第 1 章 绪论
1.1 选题背景
改革开放 30 多年来，伴随着世界经济一体化进程以及中国经济的发展和改革开放的不断深入，中外公民往来人员与日俱增，进出频率加快，在经济科技、文化交流等各个领域都有了深层次发展，"我国曾一度封闭的国门再次向世界敞开，国际交往日益频繁，外国人入境次数和人数激增。"[1]大量外国人、港澳台同胞及华侨我国境内观光旅游、投资办厂、学习交流、结婚定居，从事技术指导等等，在给中国经济发展带来机遇的同时，也对我国国家安全和社会管理等方面提出了新的更高层次的要求，对于我国当前实行的境外人员入境管理政策而言也是机遇与挑战并存。
日照市作为对外开放的沿海城市之一，不仅有着丰富的人文资源，深厚的历史文化积淀，更因为依山傍水，气候适宜的自然资源，吸引着越来越多的境外人员来日照从事商务、投资、就业、学习研修、探亲访友、休养度假、观光旅游，长期定居等活动。近年来，随着日照经济社会的快速发展，来日境外人员逐年递增，来日境外人员更趋多样化、复杂化，随之带来的境外人员违法违规现象也日益凸现，境外人员入境后的管理工作也暴露出诸多方面的不足和缺陷，公安出入境管理工作如何适应形势，如何抓住社会管理创新的有利时机健全和完善境外人员入境管理服务，面临着新的机遇和挑战。
1.1.1 日照市内的境外人员违法问题迫切要求综合治理
一是发案量逐年增加。2010 年，日照市涉外案（事）件共计 56 起；2011 年， 61 起；2012 年，93 起；2013 年，103 起；2014 年 128 起。而在前几年，日照市涉外案（事）件数量处于相对平稳的状态。
二是案件类型由单一化向多样化发展。近年来，日照市涉外案（事）件的类型发生了一些新变化。在发案率上升的同时，境外人员入境后在日照市违法犯罪的主要形式也由过去的盗窃、诈骗、切汇等轻微犯罪，发展到伤害、强奸、抢劫、绑架、贩毒等恶性犯罪，案件的暴力性、复杂性和严重性日益增强，而且出现了信用卡诈骗、金融诈骗等组织化、职业化和高智能化犯罪的倾向。
三是境外人员入境后违反临时住宿登记案件层出不穷。境外人员入境后临时住宿登记不及时、不全面，他们往往临时居住在没有接待境外人员能力的小宾馆、饭店、招待所、宾馆内的长期包房、境外人员自购租建房内、接待单位内、三资企业内、境外常驻机构内等，主动及时申报率很低。在调查中新发现了散居社会面的外国人及台湾人近百人，分别散居在五十多处自租自购的中高档公寓或别墅内。散居在社会面上的境外人员很大部份要等到签证延期或办其它证件手续时才会到当地公安机关申报临时住宿登记。
如泰安路派出所一年内为境外人员办理各类签证（注）延期手续近五百人次，除了入住宾馆饭店内的境外人员按时申报外，其它 80%的境外人员则是一边申请签证（注）延期，一边申报临时住宿登记的。日照港班轮流动的外国人不少，但登记人数不多，因为这类人大多数都是代工，熟悉情况，来往日照很频繁，常入住在境外人员的自购房、朋友或客户为其租下的房屋内，在日照停留一二天后即坐下一班船离开日照回到韩国。他们不需要在出入境办理相关延期手续，也就从来不申报临时住宿登记，为此散居在社会上的外国人失控漏管现象较为突出，成为管理的漏洞。尤其对于特殊人群更加难于有效管理，主要表现在港澳台人员，由于其体貌特征、语言与内地居民并无明显差异，因此在社区工作中主动发现较难，导致港澳台人员基础数据与实际相比存在着一定的缺口。
四是居留许可变更登记不报、漏报现象严重。外国人居留许可上填写的项目内容变化很多，但办理变更登记的不多。随着出入境管理工作改革的不断深入，极大地方便了外国人来中国境内设立常驻机构、投资办厂、就业、出任技术指导、留学、讲学、任外教等等，为符合申请居留许可条件的外国人签发居留许可以后，持有居留许可的外国人有时会改变居留事由，例如工作单位、变换住址、改变职业和身份等。按照我国法律规定，在居留许可有效期内，居留许可事由发生变更，要到出入境管理机构提出居留许可变更申请，但是大多数外国人往往不会主动到公安机关办理相关变更手续。
如在日照市的"三资"企业内任职的外国人由于本国派出的总公司在中国境内其它地方也有合资企业，故在没有办理任何居留证变更手续情况下，就调到外地去任职。再如现在日照市内实有设立的境外常驻机构几十家，但在日照申请设立的常驻机构只有几家。其余常驻机构则是从外地如北京、杭州、上海、青岛、乌鲁木齐等设立后迁移到日照市或再在日照市设分支机构。这些常驻机构内的首席代表、代表等拥有的居留证也是从外地申请来的，但这些人主动来变更居留证上有关内容的人数也极少。
五是境外人员入境后非法居留、非法就业案件数量逐年增长。这类案件具有涉案人员国家相对集中，构成非法居留的原因相对类同等特点。据统计，近两年涉案人员中韩国 16人、印度 6 人、美国 5 人、日本 3 人、莫桑比克 6 人，加拿大 2 人，智利 1 人，巴基斯坦1 人，台湾居民 13 人。构成非法居留的原因大多是因为忙于做生意而忽视签证或证件的有效期或是对中国签证有效期理解错误，但是也有部分别有用心的境外人员故意逃避正常的签证手续进行非法居留。2012 年 6 月，日照市出入境在荣华小区查获一名在华非法居留21 年的韩国籍男子，该男子与一朝鲜族女子以夫妻的名义姘居，通过幕后操作，先后在全国开办了多家公司。一个没有合法身份的外国人，竟然能长时间大行其道的在华开展商贸活动而未被发现，不禁让公安机关对外国人管控工作所面临的挑战重新审视。
另一方面，外国人"非法就业"的手段越来越狡猾。有的持短期"F、M"签证，以"考察""培训"或"经商贸易"的名义多次出入境，以实现长期"非法就业"的目的；有的虽有薪酬却不签订书面雇佣合同及公开支付薪金，对雇佣关系闭口不谈，以逃避法律制裁；一些持短期签证的外国人无就业证和专家证，在社会上一些没有取得资质的私人培训学校任教，让校方提供除现金以外的其他酬劳作为工资报酬（如提供吃、住及休假旅费等）；有的持探亲类签证或者以跟中国人通婚为幌子，在各外语培训学校中做专、兼职教师或家教，变相"非法就业",这对我们的境外人员的管理提出了严峻的挑战。2014 年，我市共处置非法就业案件 24 起，共计 53 人次，对还没有办好境外人员就业手续就想非法谋职的近 30 人进行了制止。非法谋职现象存在，但目前还存在取证困难，查处难度大的难题。
