第三章常德新型小城镇建设中的问题分析
综合常德小城镇建设中存在的种种问题，分析问题背后的原因，可以进一步探寻到常德小城镇建设问题产生的根源，有针对性的解决小城镇建设过程中的矛盾和难点，实现小城镇建设快速发展。
第一节外部因素制约城镇建设
一、受到省内外经济圈的挤压
在常德城市发展的很长一段历史时期，倚玩江一洞庭湖一通江达海和207、319南北公路枢纽之便，享“龄川咽喉、云贵门户”、“荆楚唇齿”之利，成为商贾云集、兵家必争之地。但随着铁路、高速公路、航空等便捷物流、人流方式的变化，特别是受沿海、沿江、沿边开发大潮影响，“黄金水道”、物流集散地优势受到严重影响，内陆封闭形态相对加重。
在“龄川咽喉、云贵门户”地位上，随“焦柳”等铁路网的建成，受以成都、重庆为双核的成渝经济圈和城市群兴起的影响，市西进东出的陆路交通依托弱化，对西南地区的福射力受到严重遏制。水运交通重镇陬市的衰落，就是西南交通和经济发展环境改变对城镇发展影响的直接例证。
在“荆楚唇齿”地位上，一方面，随着沿江开放和京珠、京九等铁路、高速公路交通大动脉的先期建成和完善，依托国道的物流功能受到制约。特别是京珠高速贯通之后，207常德段的物流量明显下降；另一方面，虽然常德处在1987年发起成立的武汉经济协作区31个组成城市近40万平方公里范围内，但受资源禀赋影响，滨临长江干流的城市融合力更强，常德地处协作区的边缘。
二、处于区域内经济带的边缘
从改革开放后，省委、省政府为推动城市经济发展，先后成立了系列经济带，与常德有关联的有长株潭城市圈（3+5城市群）、环洞庭湖经济圈、大湘西旅游经济协作区等。虽然从某种意义上将对发展常德城市经济具有推动作用，但是无论从地理位置、经济规模、城市水平等方面都可以看出，常德在这些经济带中更多的是体现参与、积极融合，享有实质性推动发展的实惠并不多。比如在“3 + 5”中，目前实质性推动的是“长株潭” 一体化，更多的资金、政策都倾向于“长株潭”三地，常德作为“+5”中的一员，处于其发展战略末端，主要还是为长株潭的发展做腹地和纵深；在“环洞庭湖”战略中，目前已经推动的重点在生态治理与环境保护，常德在洞庭湖西岸主要是从事退田还湖工作，较之岳阳利用洞庭湖作城市文章还不远远不够，效益也没有体现出来，还贡献大于发展；在“大湘西旅游协作区”中，张家界、凤凰等品牌产品成为其支撑点，常德旅游经济缺乏品牌竞争力，没有形成综合规模效应，推介多年的“桃花源”可远观不可细看，品牌建设任重道远，旅游经济下城镇化发展更是遥遥无期，小城镇的快速推进也是天方夜谭。
三、支撑城镇发展的经济负重大
常德作为一个农业大市，城镇化水平过低、过缓，做大做强城市，带动城乡一体化的任务十分艰巨。“十二五”规划目标已经确定，“一个翻番、两个同步增长”是总揽全局的刚性指标，而“城乡居民收入与经济发展同步增长”指标中，农民收入与经济发展同步是影响整体目标实现的难点和关键。2013年常德市城镇居民人均可支配收入20766元，农村居民人均可支配收入9629元，相对差距为1万多元？.若均按10%的经济发展，五年后城镇居民可支配收入为33444元，农村居民人均可支配为15508元，相对差距将扩大到18000元，呈现逐渐加大的趋势。这种发展结果，显然不符合城乡统筹发展方向。解决这一问题的根本出路和途径在于依托国家有利政策加快城镇化建设步伐，通过减少农民，农村收入渠道不变、增速不变，可以增加农民可支配收入总量。以目前全市农民人均可支配收入9629元计算，2013年常德市城镇化率水平44. 5%,城乡居民的比例约为6: 4.2017年城镇化水平将达到50%,城乡居民的比例约为5: 5.这就意味着将近有5. 5%的农民转化成城镇人口，将会给常德的经济发展带来压力，经济支撑任务更加艰巨。
第二节政府管理影响城镇建设
一、重视程度不够
