第三章 沈阳市东陵街道信访服务概况
一、东陵街道的信访概况
（一）东陵街道概况
东陵街道地处"沈抚同城化"中心区域，是沈阳市及沈河区政府确立的"东部隆起点"和"沈阳创智谷"核心区域，辖区东起大坝路，西至凌云街及浑河隧道，南至浑河河道中心线，北至沈吉线和东贸路，因临近风景秀丽的清朝福陵（亦称东陵）而得名。
辖区面积 16 平方公里，总户数约 4.6 万户，9.7 万人，其中户籍人口约 3.2 万户，办事处机关驻地为东陵路 34 号。街道内设 8 个办事机构。下辖 6 个农工商公司和 10 个社区（图 1）。辖区党的基层组织 40 个，党员 1531 人。
东陵街道全面推进社会管理创新工作，在街道层面建立社会管理分中心一个，在10 个社区分别建立了社会管理服务站，有效承接政府政务服务和公共服务，建立视频监控系统，辖区内安装视频探头 223 个。全区域实行网格化管理，全街道 10 个社区共划分为 40 个网格、116 个责任区，实现管理服务的全覆盖。近年来，东陵街道相继被授予全国环境优美乡镇、省文明街道、省文明机关等荣誉称号。街道党工委先后被中共辽宁省委授予"五个好"乡镇党委标兵、省先进党委、省先进基层党组织称号。
（二）信访服务机构
1.东陵街道信访工作格局。
（1）横纵向的基础格局。东陵街道内设信访服务机构，即东陵街道社会管理综合治理办公室（社会管理服务指挥分中心、群众利益诉求服务中心）（以下称信访办）。它主要是以街道信访办作为连接点，横向连接辖区派出所、司法所等部门构成工作网络。
信访工作的纵向系统是以街道的信访办作为上级部门，向下连接社区、农工商公司等单位组成的工作网络。纵横两个线路，协调运作共同构成了东陵街道信访基础工作的基本格局。
（2）大信访的工作格局。目前，街道党工委、办事处在信访工作实践中逐步形成党工委挂帅、政府主导、部门负责、齐抓共管、形成合力、高效运行的信访工作格局。
街道和社区将信访、综治、司法、纪检等信访维稳职能相对集中的多个部门，纳入并形成"多位一体"大信访工作格局，保证了基层信访工作的落实。
2.信访办的工作职责。
自 2010 年划归沈河区管辖以后，东陵街道社会治安综合治理科更名为社会管理综合治理办公室，挂社会管理服务指挥分中心及群众利益诉求服务中心的牌子。其主要职责是：贯彻执行社会管理综合治理的政策和法规，负责平安街道建设，建立健全全街、居联防机制，做好群防群治工作，组织协调辖区内维护社会稳定等工作，维护社会安定团结；协助有关部门做好刑满释放、解除劳教人员和违劣青少年的安置、帮教、转化等特殊群体管理服务体系的建设；协调公安、司法等部门派出机构的各项有关工作；协助法院、检察院开展有关工作；在区社会管理服务指挥中心的统一调度下，承办其下派的辖区内社会管理服务事项的指挥协调任务；对区社会管理服务指挥中心下派任务进行分解，分派到街道各职能部门及社区社会管理服务工作站；负责街道社会公共服务平台的建设和管理，利用网络平台广泛收集社情民意，及时向区社会管理服务指挥中心报送有价值的信息；指导社区群众投诉受理和群众利益保障基站建设，督导、检查社区网格平台建设的工作进度和分派任务的工作进展及完成情况；畅通群众诉求通道，街道群众来信来访，沟通协调驻街单位，实现工作联动；负责街道应急组织体系建设和各类应急预案的制定，宣传应急常识，开展应急演练；负责指挥大厅建设及日常管理工作。
3.信访办的人员配置。
面对新时期信访工作的新形势与要求，东陵街道信访办共有 3 名工作人员，1 人为主任，2 人为工作人员。两名工作人员的工作职责是共同处理居民来信来访。随着信访工作任务的不断增加，至 2012 年，信访办的工作人员得到了进一步的充实，增设指挥分中心主任 1 名，增设信访办副主任 1 名，即当地派出所派出人员，协助信访办主任开展工作，主要是协调信访办人员处理各类集访、越级上访和无理访，增设工作人员 2 名。
信访办工作人员的工作职责是具体负责现场接待各类到街道的上访和集体访人员，并复核处理各类信访答复件，负责对各类文件的网络输入、整理和归档工作。
4.近年来的信访情况。
