新公共管理视阈下税制改革政策建议

　　第 5 章 新公共管理视阈下税制改革政策建议

　　5.1 新公共管理视阈下对税制改革的建议

　　从新公共管理的视角出发研究税制改革，更加重视税收对促进公平、保证政府服务等方面的职能作用。本章节则主要从公平、服务的视角对税制改革提出了改革方案，以新公共管理的视角对税制改革提出建议。

　　5.1.1 重视税收激励、调节作用

　　站在新公共管理的角度看待税制改革，改革的方向就应为通过改革使得税收制度能够促进政府管理。要既能向公民提供优质服务，提高公民的政府满意度，又要给政府工作带来便捷与效率。而当前我国税收的问题最为主要的有三点：一是税负过重，二是贫富差距过大，三是征税效率过低。而将顾客意愿作为首要争取目标的新公共管理理念首要解决的就是贫富差距问题，在改革中融入新公共管理思想有助于给我国税收创造一个相对公平的纳税环境。在当今时代，人们并不期盼于平均主义的均等收入，而应当是一个公正的收入环境，多劳多得能够激励人们创收的税收制度。[44]

　　因此在税制改革中不能一味的只从转嫁富裕阶层收入的层面入手，只单纯的"劫富济贫"并不能对贫困阶层起到激励的作用。因此在对税制改革的过程中，除了设置分级利率，对富人多征税以外还要给相对贫困的收入阶层带有激励性质的税收优惠政策。例如在对自主创业等环节减税或者给定期限免征税款，对于一定期限内每年增收一定比例的纳税人减免税款等等。要让纳税人看到政府对其创造经济收入的鼓励态度，而不是产生创收就要多缴税的消极思想。而对于已经存在的贫富差距上，税制改革也可以起到调节的作用。除了在所得税方向分级设置税率以外，也可以通过对其他税种的调节来降低富裕阶层的实际购买力。例如，对奢侈品征收高额的消费税就是降低其实际购买力的具体举措。其次，对于富裕阶层而言他们有多种渠道为自己已有的财产增值，他们可以利用自身的资源、资本以及其他要素取得收入，甚至是不法的灰色、黑色收入等等，而当前税制系统对这部分收入并不能有效的进行监管，造成了大量的应税税额流失。而如果对这部分资金没法计入应纳税额，而是只把富裕阶层表面上的收入按比例纳税，那么我国个人所得税的累进税率实际上是存在累退效应的，与设置的初衷并不相符。因此，我们在进行税制改革时，应当利用先进的互联网技术将纳税人的资产尽可能的透明化。例如美国，每笔 10000 美元以上的资金流动都必须在银行留下记录，而在政府建立的数据库里，银行、税务机关等各金融机构的数据是通用的，在这种机制下，纳税人的个人财政状况基本上是透明的，违法纳税行为也得到了有效的抑制。

　　5.1.2 提高直接税占税收比重

　　直接税与间接税划分的依据为是否能够或者容易转嫁，容易转嫁的税种为间接税。我国现存的税制系统里，直接税是以所得税、财产税为主体构成的。而在现存的 18 个税种中，直接税与间接税都是 9 个，但是直接税种类虽然不少，可是在具体征收结果上并不能使人满意。据统计局数据统计，我国 2011 年实现税收收入 89738.4 亿元，其中直接税税额 33398.99 亿元，占比为 37.21%.[45]

　　占到税种 50%的直接税在征收结果上却不到总税金的 40%,这在税制结构上本身就是不合理的。

　　而直接税相较于间接税而言，更具有公平属性，间接税以其高度的转嫁性，很容易滋生税负不公的现象。例如增值税、消费税、营业税这种间接税种，很容易就将税负转嫁到商品或者服务的最终购买人身上，这种税负转嫁行为并不公平。从税收的功能上来说，间接税容易给政府带来财政收入，因为商品流通环节往往不是一次性的，在每一环节都能给政府带来税收。纵观世界各国对直接税与间接税的研究，都经历了从直接税到间接税为主再到注重并行发展上。我国当前正处在间接税当道的时期，政府依靠税收取得收入意图明确。而作为一个要转型的政府，将直接税比重提高，降低间接税比例是一个不错的改革手段。对于政府而言，过高的间接税甚至会导致国内经济的流失，由于现在经济全球化的普及加之便捷的互联网技术，消费者很容易比较到较为经济的消费手段，异地购物甚至海外购物的消费行为越来越多。[46]

