第一章 绪论
1.1 选题背景及意义
1.1.1 选题背景
计划生育政策是我国一项基本国策，自上世七十年代推行以来对我国过快增长的人口进行了有效控制，有效缓解了人口增长， 减轻了人口增长对经济社会资源环境的压力，提高了社会公共资源和公共投入人均占有水平，促进了社会事业全面发展，为经济社会的全面协调可持续发展奠定了基础。在党和政府的号召和推动下，可以说我国已经逐渐探索出一条独具特色的人口治理之路。近几年来，在坚持以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观和构建社会主义和谐社会的指导思想下，计划生育工作的内容、方式、方法和管理机制逐步完善，逐步建立健全了依法行政、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制。
自计划生育政策实施以来，乡镇政府就在计划生育服务工作中发挥了积极作用，主要表现在：积极宣传计划生育方针、政策及法律法规；认真做好育龄群众思想工作；组织育龄群众积极参与到计划生育科普知识教育中；积极开展技术服务以帮助指导育龄夫妇落实具有可操作性的避孕节育措施；及时做好查孕查环查病工作；认真做好避孕药具的管理发放并及时了解药具使用效果，填写好随访卡；做好流动人口的排摸登记工作，对流动人口情况明、底子清；加快计划生育信息化建设，做好每月初的新婚、出生、“四术”统计汇报、孕情分析、档案整理、信息公开、政务公开工作等等。
随着计划生育工作不断向前发展，政府机构改革不断深入，乡镇政府在计划生育工作中的职能作用也从提供一个简单的管理机构逐渐变革成了一个科室齐全、检查设备现代化科技化、技术人员知识化、办公设备现代化、档案管理信息化、业务办理便捷化的服务机构。
虽然乡镇政府的公共服务职能不断增强，但是乡镇计划生育技术服务站在面对广大群众的服务过程中还存在着许多不足，其主要表现在以下几个方面：宣教工作没有取得相应效果、农民生育意愿与政策矛盾巨大；上级政府对乡镇政府考核指标脱离实际 ;流动人口跟踪管理系统和监督制约措施缺乏；计划生育服务公共物品投入不足、技术力量不足，技术服务水平不高；信息化管理基础薄弱、设备缺乏、异地信息无法沟通核实等几个方面。因而，乡镇政府应积极正视现有问题，寻求解决方法，以便更好地实现乡镇政府的公共服务职能。
1.1.2 选题意义
本论文选题具有重要价值
第一，对于促进乡镇镇府职能转变具有重要意义。乡镇政府依法承担着计划生育管理服务的重要职能。乡镇政府应积极改进管理模式、提高行政效率、降低运营成本、发展电子政务、转变政府职能。同时，应正确处理好政府行政行为与村民自治间的关系，建立起乡镇政府与村协调配合、良性互动的工作机制。这些既是乡镇政府计划生育工作部门职能转变的题中之义，也是探索建立乡镇政府计划生育工作管理新机制的要求。
第二，对于促进农村公共服务均等化具有重要意义。农村公共服务是指根据国家经济社会的发展阶段和总体水平，充分考虑各种约束条件，建立在一定社会共识基础上的为维护社会稳定、正义和凝聚力，保护农村个人最基本生存权和发展权所必须提供的公共服务[1].农村公共服务逐步均等化的含义是无论居住地、种族、性别等一切条件如何，都能够同样获得最基本的公共服务，即人人公平、平等地享有同样的权力。其目标是缩小不同经济发展水平地区所享有的基本服务的差距，最终保障所有居民都能获得基本有效的公共服务。这不仅是国家在社会发展中保障公民能够公平正义的享有同等权利的基础，也是社会经济发展的重要目的之一。如果社会经济发展水平不均导致公共服务水平长期差异较大，就不仅会影响社会公平正义的实现、制约人口素质全面提高，而且会最终妨碍国家政治经济文化事业的健康发展。因此，促进公共服务均等化尤其是农村这样欠发达地区的公共服务均等化，既是政府切实保障国民生存权的基本手段，又是政府维护公平正义的职责所在。乡镇政府计划生育服务工作的管理服务水平与执行实施情况不仅直接关系到农民在生产、生活、养老等方面的切身利益，并且影响着农村基础设施、公共教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系的全面建立，这就要求乡镇政府一是要在开展计划生育服务工作时必须把人民群众的满意程度作为衡量工作开展情况的核心标准，在思想上、行动上都能将实施计划生育优质服务作为作为重要手段和有效途径来保民生、促发展。二是要根据实际情况加速职能转变，将优质服务理念贯穿到全部工作中区，塌下身子深入群众调查研究，掌握群众最关心的最满意的最不满意的问题并积极探索解决之道，提供让人民群众放心满意的计划生育优质服务及具有参考价值的第一手宝贵资料。
第三、对于完成新时期乡镇计划生育工作目标具有重要意义。乡镇政府计划生育服务站是计划生育政策贯彻落实最基层的管理机构、是新时期继续保持低生育水平目标最前沿的基础阵地、是广大农民群众维护生殖健康权益最基本的技术服务。在新形势下，乡镇计划生育工作面临着比上个世纪更为复杂的人口发展形势，这对于稳定低生育水平、提高出生人口的素质、改善人口结构的任务提出了更高的要求。不仅如此，乡镇政府在计划生育工作中所处的外部环境也发生了重大变化。随着社会的不断进步，新农村建设的不断发展，群众的维权意识普遍提高，对乡镇工作政务公开、收费公开等管理服务能力的要求也越来越高。这就意味着乡镇政府必须进一步加强计划生育服务体系的建设，进一步推动计划生育优质服务的发展，做到寓管理于服务之中，最终实现计划生育工作又好又快发展 .
