第五章 乡镇政府在计划生育服务转型中责任担当的对策分析
5.1 打造高素质计划生育服务干部队伍
5.1.1 加强思想理论建设，提高政策理论水平
思想是行动的先导，理论是行动的指南。理论水平决定认识问题、分析问题和解决问题的能力，决定工作思路和成效。打造高素质计划生育服务队伍，首要的是加强思想理论建设，用思想引领工作。
一是要实力正确的理想信念。自觉学习中国特色社会主义理论体系特别是科学发展观，不断加强思想修养和党性锻炼，着力解决好思想理念和人生观、价值观问题，即“为谁服务”的问题。牢固树立党的宗旨意识，统一思想，图一进工作，不断增强事业心和责任感。二是要坚持理论联系实际。坚持把解决“两个基本矛盾”作为工作研究的起点和终点，树立正确的指导思想，工作思路，方式方法。三是要突出理论建设的终点。紧密联系当前工作的实际突出实践特色，重点开展对计划生育政策旋转教育、利益导向、服务管理、技术服务、统计考核、自身建设等工作的研究，把理论研究与更新观念、解决问题与推动工作有机结合起来，做到重知贵行，知行合一，多做出一些适应工作需求，有用、可用、好用的研究成果。
5.1.2 加强队伍组织建设，逐步优化干部队伍素质结构
打造高素质干部队伍，就要强化队伍建设，优化干部队伍年龄、知识结构，完善用人选人机制，提高干部队伍整体的效能一是要加强领导班子建设，选配好领导班子。要特别选拔德才兼备的优秀人才充实、优化乡镇计划生育部门的领导班子。下大力气培养选拔中青年干部，聚集优秀人才，优化改善领导班子结构，提高领导班子的纵览全局能力、民主决策能力、依法行政能力、优质服务能力。综合协调能力。二是要加强干部培训教育和实践锻炼，提高管理服务效能。以队伍能力建设为核心，开展“大学习、大培训”活动，明确培训重点：行政管理队伍重点提高沟通协调能力、优质服务能力和依法执政能力；专业技术队伍重点提高科研能力、技术服务能力和咨询指导能力；村级计生工作人员重点提高宣传咨询能力和群众工作能力，不断强化任职培训、岗位培训、专业培训，进一步提高干部队伍层次，丰富工作经验，全面提高干部自身素质。
5.1.3 加强作风建设，实事求是、求真务实
计划生育工作中遇到的新问题、新困难决定了必须加强作风建设，坚持实事求是，求真务实的服务理念。一是要树立正确的政绩观，敢于揭短亮丑。“村看村，户看户，群众看干部”.在当前生育观念还没有彻底转变的情况下，领导干部的正确政绩观和党员干部的带头模范作用至关重要。这也是在长期计划生育工作实践中取得的强大政治优势，必须牢牢抓紧这一优势不动摇，深化对计划生育工作重要性、长期性、艰巨性、复杂性的认识，不断增强危机感、紧迫感和政治责任感，远离“假大空”,勇于发现、正视和解决工作中存在的问题，把数据实事求是、工作扎扎实实看做最大的政绩，鼓励提倡少报喜，多报忧，在发现问题、研究问题、解决问题中推动计划生育工作发展。二是要推行求真务实之风，力求工作落到实处。坚持走群众路线，层层发动群众举报违法生育，建立重奖重罚机制，实行严格的信访信息常年核查制度。在各级党政换届之初和届中，普遍开展两次大规模的清理核查活动与领导干部离职审计工作一同进行，严格落实离职审计、追踪奖惩、一票否决制。开展广泛多种形式的调查研究，引领干部队伍把心思凝聚到干实事上，把精力集中到干实事上，把工作下到抓落实上，把本领用在促发展上，形成鼓实劲、出实招、求实效之风。
5.2 加强流动人口跟踪管理系统，完善监督制约体制
5.2.1 正确认识人口流动和流动人口问题