　　据报道，我国消费者已经成为了全球最大的奢侈品购买者，而我国国内由于税收等原因这些商品价格要远高于这些商品的原产地。如果我国仍然实行如此高的间接税税制，无疑是将我国消费者推向国外。而站在公民的角度来看，过多的间接税最终都将转嫁到消费者手上，在当今社会，每一个公民都是消费者，降低间接税，从另一个角度意味着各种商品、服务的出售价格的降低，因此降低间接税对每一个公民来说都是有益处的。政府在对这项改革进行思考的时候也许会有财政方面的考虑，但是在具体操作上其实可以通过提高直接税来实现。首先在所得税上，如上文所述，应当建立透明的财政收入系统，让富裕阶层的应纳税额浮出水面，保证财政收入。其次，财产税方面理应由房产税担当大任。西方国家仅房产税一项就能构成地方政府收入的近三分之一，我国在这个方面的空缺的确是造成了很大的财政损失。[47]

　　而政府的财政不足自然会在其他方向弥补，在不影响政府财政收入的前提下，提高直接税的比重也就从另一个层面降低了间接税的比例。而直接税与间接税比例相当的税制系统是较为和谐的，直接税保证公平以及税收的稳定性，间接税调控市场，保证税收。

　　5.1.3 重视税收征管

　　一个优秀的政府应当是刚柔并济的，在提供了优质的公共服务以后还应当有足够的威慑力保证政策的实施。税收更是如此，缺乏了严格的法律惩治手段将难以保证税收的正常进行。通常纳税人纳税出现不遵从情况时有以下三种情况，第一是出于对税法知识的缺失，我们称其为无知性不遵从纳税；第二种是出于自身利益而故意逃税偷税的行为，称为自私性不遵从纳税；第三种则是由于各种不满情绪而故意不纳税，成为情感性不遵从纳税。[48]

　　政府在制定征管制度的时候应当从公民不纳税的根本原因着手，这样才能治标治本的解决纳税违法行为。在我国，税法知识的普及并没有形成规模，主要的形式是税务专管员给没个企业进行培训，而培训对象主要是各个企业的会计人员。而普通公民接触税收知识的几率非常的低，普遍存在对税法知识的缺乏了解。政府在制定税收制度的时候不妨考虑一下提升全民对税法知识的认识程度，将征税成本转移一部分到宣传税法知识上。例如美国政府就喜欢利用各种媒体渠道向公民宣传税法知识，互联网、电视、报纸等都是其借助的重要手段。同时还有很多民间自发的公益组织向民众普及税法知识，在这样的大环境下，将因为无知性不遵从而造成的税收违法行为降到最低。[49]

　　而对于自私性的不纳税行为，政府的应对方案就应当是严格的执法以及严重的违法惩戒制度。我国在税收征管过程中存在着这种情况，对于违法金额不高的行为并没有严惩，往往只是补交罚款了事。这样的制度导致纳税违法行为的成本很低，纳税人容易滋生逃税、偷税的想法。下一步的改革，税务机关应该拿出对待超高金额税务违法行为的态度对待每一个违法纳税人，不论金额一律严惩。同时政府在制度上要给予税务机关支持，例如建立一整套诚信记录系统，将纳税人的纳税情况加入到诚信系统中去。并将诚信额度与每一个公民的日常生活联系起来，应用到贷款、社保等各个方面，作为考评指标之一。
　　
　　以各种手段增大纳税人违法行为所需要的成本，以严重的逃税后果威慑自私性纳税不遵从行为。最后一个情感性不遵从则是反映的纳税人对税制对政府政策制定的不满，往往涉及到公平与贫富差距的方面。从新公共管理的思想出发，政府制定的政策首先就要使得纳税人满意与接受。当社会存在的情感性不遵从行为越多，证明当时政策制定的问题越大。而政府在制定政策的时候如果将上述的部分都做了仔细的考量，将调解收入分配、公平转嫁税负并给中低收入群体营造了一个良好的经济创收条件，那么情感性的不遵从行为相应的也会减少。政府的税收监管政策是为了保证征税的效率，但是在具体操作上应该兼顾成本，而本文认为我国的税收征管系统只有进行内部大型的结构性整改才能做到降低成本的前提下将征管效率提升。改革的方向应当是废除我国固有的税收专管员制度，同时建立面向市场的第三方代理纳税系统，原有的税务专管员可以直接向代理者过度。而代理机构与税务机关与政府管理分离开来，成为市场经济行为，政府只负责对代理者进行严格的筛选。当税务专管员制度被废除了以后，原来投入到这一部分的资金则可以分配到税务稽查与监管上来，同时开展大范围的普及税法活动。这样的税收征管制度将是高效且严格的，能确保政府的行政效率。

