓住“考试管理者”、“考试执行者”、“考生”这三个关键目标，以制度切实管住“人”，这成为非常迫切的要求。
本论文的研究方向定位于从法制和行政管理角度进一步完善考试管理制度的内容，扩充内涵、增加手段，保障考试体系科学规范运转，维护考试相关各方权益，确保考试公平公正。为打击考试犯罪、激励维护考试安全的积极性、建立社会考试诚信，创造公平公正的考试，树立国家、政府在群众心目中的公信力，构建新经济时代社会道德伦理准则。