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内研究概述
新中国成立以来，计划生育问题一直是学者关注的重要领域。概括分析，关于乡镇政府计划生育服务管理工作，我国学者主要研究了以下几个方面：
第一、关于政府在计划生育服务工作中的职能定位方面姚乐平就如何加强基层计生协会的工作，指出必须在实现保障上下功夫，在突出实践上做文章，在完善服务上求上进。应当在思想、组织、经费、制度上给予充分的保障，在实践中以效果服人，做到生育关怀职能社会化，手段多样化，行动经常化[2].欧阳洪萍认为搞好基层计划生育工作，管理应做好“细”、“ 勤”、“实”、“通”、“活”五字原则[3].薛碧英就基层计划生育工作如何依法行政[4],彭志强对人口管理若干问题进行了探讨[5].蔡昉认为，计划生育的政策制定与管理机制的构成模式由当时所处的经济体制所决定的，计划生育工作的目标与任务在某种程度上来说要服务于计划经济与行政命令的要求。
而随着经济社会的发展，我国的经济发展模式已经由计划经济转入市场经济体制，经济运作模式的改变不仅提高了人民的生活水平、促进了国家繁荣发展，也使传统的政府工作管理模式受到了严峻挑战。第一，市场经济体制的逐渐确立与传统的管理机制之间产生了矛盾。第二，在过去几十年的摸索中逐步形成并延续下来的的传统计划生育管理机制在提高人口素质的新目标面前表现的力不从心。第三，传统的管理机制不能适应政府转型期对计划生育管理服务的新内涵要求。第四，过去严格控制人口阶段形成的一些一切以完成考核目标和社会抚养费征收任务为首任粗暴执法的传统管理办法与执法方式与现在的依法执政理念相矛盾[6].宋学兵认为，政府应结合当地的实际经济、群众意愿与接受能力，制定控制人口增长、提高人口素质、优化人口结构的工作计划，为农村育龄群众及积极响应国家计划生育政策的家庭提供生殖保健、避孕节育、优生优育，养老扶助等方面的指导和服务，以确保政策执行的稳定性和连贯性[7].李思齐，赵明等认为，对于乡镇政府而言，必须清楚的认识到工作重心的“变”与“不变”.所谓“不变”,是指计划生育这项基本国策要坚持不动摇，继续稳定低生育水平这一根本目标不动摇，坚持乡镇一把手亲抓亲管的责任制度不动摇及坚持考核中“一票否决”制不动摇。而所谓“变”,一方面是仅就机构形式和配置含义来讲的改变。另一方面则重点是原来从事计划生育工作的工作人员，无论岗位职责还是个人素质，都需要一个质的改变[8].需要乡镇计划生育工作人员及时调整思路、心态、工作方式方法、行为规范、提高思想水平及业务能力，变强制性完成计划生育目标为以服务为本造福农民群众，以承担好保障全面建成小康社会这个重任。
第二，关于乡镇政府在计划生育服务工作中面临的问题。
唐贵忠指出，由于城乡之间经济文化水平差距较大，使得解放后本已逐步弱化的农村家庭生产功能又得以强化[9].尽管乡镇计划生育工作者不断宣传“男孩女孩一样好”,大力开展“关爱”女孩活动，但置于农村经济这一现实环境下，由于男女在农业生产及外出打工所起的作用，以及带来的经济效益差距太过明显，因此农村的生育意愿与计划生育政策之间矛盾依然十分巨大。原新，石海龙通过研究，提出我国性别比偏高的影响因素及逻辑关系模型。指出中国传统的“重男轻女”、“传宗接代”、“男尊女卑”、“养老送终”等生育观念根深蒂固，在农村地区既具备现实需求性，又具备文化继承性，仍然在潜移默化的影响着人们的生育行为[10].