笔者根据 2010 年至 2013 年东陵街道的信访情况，对信访服务来信来访的数量、来信来访人次和结案人数的情况做出具体统计。自 2010 年区划调整，划归沈河区，东陵街道信访总量总体保持稳定，信访数量和人次逐年减少，结案率自 2010 年到 2012 年保持稳定，2013 年有所下降（图 2）。从信访问题的类型来看，新的问题层出不穷，深层次矛盾不断涌现，一些历史遗留问题占每年重复信访案件较大比例。
自 2010 年，东陵街道创新信访调处机制，设立了网络视频接访，建立了 3 个信访调解工作室，完善二级信访网络，投入信访稳定资金 200 万元，当年结案率 100%,息访率达 60%.2011 年较 2010 年变化不大，当年全面落实用群众工作统揽信访工作要求，加大信访案件排查稳控力度，认真做好信访稳定领导干部约访和下访工作责任制以及"五位一体"包保稳控等措施，圆满完成了"两会"和各类重要时期维稳工作任务。完善了区域警务协作网等六大网络系统。2012 年共接待群众来信来访 263 件、470 人次，电话投诉 140 件，办结率为 98.5%,满意率为 98.6%.2013 年共接待群众来访共计 109件次、317 人次，其中：集体访 54 批次。受理热线电话 201 件，积案化解 4 件。与上年同比增加，反馈率为 100%,办结率为 98.5%,满意率为 98.6%.建立 1504 人的群防群治队伍，设立守望岗 18 处。所辖 10 个社区分别设立了全社会调解工作室为三级组织，社区共建设工作点 31 个形成了四级网络，以每 300 户居民为单位设立全社会调解工作组 86 个作为五级网络，以单元楼为单位设立全社会调解工作岗，建立全社会调解岗 495个作为六级网络。东陵街道筹建了社会管理服务指挥分中心。全年东陵街道接待群众来访 135 件次，325 人。其中，群体性上访 18 次，110 人次；进京访 15 批次，23 人次，省上访 12 批次，16 人次。息访结案 8 件，有效的维护了地区整体稳定。
（三）信访服务内容
基层群众的信访内容繁多，小到诉求解决个人在生产、生活中遇到的各种问题，大到对国家政策的执行提出的批评与建议。目前，东陵街道群众信访问题主要集中在以下几方面：
1.涉农信访问题。
东陵街道虽坐落于市内五区，但其有区别于市内街道办事处的自身特点，东陵街道内辖 6 个农工商公司，这 6 个农工商公司由原农村农业生产大队转化而来，公司股东即原生产队的农民，现有 5000 余人。随着农工商公司的不断发展，股东待遇的不断提高，涉农信访问题也在不断增加。越来越多的股东资格认定问题、股东工龄认定问题、股东家属工作安排问题不断涌现。这些问题已成为辖区内信访问题的重点，也是每年集体访、重复信访的主要来源。从 2010 年到 2013 年的信访案件及信访人数看，涉农的股东资格认定、股龄认定等问题占信访总量的 27%.
2.动拆迁补偿问题。
随着城市建设步伐的不断加快，老房拆迁、棚户区改造等项目越来越多，涉及到的信访案件也随之增多。项目落实过程中出现的土地征用、房屋拆迁、安置、补偿等问题，已成为当前基层居民信访的较为突出的问题之一，也是集体访事件的主要来源。东陵街道动拆迁补偿问题，也是信访的主要来源，如农业大棚拆迁补偿问题，老房拆迁补偿问题等，从 2010 年到 2013 年，信访案件和信访人数约占总信访量的 22%.
3.劳动保障问题。
主要来访的问题是乡办厂、企业转制后造成原单位职工下岗、拖欠工资、社会保险，造成职工福利待遇、保险保障不到位。这类问题随着社会利益格局的不断调整，矛盾、争议数量呈现逐年上升的状态，从 2010 年到 2013 年的信访总量来看，约占总量的 15%.
4.物业管理问题。
这类问题包含的种类比较繁杂，大致类型分为房屋产权的办理问题、煤气管道入网的问题、小区物业管理问题、楼盘相互遮光问题、业委会成立违规操作等等，虽然看起来问题不大，但却与基层居民利益息息相关，占个体上访较重比例。从 2010 年到 2013年的信访总量来看，约占总量的 14%.
5.环境保护问题。
随着人们环保意识的增强，环境污染已经成为新的社会信访矛盾。在东陵街道此类信访案件也在逐年攀升，环保问题也受到居民的关心关注。从 2010 年到 2013 年的信访总量来看，约占总量的 11%.