　　5.2 新公共管理视阈下对房产税改革的建议

　　对于新公共管理理念如何与税制改革相结合的问题，本文选取了房产税这个当期热点进行分析。以房产税为例，从新公共管理的视角出发对其提出改革建议。

　　5.2.1 拓展税基，兼顾公平

　　房产税作为财产税的一种，其征收目的是为了保护产权，维护纳税人的权益。

　　从这个层面来讲，征税的对象理应为所有拥有房产的公民。我国暂行的房产税制里，对于居住性房屋并没有开征房产税，只对经营性房产进行税收，这种征税从性质上看来更像是一种营业税或者是所得税，而非是为了保护产权而开征的房产税。国际上对居住性房产征收房产税的例子很多，上文也列举了不少，在此就不再赘述。我国开征居住性房屋的房产税已经是达成共识的，这在实质上也是一种扩大税基的表现。而我国现有试点的法令中只向小部分富裕群体征税的做法虽然在初衷是为了调节收入分配，缩小贫富差距，但从立税意义上来讲是说不通的，并且在试点地的具体实施也没有达成其调节的目的。
　　
　　而在税制的建立上，小部分人免征比只对小部分人征收还是要显得公平程度更高一些。从新公共管理的角度出发，政府对税制的改革首先要做到使得纳税人满意。而纳税人在进行纳税活动的时候首要考虑的就是公平与经济负担，那么政府在改革的时候也要将这两部分放在第一的位置进行考量。首先在公平方面，扩大税基使得所有拥有房产的人都缴纳房产税，这样的做法首先在横向上保证了公平。而对于不同的收入群体制定不同的税率，以及减免税款等优惠政策则是为了保证纵向上的公平。可以说拓宽税基是政府实施公平政策的第一步，而纳税人在这个过程中可能会出现各种反对的声音，政府则需要站在全局的角度统筹，将房产税改革投入到整体税制改革中去，从整体上调节公平与经济压力。

　　5.2.2 以税制结构改革保证房产税改革

　　扩大税基必定会遭到一部分纳税人的反对，尤其是中低端收入者可能会认为加重了其纳税负担，经济压力增大。政府改革税制的目的并不是为了给纳税人加大税负，而正是相反，为了降低纳税人税收压力。单纯从开征房产税来看，多增加出来的税种对纳税人而言必定是加大税负的，因此政府要想能给纳税人减轻负担的同时保证房产税的立法实施就必须从全局出发，在别的方面进行配合，从整体上降低税负。财税体制改革本身就是一个牵一发而动全身的过程，房产税作为其中重要的一环，更不可能单独进行改革而不涉及其他税种。如上文所述的我国税制改革大方向是加大直接税比例，财产税作为直接税的重要组成部分应该首先开始发挥作用。而目前我国国情而言，公民的私有财产中房产是最为主要的部分，对房产税的开征可以说是支持提高直接税比重的重要环节。相应的，直接税比重增大了对应的就应当是间接税的降低，政府通过在直接税增加的财政收入弥补减少间接税带来的财政损失。而由于接税大部分最终都会转嫁到消费者身上，降低间接税便是调控物价的重要手段。其次，美国的房产税征收时能以房产税抵扣个人所得税，这个方式也是一种很好的降低税负的手段。我国的个人所得税制度并不完善，但是我们可以大胆假设，在未来如果能建立起透明的收入财产系统，美国的这个减税方法也是十分值得借鉴的。总体而言，税制改革是一个整体改革的过程，中央政府不能因为房产税是地方税种，就把房产税的改革单纯放到地方政府的头上。缺少了中央政府的其他税收制度的支持，房产税只能成为政府敛财，增加纳税人压力的一种负担税种。