顾宝昌认为，目前仍有多数地区的计划生育工作依然惯性的过分依赖于行政手段，仍然延续着浓厚的“计划经济”时期独有的色彩，这种工作方式如果不顺应形势进行变革，那么必然与新时期坚持以人为本稳定低生育水平的变强制管理为服务管理的理念发生巨大矛盾[11].黄志勇认为，我国的法制化进程已经逐步步入正轨，实现了由人治向法治的根本转变，因此计划生育工作也必然要同步于这种转变。但在实际的计划生育执法工作中，依法行政的理念并没有得到具体的贯彻执行，思想上的误区或使有的干部在工作中弱化了自己的管理职能，或使有的干部无视依法行政的要求造成了一些引起极大社会反响的恶劣事件，不能熟练、灵活、坚决的地运用法律进行管理[12].苏建明认为，目前我国流动人口管理体系一是理论存在缺陷。二是研究方法存在缺陷。三是管理体制存在缺陷。流动人口的数量呈现不断增加的态势，数量大且流动频率快，不固定性强，这就使乡镇计划生育部门的信息采集，跟踪管理方面难以跟上频繁的流动变化，出现违法生育跟踪难、处理难，直接影响到计划生育控制效果。四是资源配置不均衡，流动人口融入难[13].毛京沭，孙晓明等通过研究指出，随着大量农村人口涌入城镇成为流动人口，农村接受计划生育服务的育龄人口总量正在逐渐减少，加上国家公共卫生事业在农村新合作医疗的推广，乡镇政府的计划生育服务系统面临着可持续发展的新情况、新问题。一方面，大部分乡镇计划生育服务站只具备开展“四术”的条件，缺乏技术含量高的新装备，诊断、治疗手段受到极大的限制，都成为影响乡镇计划生育服务工作开展的重要因素。另一方面，在我国农村医疗卫生资源较城镇相比尚显不足的情况下，乡镇计划生育服务站工作人员的数量及专业技术水平也不足以满足人们日益增长的与计划生育相关的预防、保健等方面的需求，影响了服务范围和服务质量[14].
葛学峰在《对基层计划生育信息化建设工作的探索与思考》中指出，乡镇政府在计划生育服务工作的信息化建设中还面临着一些突出的问题：一是体制不够健全，乡镇政府规范化管理相对滞后，单纯依靠计划生育服务站的统计部门显得势单力薄，难以完成各类数据的统计、上报工作。二是人员配备不够。信息化建设需要计算机、统计学等专业人员，能够熟练运用计算机相关软件处理常见问题，收集运用各种数据以对工作目标的制定给出数据支持。但由于公务员队伍人员编制等问题限制，乡镇政府往往缺少这方面的专业人员。三是相关部门间资源共享，互联互通间存在问题。由于条件的限制，目前各职能部门大多是各自为政，民政、医疗、公安、计划生育部门之间信息不通，不同地区之间信息不能共享，给数据上报、核实增加了难度[15].
第三，关于乡镇政府如何更好做好计划生育服务工作方面。赵霞认为，宣传工作的作用在于能够教育人、塑造人、引导人、鼓舞人。乡镇计划生育宣传教育工作就是要通过有效的传播方式、方法和手段，将与计划生育政策方针有关的理论、知识等内容传播给社会公众，以达到影响群众了解程度，原意接受并能自觉执行的目的[16].金小桃、周海炜认为，对于目前的计划生育工作而言，必须根据计划生育工作自身的性质与特点把依法行政与日常工作中的宣传教育、养老保障、管理服务、村民自治有机结合起来，深入研究如何知法、守法、懂法，增强依法行政的使命感、责任感，坚持党的领导，依靠群众路线，发挥党员的模范带头作用，既做到自身不违法，又做到灵活运用法律手段解决粗暴行政、违法侵权、弄虚作假、技术违规、搭车收费等问题[17].