以上几项，占东陵街道信访总量的七成以上，其余问题则相对比较分散（图 3），涉及的方面也很广，如企业管理、治安管理、优抚救济等等。
（四）信访服务情况
从 2010 年至 2013 年东陵街道信访情况来看，信访的形式、主体、目的呈现以下几种状态。
1.信访服务形式。
以走访为主，书信来访、电话来访、邮件来访的数量逐年增加。随着现代信息技术的高速发展，居民的信访形势也呈现出多样化的特点，例如：书信、电话、传真、电子邮件、走访等，但很多地区的信访形势仍是以电话与走访为主。
2.投诉主体构成。
随着我国经济的不断发展，信访的主体逐渐呈现出多元化的发展趋势。经济利益格局的变化与调整，不可避免的触碰到一些既得利益的人，由此也就产生了具有多元化性质的信访主体，信访者中不仅有工人、农民、个体户，还包括私企老板、个体户，更有甚者还出现了在校的大中专学生与现役军人。
3.信访投诉目的。
随着我国改革开放的不断深入，公民的整体利益格局发生了变化，从目前东陵街道的信访问题来看，90%的信访者是带着趋利性的目的而来的，大部分信访者是为了实现自身的经济利益、个人的合法经济利益无法得到保障而采取上访的手段，希望通过相关部门的干预得以解决。但是，向有关部门提出意见或建议的信访事项较少。另外，通过司法途径解决信访问题需要承担一定的诉讼费，而信访不涉及这些费用。因此，为了在最短的时间内、以最低的成本使自己的问题得到解决，很多人采用信访的形式，如果信访形势确实无法解决的，再转入司法渠道进行上诉。当然，还有的上访者心存侥幸，希望通过信访部门的行政干预能够解决一些通过法律途径胜算不大的问题；更有一些信访人，寄希望于信访部门的"法外施恩"来解决自己在司法途径中因不服裁决或仲裁等的问题。
二、东陵街道信访服务现状
（一）信访服务的提供形式
1.领导包管。
全部严格按照"五位一体"要求，包保到区级领导、街道主要领导、街道中层干部、派出所干警逐个落实到位。建立了以区级层面到街道层面的领导保管制度，以更有效的解决一些重大的信访矛盾，.每年年初，信访办负责梳理归纳历年来的历史遗留问题，在经过党工委会的谈论后，再将这些历史遗留问题逐一进行分解，分解到街道党政领导身上，最终形成"一个信访案件、一位包管领导、一套包保方案、信访一包到底"的领导包管制度。包保制度在很大程度上很好地解决了历史遗留信访矛盾，避免了恶性事件的发生。
领导包管职责体现在：一是树立大局意识，树立信访工作无小事，信访服务关系社会稳定大局，关系到每个案件是否取得预期法律效果的意识。时刻注意在案件审理过程中，社会效果至关重要。明确没有社会效果的案件即使结案，它的处理方式应该予以重新考虑的观点。二是树立防范意识。从源头，抓立案，不断排查可能导致信访的案件，从根本上预防涉诉访案件的发生。首先从立案抓起，对当事人反应比较敏感，涉及面比较广的案件，进行集中梳理、归类。把当前涉及群众利益的，容易引发居民上访的案件主要归纳成几类。归纳之后，结合这些可能出现信访的案件，进行科室责任倒查，以堵塞管理漏洞，防止出现上访事件。三是树立前沿意识。把信访服务放到一线前沿的重要位置，抽调精干力量实行全天接访、接访登记、便民服务、协调处理、咨询解答等方式息访。
2.接待到日。
东陵街道将每周四定为"信访接待日".这一天，一名街道领导班子成员要在信访室接待居民来访，并协调相关部门，监督并检查信访案件的办理情况与答复时间。为方便居民来访，街道坚持"五公开"原则，即公开接待来访时间、公开班子成员姓名、公开领导联系电话、公开领导职务、公开接待场所，这一原则的实行大大缩短了转办、交办环节，进一步提升了信访问题的解决效率、加大了信访的监督力度。
东陵街道在周四信访接待日实行"五公开"的做法进一步方便了上访居民，促进了信访办对信访秩序的维护。当前社会中，存在一些信访居民，总是出现问题找领导，不知道用法律的武器来保护自己；还有的信访居民几乎成了"上访专业户",专门在领导信访接待日来反映问题，严重的还对信访办公室发生了冲击。周四领导信访接待日的推出，有效的为这些群众反映问题提供了正常渠道。同时，通过周四的领导接待日也使领导干部及时了解到本地区的一些基层问题与居民基本需求，这有利于领导在今后的工作中更加科学的、有针对性的、可行性的提出自己的决策。