　　5.2.3 以科学数据辅助政策制定

　　在房产税设置里，无论是税率的设置、免税面积制定还是对房产价值的评估，都离不开科学的数据统计以及先进的数理知识做支撑。之前在上海重庆的试点政策中，就有学者批判其设置的数字没有科学依据，看来像是凭空捏造出的数值。

　　因此我国在制定全国统一标准的房产税的时候，对这些敏感的数据要有设定的具体依据。在确定免税面积时，不仅仅要计算当地人均房产面积，更要考虑到居住面积的中位数以及方差数量。因为在实地考量中，平均数并不能较好辅助政府制定免税面积，因为平均的属性并不能反应贫困阶层的真实人均面积数。在对免税面积进行讨论时，政府不妨考虑建立一个正态分布曲线，直观的显示出居民人均面积更为集中的数量段，再根据此分布规则考虑免税面积。而在税率设置上，应该首先明晰地方政府希望房产税在财政收入上的地位，再根据近年来地方收入的均值的一定比例开征房产税。
　　
　　由于我国各地物价水平不尽相同，可以效仿西方国家的浮动利率，在对全国房产税设定一个浮动值，各地政府可自行调整，但调整幅度要在给定范围内。而至于对计税依据的定价，对房产价值估价这一点上更是尤为重要。每年房价的浮动程度都很大，一味的按照房产原值来计算应纳税额是不科学的。应当合理的考虑折旧以及当期房价等各方面的因素，且在估价时应当由第三方人员操作，避免发生不必要的纠纷。为了不加重地方财政负担，最好将评估人员市场化，政府对上岗人员进行严格的把关。以一年或者两年为期限对应税房产进行评估，评估结果向地方税务报备记录。税务机关建立计算机软件系统，对房产评估价值有异动的房产进行筛选，税务机关再对有异动的账户进行监管稽查。通过这种手段能有效杜绝在计税上出现的各种违法活动，同时能提升政府办税效率。

　　5.2.4 健全房产税配套制度

　　房产税开征的初期可能会有很多反对的声音，对此政府要坚定执行力度，以法令保证税收的执行。首先，要对房产税进行立法，从法律的角度保证征收的合理性与必要性，明确纳税人的纳税义务。在此基础上，对于拒不纳税的纳税人要制定出应对策略。我们可以尝试将滞纳金政策运用到房产税的征管中，例如对收到缴税通知的纳税人逾期不纳税的情况按天征收滞纳金，另外征收应纳税款的50%作为罚款。当拖欠税额、罚款金额达到房产总值的 25%时法院可以对该房产的法定纳税人发出传票，并每隔两个月追加一张传票，到第三张传票为止，如果纳税人仍然没有对法院有所回应则可对其房产进行查封，并对纳税人追究法律责任。[50]

　　事实上，这种法律程序在西方很常见，看似严苛的法律规定其实是在给予了纳税人充分自由的前提下实施的。一般而言，纳税人只要接收到了相关法规的规定，明白自己的那是义务并了解违法的后果都不会选择故意不纳税的，毕竟没有人会想要和自己的不动产开玩笑。良好的制度可以很好的保证税收，提高政府行政效率，相反不完善的制度甚至能滋生违法行为，使得原来自主纳税的公民开始有逃税倾向。

　　而在纳税周期中，监管也是尤为重要的一环。在设计房产税的征收监管程序时要将透明原则贯彻到底，将特权阶级逃税现象扼杀在摇篮里。在房产税税制设计里，面积是十分重要的一环，而所有建筑的面积记录都在国土资源局有过备案，税务机关在确定应纳房源时首先就要从国土资源部的资料入手。第一步将面积超过免税面积的房屋不问产权所属一律进行编号，征税过程中可以有免税记录，但在征税行为完成后以后的报告中必须要有国土资源部的认证签名。其次，在核定应税款额的时候，经由第三方组织对房产进行公证估价，经手的第三方组织必须在报告中签字。最后在征收环节，地方税务部门对应税房产进行核缴征收，完成征收以后也要在报告中签字认责。而地方政府应当建立一个房产税专项数据库，将纳税信息一一备案，包括在纳税各个环节的经办人，责任到人，实行有效监管。