范素芬认为，优质服务从本质上说就是要做好群众工作。因此，乡镇政府的计划生育工作必须要以人为本，深入群众，关心群众，满足群众的实际需求和切身利益。要将计划生育服务深入开展到农村的家家户户，把教育群众与服务群众结合起来，了解群众需求，掌握第一手资料以提高计划生育服务工作的实效性。并且可以根据实际情况，必要时邀请医院的专家进行有针对性的专题讲座，向群众普及优生优育、避孕节育、生殖健康等知识，拓宽服务领域，开展优质服务[18].
国家计划生育委主任李斌在东部地县计划生育优质服务暨服务体系建设座谈会上的讲话中指出：全体干部必须提高对计划生育工作信息化建设的重要性认识。我国疆域辽阔，人口基数重大，决定了计划生育工作的每一项政策指标、法律法规的制定研究只能做到抽取一部分地区实地研究，其余的数据则依赖于全员人口信息系统的分类汇总。这些信息直接影响着制定后的政策目标、法律法规是否科学可行，加快信息化建设，实现信息化引领势在必行[19].
总之，关于计划生育服务工作，学者们进行了较为广泛的研究，对于政府如何做好计划生育的服务工作提出了许多宝贵意见。
1.2.2 国外研究概述
人口问题不仅是对我国影响深远的问题，同样是世界各国共同关注的重要问题。二十世纪之前资本主义国家人口就出现了快速增长，但在当时工业发展的特殊环境下普遍存在着带有强制性的政治性移民，这种方式在一定程度上转移了过剩的人口，因此那时的人口快速增长问题并未上升到引起政府注意的程度，直到几十年之后学者们才认识到发达国家整体经济增长出现停滞的原因并不是人口数量增长缓慢，反而是人口增长过快导致的，人口问题才引起国际范围内的广泛关注，陆续召开了多次有关人口生育研究的国际会议：
1927 年在日内瓦召开了最早的国际人口科学研讨会；1946 年隶属于经济及社会理事会的人口委员会成立；1966 在联合国文件中第一次出现计划生育概念，认为每个家庭的规模如何应该由每个家庭自由决定；1968 年 5 月联合国在伊朗德黑兰召开了世界人权会议，指出父母享有自由负责地决定子女人数及其出生间隔的基本人权，是联合国文件中第一次出现的较完整的计划生育定义，也是第一次将计划生育确认为一项基本人权[20].实际上，生育从来就不可能是脱脱离政治、经济、文化、宗教等社会大环境的简单的个人意愿，因为个人生育行为涉及面并没有看起来那么简单，它不仅是夫妇个人生育意愿的体现，由于每个人的生存都离不开社会资源的占有，因此它还密切关系到周围整个群体的切身利益。在一些发展中国家尤其是经济水平较低的农村地区，由于劳动生产率低下和缺乏完善必要的老年社会保障制度，加之传统生育观念导致的难以转变的性别偏好和家庭理念，父母不得不靠生育更多的子女尤其是男孩来支撑其老年的生活保障和增加家庭的经济收入以维持日常生计，这就导致这些地区的夫妇生育意愿往往非常高，进而导致越生越穷，越穷越无力为子女的提供必要的教育培养等成长环境，子女成年后依然无力改变贫穷落后的家庭环境的恶性循环。
许多发达国家在历史上也出现过类似今天发展中国家的人口过快增长，但是无论就其增长速度及其对社会经济带来的问题，同今天大多数发展中国家都是有区别的，关于人口理论的研究主要有以下几种：
1、马尔萨斯的人口理论马氏的人口理论总的来说就是对人口的增长速度必须加以抑制，不能放任自流。他说：“我的公理一经确定，我且假定，人口增殖力，比土地生产人类生活资料力，是无限的较为巨大。人口，在无所妨碍时，以几何级数率增加。生活资料，只以算术级数率增加。2000年内，生产物虽有极大量的增加，差额亦会弄到几乎不可计算[21].”马尔萨斯能够提出当时盛行于理论界的人口增长需适度需抑制的命题，必须肯定其对于人口控制政策转变甚至是中国人口政策的制定所带来得积极影响，但是也必须科学的认识到他的理论并不是任由时间考验依然无懈可击的真理，还存在着一些明显的局限性。因为任何理论的研究和提出都离不开当时的社会背景，马尔萨斯的人口理论自然也受当时环境所限。在那个时代，他不可能预见到今后的社会经济发展会达到怎样一个程度，不会意识到经济发展到一定程度之后会影响到人们的生育意愿，更不会预见到各种先进避孕措施的出现已经使人类可以方便自由的控制生育行为，也预见不到随着经济发展、科技创新人们创造出的物质财富的丰富程度，因此他认为人口会以算术级数率增加的数据理论在现代已经证明了是错误的。
2、人口爆炸理论美国学者保罗·伊尔里奇于 1970 年出版了《人口爆炸》一书，指出造成世界人口增长速度大幅加快的最大原因是二战后第三世界国家发生的人口爆炸，并且由于第三世界国家人口增速过大、人口过剩进而导致了第三世界国家更加贫穷落后的局面[22].
