第一章 绪论
一、问题意识
（一）研究背景
从某种意义上来说，信访制度是中国特有的一项制度，早在陕甘宁边区时，就有了信访工作的萌芽和雏形。随着时间的发展，信访制度--一种游离于司法之外的主要途径，出现了与司法相悖的制度问题。本该逐渐随着历史的发展、时间的推移而消退的制度一直延续到今天，从而形成了信访制度存在的尴尬局面。首先，信访制度能够在很大程度上实现了解民情、化解人民内部矛盾、为百姓解除忧虑、进行有效的社会监督等职能作用；其次，信访服务因是一种由行政手段介入权利救济的方式，而备受批判。现在，我国的信访量仍在不断攀升，群体访、越级访等形式较为激烈的信访仍没有明显的减少迹象。这让笔者不由得考虑，信访究竟是怎样一项制度，他究竟扮演怎样的角色，产生什么样的效果？信访服务备受争议的症结何在？他应该是怎样一项制度？等等问题，激发了笔者对信访现状、信访服务研究的兴趣。那么为什么要选择基层对信访服务进行研究？或者说，为什么要把研究的视角放在基层？
首先，信访服务是为了保护社会大众的利益而被设计和运行的，它是一项"接地气"的制度。对于来访人，与他们接触最多的不是中央、省、市政府，而是区县乃至乡、街道，基层信访可以说是信访服务的常态工作，我们只有深入研究我国的基层信访服务的现状与存在的问题，才能从内容上更加规范、更加准确的把握中国现阶段信访服务工作。
其次，对基层信访服务工作的认真研究是当前我国社会发展提出的必然要求。随着经济社会的不断发展，我国健康持续发展的基本前提是创建和谐社会。新闻报道和文件政策不断显示出信访工作重心向基层逐渐转移的倾向，在基层解决信访问题是信访服务发展的大方向。基层信访工作效果的好坏将直接对协调社会利益冲突、化解社会矛盾产生影响，更是我国创建和谐社会、维护社会的安定团结与稳定发展的基本保障。
再者，学术界对基层信访服务工作的研究还很少。这涉及信访服务研究的路径问题，研究基层信访服务对指导现实工作有重要意义。确定一个基层地区，从横向的视角考察信访服务在基层如何运作，同时以信访服务作为一个连接点，可以考察在信访活动的联系下，基层政府部门与信访者之间的关系，政府部门之间的相互联系，弥补研究空白。
（二）研究目的
近几年，随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国在经历了改革开放三十多年的发展后逐渐进入新的发展时期。在此期间由于改革开放与社会主义市场经济的发展带来的各种矛盾冲突逐渐通过信访这一渠道显现出来。在传统的信访工作中，密切联系群众、充分的反映社会实情与人民群众基本意愿的功能逐渐被弱化，他们不再是信访服务的主要工作范围。信访服务的主要功能更多是体现在对人民群众利益矛盾与冲突的调解、对社会矛盾的化解上。信访服务被社会的发展赋予新的内涵，它更是维护我国社会秩序稳定的基本保障。但是，我们不得不承认，信访服务在受到社会各界的普遍认可与重视的同时，逐渐显现出其另一面的属性。因此，信访服务是一把双刃剑。在宏观的运行机制上、工作制度上、工作方式中，不同的案例事件逐渐受到社会的广泛关注，信访理论界、广大居民群众对目前有的地区的信访服务工作存在较大的争议。我们不能否定，随着我国法治社会建设的不断深入，信访服务被无端的扣上了"人治"的帽子，而另一方面，信访服务又被视为是一种化解社会冲突与矛盾的"解压阀".同时，随着我国信访量的逐年攀升，与信访服务相关联的一系列社会现象逐渐成为社会公众关注的焦点问题。
基层信访服务工作，既反映社会矛盾，又体现群众利益诉求，大量的社会矛盾冲突通过信访渠道显现，信访服务在社会矛盾的化解、社会问题的解决等方面起到重要作用。
可见，研究基层信访十分必要，对基层信访工作的认真研究能够在一定程度上弥补学术界在这方面的研究空白，可以进一步加强信访维稳工作，提出妥善化解各类矛盾的方式方法，对促进社会和谐稳定具有重要作用。
（三）研究意义
1.理论意义
信访是一种有效的利益表达机制，从社会分层结构角度来看，弱势群体是一种社会现象，它极为普遍的存在着，并处于社会群体的最底层。站在社会冲突的理论高度来看，正常的社会矛盾冲突的出现是维护社会安定与平稳的"安全阀".社会群体之间的利益冲突直接关系到我国社会良性运行的和谐发展，如何正确面对并处理好在改革开放与快速发展时带来的各种群体利益冲突是必须正视的重要问题。站在我国社会转型的发展进程高度来看，结构调整、合理的设置制度等一系列手段的实施有效的化解了不同的社会矛盾与冲突，同时，这也是我国实现社会资源在不同社会群体中的有效整合，成功构建和谐社会的要求。