各级党政领导，忽略了农村小城镇的建设，虽然大小会议都提到小城镇建设，但在实际操作中，却没有制定出具体和可供操作的行之有效的办法。一提到加强城镇建设，目光都集中在大城市，所有的要素资本都在大城市聚集，没有把加快小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城（镇）乡居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓；小城镇建设动力不足，“经营城镇”的理念淡薄；对如何发展小城镇建设思路不开阔，缺乏长远的发展目标和深层次的思考；对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内在关系研究不深，存在重经济发展、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻农业产业化。
未能把小城镇建设作为重要战略摆上突出位置，在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性，在机制和体制上缺乏协调性，过分强调和依赖客观条件。
同时，对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有很好地研究，及时加以调整，甚至对已经出台且行之有效的政策措施没有很好地加以落实。
小城镇基础设施建设需要大量公共投入与社会市场主体的参与性投资，诸多生态功能的优化，城镇扩容提质困境，任重而道远。城镇社会深层矛盾易发多发，公正化解危机、消与偶发风险，对城镇领导者素质和能力提出了全新的要求与考验。目前国家、省、市相继出台了一系列扶持小城镇发展的优惠政策，小城镇发展已具备了良好的政策环境，据不完全统计，常德市本级制定有关城镇建设的各类政策依据就达到50多条，但根本问题是重视不够、落实不力，多数停留在了纸上、会议中。如资金政策、用地政策、户籍政策普遍落实不到位，城乡二元结构矛盾、财税体制、土地和林权流转、市县乡实权分割方面存在着不均衡、不对等等体制制度方面障碍，固化了城乡之间，区域之间人力资源的合理流动，影响了农民向城镇的有序转移，农民工进城的子女就学、务工培训和就业、住房、医疗卫生、工伤、养老等社会保障不能覆盖，这些问题在很大程度上影响和制约了小城镇的发展，抑制了县乡推进城镇化的热情。
二、发展财力窘困
近些年来，国家的转移支付项目中支持小城镇建设的份额很少。省、市两级政府对小城镇建设的投入倾斜力度仍然不够，大部份的资金投入到其它领域。
小城镇建设作为最基层的一个区域，没有国家和各级财力的扶持，而乡镇一级又缺乏自有财力，得不到各级的“特殊照顾”,没有专项资金投入，没有贴息贷款扶持，没有单独建设用地指标，没有特殊的税费返还比例，自然小城镇建设只能停留在各级的号召上、会议中。小城镇项目少，缺乏融资能力或市场融资主体，市、县、区对小城镇投入有限，城镇资金极度紧张，财政负债严重，镇区污水与垃圾处理、卫生保洁、绿化养护、供水等基础设施运行维护缺乏稳定的后续资金支持。调查发现，有些镇连基本的城镇维护费都难以维持，以致路灯见了无钱开，垃圾压榨机买了成摆设。资金不足是小城镇建设普遍存在的问题，也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素。
目前从总体上看，小城镇的投融资体制比较单一，投资的最重要来源仍然主要是政府。而在我国，镇政府不是一级完整的预决算财政单位，所得税收需上缴县财政，镇政府的所需费用是县财政分发的人头费和超收部分的提成，这些费用仅够镇政府的正常运转，因此，城镇建设的资金就主要依靠预算外收入来弥补。部分城镇反映，因规划水平不高或镇域发展太快等原因，可供开发的土地越来越少，在使用方式上限制过多，土地出让金由县级以上政府收取，返还比例偏低，项目建设推进困难大，部分城镇因此竟采取将基础设施抵押达50年等形式盘活存量资金，虽然建制镇财政可留30%（非建制镇留20%）作为配套设施费用，但事实上，征地的返回远远不能弥补城镇管理和配套设施建设的需要，资产价值不高，融资平台不够完善，招商引资困难很大，财政支撑难以为续。
