第三章乡镇政府在计划生育服务转型中的责任缺失
目前，乡镇政府在计划生育工作中已经取得了较大的成功，不仅实现了农村生育率下降、人口总量增长减速的目标，而且在一定程度上引导广大群众转变了传统的生育观念，为新时期计划生育工作职能拓展奠定了基础。但也应当看到，乡镇政府在计划生育服务转型中仍在存在许多问题：流传了几千年的传统文化、生育观念仍然没有得到根本转变，仍然惯性的束缚人们的头脑，影响着人们生育意愿；计划生育工作职能转变还处于起步阶段，尚未全面贯彻落实，拓展实行的服务空间有限；不顾群众利益，单纯以严格行政手段控制生育问题的惯性思维和工作模式仍然存在。另外我国农村的劳动模式依然以粗放型农业为主，仍有相当一部分农村的经济发展水平、公共设施建设、养老保障体制与城市差距较大，各地区间发展不均衡现象仍然普遍存在，客观上也导致了即使在农村人口增长率基本保持低速稳定增长的条件下，人口素质的提高、人口分布与人口结构的改善依然显得力不从心。
3.1 宣教工作没有取得相应效果，农民生育意愿与政策矛盾巨大
自计划生育政策实施以来，宣教工作一直是计划生育工作开展的一个重点。乡镇政府、村委会通过标语、宣传栏，发放资料等多种形式宣传与计生工作相关的政策法规、优生优育、避孕节育等政策及知识。但是随着社会经济发展方式的转变，人民生活质量需求的不断提高，以往的传统宣传模式就逐渐显露出针对性不强、时间长度有限、流于形式的缺陷。
尽管农村街头巷尾处处可见各类“只生一个好”、“男孩女孩一样好”、“少生优生、优质优育”、“要想富，少生孩子多种树”甚至是带有恐吓意味的“今天超生外地躲避，明天回家财产全无”等宣传计划生育政策的标语，但宣教工作其实并未起到应起的作用，农村的生育观念并未发生根本性转变。尽管农村的二胎政策相对来说比较宽松，已经极大限度的照顾到农村养老及男孩观念深入人心的现状，但是不生男孩不罢休，或者已经有了男孩依然愿意多生育几个子女，将来互相分担养老问题、维持家族繁荣的观念仍然普遍存在，超生现象依然不容忽视。农民的生育观念一日得不到彻底转变、婚育新风一日得不到群众认同，目前稳定的低生育水平就仍有潜在的危险、反弹的土壤。
3.2 流动人口跟踪管理系统和监督制约措施缺乏
由于农村耕地越来越少，且单纯靠土地劳动获得的收入难以负担家庭开支，农村的青壮年大量涌入城市寻求生存，农村地区多为留守的老人和儿童。随着经济社会不断发展，交通方式更便捷快速，“人口红利”逐渐减弱的新形势出现，流动人口在近几年的时间内数量持续增多、流动频率迅速加大，计划生育部门在信息汇总、管理跟踪、服务监督等方面越发难以应对迅速增加的流动人口需求。一方面流动人口的流出地与流入地在双向管理过程中存在着明显的制度漏洞。流动人口异地管理主要依赖于信息化管理，但在信息化建设中各地没有形成共享机制，流出地和流入地（尤其是跨市及跨省的）计划生育婚育信息，在流动人口管理系统中没有交换、联络平台；不按时参加每年四次的计划生育查体又不按时寄回流动人口查体报告的不能跟踪提醒，给计划外生育提供了可利用的管理漏洞。不能及时、准确掌握流动人口的婚育信息，成为制约流动人口管理、影响计划生育率的瓶颈。
另一方面，对于流动人口管理、服务、监督的办法，全国并没有一个统一标准，缺乏流动人口孕前管理服务跟踪管理系统和监督制约措施，无法监控流入地职责落实情况，对于流动人口的超生情况到底由谁负责的责任问题，更是缺乏可操作性强的执行办法。目前我国大部分地区对于流动人口实行的是流入地负责的管理办法，也有一些专家、学者认为应执行流入地为主，流出地负次要责任共同管理的双向考核的办法，但是在落实到实际操作中，不论哪一种办法都存在信息采集、跟踪落实等各种具体执行方面的困难，比如外出务工人员要在流出地办理流动人口婚育证明，登记流入地和联系电话，流出地录入流动人口系统通知流入地准备管理。可是流动人口的流动性太强，有时候外出务工人员对异地环境了解不多，本身提供的地址不准确，手机号码到异地更换后无法再进行联系核实，流出地查无此人；更有的有意外出躲避进行违法生育活动的人会全家流入外地。虽然留的地址在系统内可查，但办好流动人口婚育证明手续后，实际流出地却是另外一个地方，手机号码更是变为已停机，家里也没有老人可以联系，导致空管漏管现象难以彻底消除。