接待到日使街道领导班子高度注重信访服务，通过完善各项规章制度来树立责任意识。在实行"五位一体"包管制的基础上，建立完善了信访责任制，实行全街领导轮流接待当事人的制度，对重大案件实行领导包管处理，形成一把手负总责，分管领导对分管战线的信访工作负全责，科、室对所在部门的信访工作负主责，具体工作人员负具体责任，人人抓信访、人人身上有信访担子的格局，以确保每个案件的责任都能具体落实到位。同时实行了责任首问制、落实信访案件责任追究制，明确信访问题的责任人和相关责任追究。实行信访督办制，保证每个案件都能够落实到位。树立稳定意识，把稳定意识贯穿于每个案件的处理之中。在整个信访服务的各个环节，调动各方力量来调解，以达到案结目的，确保信访服务结果的公平性。做好信访服务过程的答疑解惑工作和案件回访工作，对于有信访苗头的案件，及时进行化解，对有一定社会影响的重点案件进行跟踪问效。就案件本身的合理合法性、证据采信原因、法律适用等细节问题逐一向信访人讲解，信访人仍然不能理解的，就引导信访人按照正常的诉讼程序解决问题，以妥善解决问题，化解纠纷，避免激化矛盾引发上访，造成新的不稳定因素。
3.状不出街。
自 2010 年以来，东陵街道本着"小事不出社区、大事不出街道、难事不出沈河"原则，通过各种有效的措施努力实现了"初信初访在一线解决，矛盾纠纷在一线化解"的信访服务目标，这一目标的制定在很大程度上保证了基层矛盾与纠纷及时得以解决，并避免了越级上访、群访、闹访、民事转刑事等社会影响恶劣的案件发生。
为保证该项活动的实效性，街道成立了以党政领导班子成员担任组长，以司法、公安、信访部门负责人担任组员的考核领导小组。同时，在各社区建立了矛盾调解室，并专门配备 1-2 名专兼职接待调解人员专门负责本辖区内的信访问题的解决。并定期对重复信访人员摸底排查等。派出所、街道信访办及时到社区、农工商公司指导工作并处理信访事项，解决一线信访问题。每年 12 月份，街道信访考核小组将对社区进行考核，并对做出成绩的社区予以表扬，例如：连续三年信访服务工作考核成绩为优秀的，则评为三星级优秀社区，两年则为两星，一年则为一星。对于星级社区的考核分为良种，即基础性考核与结果性考核。前者主要包括社区矛盾纠纷接待化解任务完成情况、基础性台账情况、居民测评效果三部分。结果性考核则以街道社会管理综合治理办公室提供的数据作为依据，采取倒扣分的形式进行考核，即：对出现信访矛盾的社区要按照制度的规定扣除一定的考核分数。"状不出街"在很大程度上夯实了基层信访服务的工作力量，进一步提升了基层发现、解决信访矛盾的能力，信访矛盾的一线解决有效的巩固了我国社会稳定地第一道防线。
现在来看，东陵街道主要通过以上三种形式向辖区居民提供信访服务，现有的信访服务方式在一定程度上解决了辖区居民的信访诉求，但通过大量的信访案件来看，基层的信访服务仍存在问题。
（二）信访服务存在的问题
1.遗留问题多、权责不明。
就目前东陵街道的历史遗留信访问题来看，还存在很多悬而未决的矛盾与问题。这些问题涉及范围广，主要包括工龄认定、社会基本保障、动拆迁等问题。对于这些问题的化解责任主体已经不在东陵街道，这在很大程度上加大了解决问题的难度。例如：动迁信访矛盾主要是由当时的强行拆迁引发的。信访人的房屋建筑物等被强拆后不断进行闹访、越级上访、集访。而做出强拆决定的主体主要是区级以上的政府，街道是无法解决这些问题的。但是，在东陵街道的信访考核中，对这些矛盾的化解又分解到街道，这也为街道解决问题增加了困难。再例如：社会保障问题，同样，化解矛盾的主体并不在街道这一层级。还有在东陵街道的历史遗留问题中很多信访人的诉求是不合理的，或者漫天要价、或者超出了法律允许的范畴。
案例一：
信访人，刘某某，女，现年 65 岁，身份证号 2101121947XXXXXXXX,现住凌云街 101巷 1-5 号，职业，家务，联系电话，1306661XXXX.