赞同这一理论的学者认为人类赖以生存的地球上任何资源都是有限的，不可能无限再生无限使用，以此为推理依据不难得出持续快速增长的人口必将逐渐超出地球的可接受能力，慢慢耗尽有限的资源，引起能源环境危机，如全球范围的饥荒、生态环境荒漠化等问题，制约人类发展的结论，而这一结论似乎尤其适用于中国这样一个虽然地大物博却人均资源贫乏的国家。因此“人口爆炸理论”在上世纪七、八十年代在中国实行计划生育是为了促进人口与资源间可持续发展这一目的，为当时计划生育政策的制定和实施带来了深远影响。但是“人口爆炸论”也存在一定局限性。人口爆炸理论主要针对的是第三世界的国家，但是第三世界国家的发展状况并不都是一成不变的，对于经济发展速度远高于人口增加速度的第三世界国家来讲，这一理论并不适用。虽然世界上却是有许多地区还处于温饱不能满足的饥饿环境下，但实际上现在受饥饿威胁的人口占全世界人口总数的比重比那时已经得到大大改善，粮食价格比起当时来也呈下降趋势，并没有引起大范围的粮食危机，因为当社会的经济、科学发展到一定阶段，随着新技术新机器新工艺的不断发明应用，在一定条件下人口多反而恩能够创造出更多的财务价值，助力经济增长。
3、适度人口论英国着名经济学家布坎南认为，人口过剩、人口不足都是消极因素，人口过多自然不好，但不顾一切地控制人口也不对，人口增长应当与一个国家或地区的发展水平相适应，只有适度人口才能促进社会得到最大的效益[23].但这一理论也有明显的缺陷，因为没有一种推理严谨、符合逻辑的公式可以精准计算出到底多少人才是合适的，因此也就没法给这一理论定出一个可以量化执行的标准。但其理论思想却仍然具有值得借鉴之处，即任何一个国家的人口问题，都应理性科学的全面分析考虑，不能死板的认为有一种方法可以放之四海而皆准，比如有的国家不是人多而是人少，那就不能再采取严格限制生育的政策而应该鼓励生育；而对于人口过剩的国家，则必须根据实际情况制定符合自己国家发展规律的生育政策来达到人与环境、资源协调发展的结果。
1.3 研究目标及方法
1.3.1 研究目标
我国有 13 亿人口，其中绝大部分在农村，因此乡镇政府的计划生育工作一直是众多学者广泛关注、共同研究的目标。尽管自计划生育政策实施以来，根据我国独特的人口与经济发展状况，政府通过大量的实践逐步摸索出了属于自己的管理模式，并取得了一定成效，但随着社会形势不断变化，这些模式正日益受到严峻的挑战，愈发难以应对不断出现的新问题。一方面群众不再满足于简单地了解计划生育政策，而对相关的生殖健康、优生优育等方面的需求不断增多；另一方面由于政策的变化，国务院机构改革和职能转变，计划生育工作的方式方法和工作重点也必须同步做出调整以适应新形势的需求。因此，本文紧跟我国计划生育工作发展的脚步，以乡镇政府计划生育服务站为研究对象，详细研究分析新形势下政府在乡镇计划生育工作中应承担的责任、发现由于责任缺失导致的问题、剖析问题产生的根本原因，并结合以往的经验教训，积极探索新的计划生育工作管理新模式，为政府在乡镇计划生育事业的工作开展提出建议和对策。
1.3.2 研究方法
（1）文献研究法以乡镇政府计划生育服务站现状为研究对象，提出研究问题，确定研究内容；根据问题内容设计出详尽具体，切实可行，科学客观的研究方案；以中国知网、政府发文存档为主要检索工具，查阅和收集相关文献；通过反复阅读、熟悉、研究文献，了解国内外乡镇计划生育工作的现状，最终沿着确定的研究方向，按照设计的研究方案，分析乡镇计划生育工作中存在的问题、提出切实可行的解决措施。
（2）实证研究法根据乡镇政府计划生育日常工作、政策执行方面具体实践深入研究，实地调查并对结果进行检验，全面分析研究不同问题、不同层面、不同群体间各类问题的成因，为研究对策提供依据。