3.3 计划生育服务公共物品投入不足，设施陈旧
计划生育工作既然属于由政府提供的公共服务范畴，那么作为一项能够取得显着社会效益的公共事业，其开展实施就必然如同其他的公共服务体系一般，需要投入一定的人力、物力、财力作为社会资源、劳动资源，符合公共需要的基本特征，具有公共产品的一般属性。从计划生育服务工作应具有的基础性、公共性的特征来看，乡镇计划生育服务站为群众提供服务的公共物品尚不充足，甚至在某些地区严重匮乏。随着计划生育工作从单纯的“控制人口数量”向“更好的为育龄群众服务”转变，乡镇服务站以往作为主要手段的计划生育四项手术服务需求量大大减少，而群众迫切需要的优生咨询、随访服务和育龄群众及中老年人群生殖健康、家庭保健服务却提供不足或无力提供，大多数乡镇服务站的检查设备太差，不能满足群众的需求。虽说各地都有各自关于计划生育服务站占地面积、人员配备、科室设置等方面的详细规定，绝大部分地区都已按照当地的要求对计划生育服务站进行了改建或扩建，面积、科室、人员等都进行了重新调配，但必须认识到由于经济发展的不均衡，各地区财政投入水平相差较大。在经济条件相对较发达的地区，即使领导不够重视，由于财政相对宽裕，计划服务站也还是能够按照标准建立健全。而对于经济水平较差，财政投入有限的乡镇来说，即使领导想重视计划服务站的建设，也往往显得力不从心，无力协调出足够多的办公面积来设置相应科室、无力购买先进器械用于检查治疗等。在那些条件相对艰苦的乡镇计划生育服务站，有的一个房间担当多个职能作用，也就是多个科室合并在一起了；至于计划生育服务站应配有 B 超、波姆光治疗仪、乳透仪和一些常规的手术器械，经济好的地区还配备的起，经济条件差些的地区有时只能配备一台医院淘汰下来的 B 超仪用于必要的每季度查体工作。虽然购置的落后淘汰的的 B 超机仍可以使用，对于怀孕与否还能够准确判断，但因清晰度不高，一些小的病症并不能即使发现或者发现了也无法做出准确判断，等病症严重到简陋的设备都能清晰准确看到，有可能就错过了最佳治疗时期。至于便携式诊疗设备，许多乡镇更是无力购置，对于有特殊情况不方便亲自到乡镇计划生育服务站查体的人员就无法提供上门服务，影响了服务质量。更有些地区的乡镇政府都是漏雨的平房，没有供暖设备，自然也无力给 B 超室提供相应供暖设施，每到冬季查体群众就抵触情绪明显加剧不愿配合。至于所谓的生殖健康门诊、优生优育、节制节育指导，更没有具有相关专业知识的技术人员能够满足群众的咨询需求，今年初曾发生计划生育服务站因为医生错误的告知了育龄妇女药物流产的用药量，育龄妇女第一次服药量过大引起大量出血需住院治疗而引起家属强烈不满，要求镇政府承担相应责任的事件。药具室除了计生委定期发放的免费避孕套及带铜宫内节育器，两三种妇科消炎药再无其他储备。各科室门前虽然挂着牌子，也是形同虚设，早已因为办公条件紧张挪作他用。
3.4 乡镇政府围绕上级考核指标开展工作