本文从公共管理的视角出发，对信访服务的现状、存在的问题进行深入研究，并提出相应的措施和解决方法。
2.现实意义
从现实角度来看，研究基层信访服务，不仅能够有效的提高信访人的信访意识，有效的维护信访人通过信访表达自己的合法利益的权利，从而促进社会的和谐与稳定；还能够为信访人提供畅通的高效的利益表达的渠道，使信访人在自己权利问题上得到公平的、公正的对待，从而实现社会的公平与正义性；更能够为信访部门顺利解决信访问题提供可行的方法，在全面提高信访人员服务水平的同时，更进一步促进我国社会的安定与稳定发展。
具体来说，包括以下几点：
（1）有利于提高信访人的信访意识，有效的维护信访人通过信访表达自己的合法利益的权利。由于文化水平和经济条件不同，意愿表达渠道组织的单一，导致弱势群体基本权益得不到维护，因信访人基本生活得不到保障而发生的群体上访及闹访等事件，构成了对社会发展与稳定的威胁，如果对信访人利益表达的问题不能提供良好的信访服务，可能导致矛盾升级，造成更尖锐的对抗。只有通过建立有效的利益表达机制，才能平复信访人的不满情绪。信访服务作为一种有效的利益表达渠道，被信访人接受和推崇，同时对社会发展和调整公众心态起到促进作用。
（2）有利于为信访人提供畅通的高效的利益表达的渠道，使信访人在自己权利问题上得到公平的、公正的对待，从而实现社会的公平与正义性。很多的信访人都是自己在社会利益分配中得到不公平待遇的受害者。其诉求就是要求平等享受社会发展成果。
这一工作不仅需要政府部门树立一视同仁的服务意识，给予信访人关注和支持，还需要在政策层面加以保障，为信访人营造利益表达公平的机会，实现利益均衡，促进社会公平正义。
（3）有利于为信访部门顺利解决信访问题提供可行的方法，在全面提高信访人员服务水平的同时，更进一步促进我国社会的安定与稳定发展。信访服务为信访人在信访制度方面争取平等表达意愿的权力提供保障。对信访服务中从历史发展到现在存在的问题进行研究，对信访部门解决新的问题起到借鉴作用，信访工作人员也能从中对照，查找不足，以提供更优质的服务。
二、国内外研究现状
（一）国外研究现状
目前，国外没有一种制度被称为信访制度。在国外，信访更多被理解为"请愿运动"即 movement of petitioners,有时也被直译为信与访，即 letter and visit.西方国家有一种专门的制度被称为监察专员制度，也叫申诉专员制度，它与我国的信访制度极为相似。申诉专员的英文名为 ombudsman.我国内地有些学者也称其为行政监察专员。
从内容上看，对 ombudsman 的含义可以解释为：专门负责调查人民对政府各部门控告案件的调查员 ,使用调查员的目的是不通过司法渠道解决投诉。
1.关于欧洲各国申述专员制度的研究
（1）瑞典最早建立了申诉专员制度。其主要功能是监督法院的法官和公职人员是否严格遵守法律，中立执法，对违法行为进行追诉。瑞典申诉专员制度在二战期间曾设立军事检察院，战后由于现实需要而撤除，随着政府职能的不断扩大，申诉专员的职能也有所扩大，但基本功能并未改变。
（2）英国监察专员制度的主要任务是防止公民因不良行政受到伤害。自 1967 年 3月通过了《会议行政监察专员法》之后，英国会议监察专员的基本功能一直保持到现在未做改变，因此其功能持续性很强。
（3）法国参照英国经验设立行政调解专员，其主要功能是防止不良行政侵害公民权益，保护公民。
其最初的基本功能也同英国一样保持了下来。
（4）Howard Sapers（2006）认为行政监察专员在公民权益救济中扮演着双重角色，一方面是公民个体宣泄对政府不满的申诉平台，另一方面监督并提高公共部门的服务水平。
（5）拉利莱。替马加（2001）对欧洲普遍实施的申诉专员制度作了比较性研究，从中归纳出它们的共同特点：地位的权威性、资质的特定性、职权的独立性、监督范围的广泛性、受理投诉的限定性、工作方式的灵活性、处理措施的有效性等。
2.关于公民申诉权利的研究
西方国家的公民申诉制度最早于 1809 年创立于瑞典。伴随着全球民主建设进程的不断发展与完善，世界各国在公民诉讼、人民能否顺畅的表达自己的意愿等方面在经过不断的探索、创新、发展后都取得了一定的成绩。例如：瑞士就分别通过司法、议会、政府等三方面的力量对公民申诉权利进行保障；俄罗斯颁布《关于处理公民建议和申诉办法的主席团令》，对居民诉求进行规范；意大利建立民事保护人制度对居民申诉权进行完善；德国学者研究后认为，"在治理国家的实践中难免会有缺陷，即使是仔细考虑精心制定的政策、法律都有可能存在不合理或不合法的地方",畅通的居民申诉渠道是必要的，例如：德国就分别在联邦议会、州议会上设立了申诉委员会来保证公民的申诉渠道通畅；美国一直以来就自称是比较民主的国家，它保障居民合法权益的方式是通过向议员、行政机构、司法机关投诉、提起诉讼等。总之，国外对申诉权利的研究以民权为核心，各国分别采用不同的渠道及时保护公民的合法权益。例如：政府、议会、民间组织、专业人士等。各国政府对民心的争取和获得公民支持的方式体现在对居民诉求的重视程度，不断推进社会法制化的进程的保障，更能够为各国政府的稳定与社会的进一步发展提供保障。
3.关于申诉专员制度功能的研究
通过对相关文献与资料的研究，监督功能是国外民愿处理机制的功能，如：芬兰、瑞典，他们是实行议会监察专员制度的国家，在不干涉法院判决的前提下，对法院、法官进行监督。 "法官受到会议监察专员的监督并不意味着会议监察专员可以向法院发出指令，也不意味着会议监察专员有权推翻或改变司法判决。"另外，国外的监察专员制度在法律上具有独立性，即：监察专员不属于任何行政机关，并且与议会之间也保持者一定的距离，监察专员依法独立行使调查权、视察权、建议权和起诉权，他们开展工作的角度是从保护居民权益出发，而不是维护政府形象。
（二）国内研究现状1951 年我国颁布了最初的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，但信访制度，作为我国人民群众政治参与和权力救济的重要途径，在半个多世纪的运行中，学术界在这方面的研究并不多，研究的重点环节比较薄弱。随着我国社会体制转型的不断深入，社会各界之间的利益矛盾与冲突不断升级，涌现出大量社会矛盾，全国各省市基层信访部门的群众信访量不断增加，这也使得我国的信访工作成为社会普遍关注的焦点问题。
1.关于信访制度的利与弊方面的研究
以于建嵘（2004）等为代表的学者认为，"目前我国的信访制度还存在一些弊端，质疑信访的合理性、科学性，中国的信访制度在制度上本身就存在缺陷，同时产生的政治后果十分严重。"主张弱化甚至取消信访机构。
以康晓光（2004）等为代表的学者认为，"我国是社会主义国家并以行政为主导，司法现状很难独立，从客观角度看，信访系统在信息反馈、解决问题上发挥着重要功能。"这些学者主要强调信访功能，认为信访部门是一个具有调查权与决定权的独立系统。
2.关于信访制度的改革问题研究
以应星（2004）等为代表的学者认为，"信访工作是我国独具社会主义特色的工作，它的存在满足了我国居民的权利救济、为参与国家的管理拓宽了道路，是信访存在具有合理性的法理基础。他们提出协调信访救济与法治建设、完善信访制度等改革设想。"
3.关于信访制度的可持续性研究
2005 年新《信访条例》出台后，关于信访存废的争论已经不是学界研究的主流。
主流观点大致都认为信访存在具有合理性。代表文章有《从社会矛盾的不断运动中看信访活动的客观存在》、《现阶段信访制度存在的合理性研究及改革构想》等。但信访制度如何能可持续发展，学界的主要讨论观点有：国家行政学院杜钢建教授在接受《南方周末》采访时认为对信访机构在政府中地位的加强非常必要，因为信访机构级别不高又没有权威性是信访机构的现存的最大问题。康晓光则赋予信访机构更多的调查、督办甚至弹劾、提议罢免的权利，把行政问责制与信访结合起来才可以使信访发挥更大作用。
4.关于信访服务工作的困境的研究
段高祥（2009）等认为，"缠访、闹访、重复访、越级访等问题的出现造成了严重的后果。这主要是由于在实际工作中，一些相关信访办的责任单位工作人员、领导人员在工作上的失误、失职，导致很多信访矛盾久拖而得不到解决，并不断升级，最终进京信访、越级信访、重复信访、聚集闹事等事件屡屡发生，严重影响社会发展。同时，居民有组织的对抗性信访活动逐渐增加。"张春照（2009）也指出，有的地区的居民在反映问题时不找本级政府部门，而直接到省、市部门上访，想要通过"以上压下"的方式来解决问题。还有的信访人员通过一些极端的手段来反映自己的意愿，如：围堵马路、静坐请愿、拉标语横幅等。更有甚者采取自残、自杀等极端行为表达诉求，这也对居民日常生活产生负面影响。