信访诉求：东塔实业总公司给本人认定股东资格并享得股东待遇。
调查结果：经东塔公司深入细致查证，信访人刘某某原系东塔公司（村）社员，1961年入社参加农业生产，1978 年离开生产队到乡办企业沈阳市东陵金属结构厂工作，企业转制前回家开饭店，东塔公司依据街道党工委东东工委发[2005]3 号文件精神和股东代表大会通过的《东塔股份合作经营公司章程》相关规定"1984 年以前自动脱离集体经济组织，但一直在乡办厂就业的离土未离乡人员，经股东（职工）大会同意，可酌情予以一次性买断工龄".东塔公司针对刘某某在生产队 18 年社龄，以每个工龄年按 800元×18 年标准计算，2005 年 8 月 8 日给付信访人 14400 元买断工龄补贴；2007 年 8 月28 日又以 200 元×18 年标准，给于增加 3600 元买断工龄补贴，两次信访人实领取 18000元买断工龄款。
对此类历史遗留问题导致的信访，街道对信访人漫天要价，无法予以满足，对信访诉求不予以支持。
信访期间街道领导多次接待上访人，做其思想工作，同时街道对其进行"五位一体"包保。
案例二：
信访人姓名：杨某某 性别：男 出生年月：1963 年 12 月 26 日 身份证号码：
2101041963xxxxxxxx.
信访件：杨某某坐落于沈河区东陵路 1-4 号楼 1-3-1 室住宅地处东陵路南侧（沈阳市第三粮库南墙外），是 1986 年由沈阳市第三粮库建的公有住房。当时共建六幢楼，楼高六层。国家实行房改后，陆续卖给个人，现为私人住宅。
2007 年，沈阳市第三粮库的土地出让给沈阳宝莱房地产开发有限公司。沈阳宝莱房地产开发有限公司在该地块兴建"良城美景"小区。杨某某自述："商品楼高达 18 层，与我家楼房间距是 40 米，这 18 层楼像一座高耸的大山一样遮挡住我家所有的阳光和日照。从此我家失去了往日的欢乐和阳光，每天生活在暗无天日里，我每天在网上工作，早 8 点到晚 4 点必须开灯，否则看不清荧光屏和键盘，电费是多少钱，只有我知道，到了下午也就有 10 分钟时间光线射进来，最多也就 20 分钟，根本不存在直射阳光".
信访人的诉求：沈阳宝莱房地产开发有限公司所建 18 层楼不符合我国有关法律规定和条件，也造成我和居民多次逐级上访，应从实际出发维护群众的合法权益。
对于此类案件，杨某某反映的问题是新建楼房对老小区产生挡光问题，街道办事处无法对是否挡光进行认定，街道无权也无力解决，建议转交有权威部门来鉴定是否档光。
2.越级访突出、闹访率高。
（1）重复信访。
重复信访可以分为不予受理的信访、不再受理的重复信访两部分内容。在《信访条例》第 16 条中对不予受理的信访做出了明确规定"信访事项已经受理或正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一项信访事项的，该上级机关不予受理".东陵街道的重复访现象也较为严重。在东陵街道的信访工作中，重复信访现象严重，虽然每年仅统计上报了信访的新增量，但是在实际工作中，很多信访人并没有按照信访机关的处理程序，有的信访人在短期内多次到信访办公室来信来访。数据统计资料显示，这类信访量占信访工作的三分之一。《信访条例》第 35 条对不在受理的重复信访也作出了明确规定"信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理".老信访户主要是指重复信访者，很多人由于多次上访已经被政府列为重点关注对象。东陵街道已经有 56 名这样的信访者。虽然数量不大，但是这些信访者经常采取闹访、越级访等偏激的异常行为，社会影响极为恶劣。
（2）越级信访。
越级上访主要是指信访人跑到更高一级的机关进行走访的行为，而越过依法应处理矛盾的本级和上一级机关。虽然上一级机关只是做出登记，并不受理案件，但是越级信访的影响较坏。对于越级上访，东陵街道压力较大。首先，一些老信访户对案件的处理结果不满而越级上访，出现了重复上访与越级上访相交织的局面，在一次次的重访过程中矛盾不断升级，有的甚至到北京上访，给社会安定团结带来了隐患。其次，很多信访人选择在重要的时间节点上进行上访。例如：奥运会、世博会、"两会"、重要纪念日等。