计划生育目标管理责任制是落实计划生育基本国策的重要保证，要始终坚持乡镇党委“一把手”亲抓亲管、坚持“一票否决”制、落实目标责任制不动摇。但是在实际工作中，任务重、难度大的现状有时难免与严格的考核指标之间发生矛盾，而以往的处理方式往往是以完成考核指标为宗旨来开展一切工作。一方面当文明执法、依法行政与严格完成考核指标间存在矛盾时，往往执行的是简单生硬、甚至是粗暴的工作作风，结果是引起群众强烈不满，甚至导致违法行政行为的发生。例如曾引起全社会强烈反响、各类学者广泛讨论的“陕西镇坪强制引产事件”.另一方面导致了数据弄虚作假严重。目前不论是省一级对市一级、市一级对县一级或县一级对乡镇一级计划生育工作水平的考核均以各项数据为主要参数，其中最重要的数据包括出生婴儿性别比、考核年度计划生育率、长效节育措施落实率、引流产手术实施率、社会抚养费征收率等，而宣传活动，跟踪回访，设施健全情况等在考核种类中所占的比例则轻得多。只要性别比和计划生育率不达标，其他工作做得再好也达不到考核要求。即使乡镇计划生育工作负责人本着准确真实的态度严格要求按照真实情况上报，县里也因唯恐在市一级计划生育工作大会上受批评，将达不到考核指标的上报数据全部打回要求乡镇重新上报。虽然现在使用的育龄妇女信息管理系统具有较清晰地痕迹记录功能，重要信息的删除修改都需要县一级管理权限批准才能够进行，设计的初衷是为了清晰准确的统计数据，反映一个地方计划生育工作的全貌和水平。但是在这样一个政治压力下，部分乡镇计划生育工作人员不得不铤而走险，报表前在数据上绞尽脑汁做足功夫，确保不会影响考核后才选择性上报数据。这样没有删除、修改痕迹可查，表面看来一切真实可信，弄虚作假、蒙混过关。
3.5 干部队伍服务意识落后
乡镇计划生育工作人员的服务对象有其特殊性，表现在面对的服务主体是受教育程度普遍不高的广大农村育龄群众，能否遵守职业道德，做到爱岗敬业，也是提升我们服务水平上新台阶的又一个关键。但在工作中我们的服务状况还不能令群众十分满意，主要体现在：一是迟到早退现象时有发生。虽然政府工作人员遵守的是有严格上下班时间规定的机关制度，但执行起来往往就随意性较大。一些工作人员本身坚守时间的观念就差一些，再加上部分工作人员家里还有农田需要打理，总有早来晚走的现象，在主观上给育龄群众带来了极大的不便。一些村的地理位置距离乡镇计划生育服务站较远，家里也有耕地需要劳作、老人需要照顾等这样那样的事务，所以村民往往是一大早就在乡镇等着办理相关手续，有时就会碰到村民来早了，工作人员迟到了让村民等待过久；或早上签完到、点完名就提早回家，村民来了白跑一趟的情况，影响了政府形象，引起村民不满。二是随着群众对于服务型政府的要求不断提高，一些工作人员服务意识的相对落后，工作态度引起群众不满。
乡镇计划生育工作的服务对象是广大农村群众，许多农村地区由于经济落后等原因尚未实现村通公路，碰到雨雪天气就出行非常不便。针对这种实际情况要做好新时期的计划生育服务工作，将服务理念贯穿到日常工作中，就需要某些工作的开展具有流动性的特点。但由于设备落后无法携带或人员不足等原因，实际的工作开展中还是需要群众不论远近事由只能本人亲自来乡镇计划生育服务站办理。还有在每季度开展的查体工作，不仅要通过这种方式及时发现计划外孕情已达到及时终止、稳定低生育率的目的，还要注意育龄妇女有无其他生殖健康方面的问题也应在检查范围之内，并且要在憋尿充足的情况下才能进行。
但在实际查体工作开展时，由于需要在几天的时间内用仅有的一台 B 超仪将几十个村这样的育龄妇女检查完毕，时间紧、任务重，因此在检查时往往只关注有无怀孕这一项，要么对于生殖健康方面的检查则忽略不查或即使发现有问题也不告知受检者，要么对于憋尿不足需要喝水的群众不管不问，即使是冬天也要求其自己出去买冰凉的矿泉水，对于群众的资讯提问更是以没有时间为借口不予回答，更谈不上贴心、优质的服务态度。这样的服务既不能达到应有的服务目的，也不能达到群众的满意程度，使群众逐渐对计划生育工作产生抵触情绪，也损害了政府的公信力、执行力。