人口流动是社会现象，流动人口是社会群体。人口流动是农业生产劳作方式转变、社会经济发展到一定程度必然出现的结果，也是经济社会发展的客观要求。一般来说，经济社会发展迅速的时期，人口流动就会随之加快；经济发展越好的地方，流动人口也就相对较密集。促进人口流动主观原因就是人民对于生存质量提高的迫切要求，人口的生存本能促使人们向更加适宜生存的地方、向更加有利于自身发展的地方流动，是社会主义市场经济体制下重新分配社会资源，解放生产力，发展生产力的客观要求。流动人口迅速增多的现状虽然为计划生育服务管理带来了许多短时间内难以有效解决的新问题、新困境，但是必须承认，流动人口的大量出现有其特有的积极作用：流动人口进城务工，不仅促进了城市经济的发展，更重要的是在教育资源分配同样城乡间差距较大的情况下，在城市的务工经历能够起到转变思想观念、开阔视野、更新知识、学习技能的作用，潜移默化达到了提高人口素质的效果；而农村人口综合素质的提高反过来会进一步带动农村地区的经济发展和观念转变，因此人口流动和流动人口存在的意义绝不仅仅是为工业化、城市化的发展进程提供了充足的廉价的劳动力这么简单，更重要的意义在于对城市而言为第三产业的大力发展，尤其是服务、餐饮业的发展而做出了杰出贡献，促进了资本和信息流动；对农村而言即增加了农民收入，用新技术、新方法提高了农业劳动生产率，促进了城乡经济的协调发展，又为农村传统婚育观念的改变打下了坚实的群众基础。
5.2.2 加大流动人口管理重视力度，强化村级管理责任
流动人口的主要构成部分就是农村人口，乡镇政府流动人口管理工作的的第一道关口同样在村级，因此把这第一道关把好，就会起到事半功倍的作用。乡镇计划生育干部普遍每个人要负责 5-10 个村，工作繁多，不可能细致掌握全部情况。这就要求村级计划生育干部，如村级计生主任和村支书要加强责任心，强化管理。对每家每户的外出务工情况能基本掌握清楚。对于有外出务工要求的村民，要及时通知其办理流动人口婚育证明，真实详细填写登记表及签订合同。在具体工作中，对流出人口，要做好重点关注工作。对于不按时参加查体、不符合二胎生育条件有外出躲避嫌疑的、已有过外地躲避超生行为的人员要实行重点关注，及时上报乡镇政府计划生育服务站工作人员，以便做好与流入地的协调沟通工作，加强联系、重点管理，杜绝不按时查体、弄虚作假、违法生育现象。
5.2.3 完善细化相关法律法规，加强贯彻落实
针对不同地区之间政策制度不尽相同、各自为政的现状，深入调查研究，尽快制定出适用于全国的科学、合理、量化、可执行度高的制度规范，明确责任界定，尤其是一些特殊情况处理的指导意见，使每项工作都有法可依，有制度可循。要加大流动人口管理办法的宣传普及，动员规范所有流动人口在流出以前都与当地的计划生育部门先签订好流动人口管理合同，填好相关信息，尤其要注意单独流出、夫妻双方共同流出还是父母子女同时流出的分类，其他联系人姓名、联系方式的信息登记工作，人口流入流出都要提供可靠的联系人，对流动人口的沟通联系提供双重保障。实行对重点对象的重点管理、重点服务的办法：在流动人口信息系统接收管理时，就要注意比对育龄妇女信息系统相关信息，对有违法生育史的、已生育两个女孩的、离婚丧偶的、再婚时已有子女的等有可能成为违反计划生育高危人群的流动人口，要列为重点管理对象、实施重点管理，有其注意定期查体、工作变动的信息管理。经济条件较好，经费充足的乡镇可以考虑在村级寻找熟悉村内群众关系，有一定文化水平，有责任心的合适人员设为流动人口信息管理员，以便第一时间掌握村内人员流动情况，及时更新完善流动人口统计信息。
5.3 加大财政投入，完善公共性服务建设
5.3.1 加强政府重视，拓宽资金渠道
任何一项公共服务建设都离不开强有力的财政支持，只有按时、充足的的财政投入，才能为确保计划生育服务工作的顺利开展。计划生育经费来源渠道是国家投入占最主要部分，因此要创新思路，广泛探索与新形势下的市场经济体制相适应的新型计划生育经费的筹资体系，多方筹集资金助力计划生育公共服务的投入。为科学、合理的分配好、使用好有限的资金，乡镇政府要将计生费用纳入到财政预算，详细规划，分清轻重主次、有计划安排地科学使用，避免预算没计划、资金不够用的状况发生。财政投入是稳定低生育水平，提高人口素质，提供公共物品，开展优质服务的重要保障，计划生育工作既然要长期开展，农村的经济水平，乡镇财政收入又不会在短期内发生质的飞跃，那么多方筹集资金、合理进行预算、科学计划使用将是乡镇政府需要长期坚持的一项艰巨任务。
5.3.2 规范财务管理、科学编制预算
要进一步规范财务管理工作，树立依法、民主、勤俭、科学的工作观念，严格遵循法律法规的相关要求编制预算，管理财务。要坚持勤俭节约的作风，尽量降低行政管理成本，将日常工作分出轻重缓急、合理规划，将有限的资金优先投入到最需要、最紧迫的工作中去。还要进一步建立健全财务机构，完善相关的财务管理制度，建立技术先进、制度规范、管理科学、监管有效的财务管理平台，同时加强对财务人员的培养，不断提高财务管理人员的职业素质，使财务管理向现代化方面转变，为保障计划生育事业经费投入作出贡献。
在经费预算机制方面，要加快预算管理改革的速度，积极推行细化部门预算，强化各部门的预算管理。在预算编制的过程中，严格遵循综合财政预算、收支平衡和统筹兼顾保证重点等原则，细化预算编制。要加强对计划生育部门预算编制的指导、监督和审核工作，抓好预算审核的管理。在预算执行过程中，要严格按审批的预算执行，杜绝预算执行的随意性，加强对预算执行清况的监督与检查。
5.4 科学合理安排计划生育工作考核研究
5.4.1 确保统计源头数据准确，以此科学编制考核细则
大力夯实乡镇基础工作，把工作着力点放在已婚育龄妇女信息全覆盖、环孕情查房、避孕措施落实等经常性工作上，准确掌握已婚育龄妇女婚、孕、育和避孕节育错时等信息变动情况，对未按时参加查体和避孕节育措施落实不到位人员、流出人员实施重点监控。
规范村级计划生育信息台账，减轻乡镇工作人员压力。规范每月出生、婚孕、四术档案并将数据及时、准确上报，切实提高计划生育数据统计工作覆盖率和准确性。编制考核细则要坚持上下结合的原则。首先在制定考核细则前要先做好摸底工作，掌握“四类”育龄人群的统计数据：一是持《服务手册》或《生育证》怀孕，年内生育者；二是持《手册》或《生育证》代孕者；三是可依法办理《手册》和《生育证》这；四是年内可能依法登记结婚者，在此基础上，充分考虑本地区育龄妇女年龄结构和人口控制能力，以及影响人口出生的经济社会等综合因素，提交考核细则草案。做到考核细则符合实际，切实可行。
5.4.2 科学合理组织实施考核
由于农村的生产生活方式，家庭收入水平、养老保障方法不会短时间内发生本质改变，农村计划生育工作中农民强烈的生育意愿与必须坚持的计划生育工作相矛盾的现象在所难免，并将长期存在。期望通过一年一次的统计年度计划生育工作考核评估就想全面评价乡镇计划生育工作开展情况、全盘解决计划生育工作机制中存在的问题自然是不够科学的。但是计划生育考核制度仍然有必要存在，因为必须存在一个指标来指导和推动计划生育工作进展情况，计划生育率，性别比等数据确实能够客观体现工作水平。因此重点不是废除考核制度，而是积极探索能够公平公正、全面细致、科学合理、客观可行的新型考核机制和考核办法促进计划生育服务工作健康发展。科学、公平的简历考核评估体系，不仅能如实的反映计划生育工作的实际水平，也能反过来促使计划生育工作落到实处。目前继续稳定低生育水平是农村计划生育工作的重点，可以考虑将计生政策宣传、每年四次查体、优生优育监测、奖励扶助落实情况等工作纳入服务范畴，加大服务范畴所占考核比重，坚持“虚实结合”的考评原则。所谓“虚”,是指对计划生育服务工作的氛围、措施、形式、载体侧重定性考核。通过定期组织干部入户走访、群众座谈等形式进行评估。所谓“实”,是指对服务工作的效果、过程，侧重定量考核。根据每年计划生育工作重点，选择关键指标，采取专项抽样调查的形式进行考评。虽然考核的重点放在质量指标的控制上，即符合政策出生率，自然人口增长率，人口性别比治理上只要这几个指标依然占据重要地位，但是应避免出现一项不达标就不能完成考核任务的的状况从而消除数据弄虚作假发生的土壤。
5.5 加强政策宣传引导，坚持奖励扶助制度
5.5.1 新途径开展宣教工作，构建宣教工作新格局
一要坚持与时俱进最好两个方面的宣传。一方面在计划生育系统内部，要不断完善宣传教育工作体系和机制，树立群众利益第一的工作理念，把服务群众放在首位，围绕新时期计划生育服务工作的基本任务对系统内部人员广泛宣传，强化计生人员的服务意识、宗旨意识。另一方面在整个农村地区，要把推进婚育新风进万家活动深入持久地开展下去，动用一切可以利用的媒体、阵地，从群众关心的计生相关信息的各个层面全方位、大范围、保持久的进行宣传教育，进一步消除落后观念、保障妇女地位、提高人口素质。
二要大力倡导婚育文明，推动移风易俗。农村地区的婚育观念影响因素虽然众多，但却有一个相同的共同点，那就是都是在几千年的传统文化中流传沉淀下来的。我国的传统文化博大精深，自然有其存在与传承的必要性也应该受到相应的保护，但是必须注意取其精华，去其糟粕，影响农村婚育转变的许多习俗就不得不说已经不再适应新时代的发展需求，迫切的需要人们移风易俗。或许有的计生干部认为宣传教育收效甚微，不如行政手段直接快速，但是必须清醒的认识到以行政手段强制执行达到的结果，并不是出于村民意愿的真实反映，只是迫于压力的暂时妥协，这样的结果仍然具有很大的不稳定性。我国目前的计划生育率和出生总量就是长期以来坚持强制性的行政手段所取得的效果，缺乏内在稳定性，潜在反弹势能强劲，管理稍微放松就会出现大量违反政策超生行为，因此倡导婚育文明，推进移风易俗，从思想根源层面转变人们的生育观念，才是计划生育工作实现稳定低生育率的根本大法。
三要进村入户，新途径开展宣教工作。在机构改革、简政放权的大环境下，乡镇政府计划生育工作也要学会适当的简政放权，将计划生育宣教工作适度下放给最贴近农民生活的农村。要充分发挥村民管理委员会、村民自治、村规民约的作用，建立健全农村社区内的各种宣传教育阵地，开展丰富多彩的宣教活动，营造群众在日常的生产、生活中就能时刻受到婚育新风熏陶的文化氛围。积极整合民间文艺团体、庄户剧社团等民间组织，以群众喜闻乐见、生动活泼的形式把计生宣传与群众娱乐结合起来，在笑声中促进婚育观念转变。
5.5.2 完善农村计划生育家庭养老保险制度，坚持奖励扶助制度
农村的社会养老保障机制并且全面建立健全，而养老需求是农村人口普遍关心和担忧的基本需求，这种无法从社会得到强有力保障的需求必然与计划生育政策之间产生矛盾冲突。而我国的国情更决定了这种矛盾在短期内无法全面消除，必然长期存在，并对稳定低生育水平、提高人口素质这一基本任务发起严重挑战。在新形势下要坚持以人为本，推行优质化的计划生育服务，就要正视这一矛盾，加大对自觉遵守计划生育政策家庭的奖励力度，以榜样的正面力量号召村民自觉站到与计划生育政策一致的方向上来；就要肯定计划生育家庭为计划生育事业及社会做出的贡献，落实好对他们的奖励扶助制度，这对于保障农村老年人的生活质量，实现老有所养、病有所医，稳定低生育水平，建立健全农村养老保障体系都具有积极地推动作用。农村计划生育家庭的生产、生活现状，政策优惠倾斜程度，是否能实现老有所养、病有所医，是广大农村群众认识到计划生育的好处，接受婚育新风的最直观方式，这就要求乡镇计划生育服务工作在开展过程中要解放思想，敢于突破，大胆尝试，积极探索，创造性地开展工作。一是要针对奖励扶助政策内容，加大宣传力度，改善宣传方式。制作奖励扶助宣传册、宣传单，并针对农村地区人群文化程度较低的特点，多利用图片、漫画等易于理解，内容丰富的形式进行宣传。二是进一步加大政策执行力度，确保各项法定奖励政策和农村部分计生家庭奖励扶助、计生家庭特别扶持等制度的全面落实。解决好计划生育家庭、双女户的父母养老补助问题，确保法定政策落到实处。坚持因地制宜、从实际出发、量力而行，确保利益导向政策的稳步实施。三是加强村民自治组织内部的计划生育利益导向。指导村民自治组织通过修改完善村规民约等多方面的措施，落实对计生家庭的优先优惠，把移风易俗和对计生家庭的优先优惠融入村级组织各项有形与无形的利益关系中。
