三、国内外城市社区养老服务发展现状
（一）国内城市社区养老服务现状
目前我国的养老状况不容乐观，随着老龄化程度不断加剧，以家庭养老和机构养老为主要养老方式的保障制度已不能满足日益增长的养老服务需求，由此引发的其他问题也开始涌现，这些已成为影响社会进步的不利因素。
1.城市养老服务概况
目前我国城市养老服务呈现出多元化发展的趋势，家庭养老模式主导着城市养老模式发展，其他的养老模式包括机构养老模式和社区养老模式作为城区养老的辅助模式。
现阶段老年人养老大多仍采用家庭养老模式，这有思想传统的原因也有养老条件、环境的制约，主要表现在家庭在人的心里是安全和温暖的象征，受传统思想影响和社会伦理道德的约束，子女照顾老人，帮老年人安度晚年是孝道和责任。家庭养老在我国很早就发展起来了，家庭养老的思想已经在老年人心中根深蒂固，他们不乐意尝试其他养老方式，所以，家庭养老模式是大多数家庭首先考虑的养老方式①.机构养老模式在政府的引导下，机构数量增长迅猛，2010 年养老机构数量床位数较2001 年增长了约 1.5 倍。这表明机构养老在我国已成为城市养老不可忽视的一支力量。
然而，不容乐观的是我国的养老机构入住率不高，养老机构的资源得不到充分利用。造成以上情况的原因主要是受传统观念的束缚，在现实生活中选择机构养老模式的老年人多为无人照顾的空巢老人和子女不在身边的老人。
自我养老模式也是城市养老中的老年人一种的选择，但它在我国发展较晚，仍处于起步阶段，这种养老模式比较适合经济宽裕的老人。其优点是实现老人的自我供养有助于减轻子女的养老负担，然而，老年人自我养老一般都处于独居状态，不能享受到家庭的温暖和子女的关怀。随着人们的观念的转变，老年人逐渐接受了自我养老模式。
上个世纪末，随着社区建设的不断推进，社区养老模式开始兴起。2001 年国家实施“星光计划”这一民心工程，标志着社区养老模式初步形成。这一民心工程是为因对人口老龄化提出并实施的，它的主要内容是建立以社区为服务载体，为老年人提供所需服务，并形成网络式覆盖。社区养老模式在一线大城市如“北上广”先行先试，为全国推广社区养老模式积累了宝贵经验，这将成为其他中小城市探索和发展社区养老服务的重要依据。
2.社区养老服务存在的问题
1）社区养老管理不顺畅，权责不一致
社区养老的管理一般由民政部门牵头实施，并组织协调各部门的养老工作。但实际上其综合协调效果并不明显，各部门之间在宣贯养老工作方面各自为政，甚至互相扯皮，应付了事，形不成合力，社区养老工作得不到有效推动。另一方面，社区做为社区养老工作执行者，其承担了政府下放的市容、规划、保障等权力，但社区工作精力主要放在硬件设施的建设上，社区软环境建设乏力，这就导致社区机构设置单一，缺乏执行力，社区基层组织依然扮演政府的一个帮手和配角，其所承当的责任得不到有效落实。
2）社区养老缺少资金支持
这主要表现在社区养老缺少资金来源渠道导致资金投入不足。街道社区的经费主要还是依靠政府的财政拨款，街道自筹和社会救助的资金又十分有限，造成街道社区养老资金捉襟见肘。然而政府对社区养老的财政支持力度不足，社区养老经费主要还是靠福彩收入这个渠道，但福彩收入本身就存在不确定性，社区养老工作的有效开展就得不到保障，再加之政府养老经费视本地经济状况而定，但往往经济落后的地方养老服务需求就更大，需要更大的资金投入，形成的矛盾局面难以得到解决。
3）社区养老服务人才队伍建设落后
社区养老服务人员整体年龄偏大，大多数是 4050 的再就业者和农民工，他们的文化程度也较低，基本上都是初中以下，也未经过专业的培训和学习，缺少基本的社区养老服务技能。另一面，社区缺少志愿者组织，社区养老服务队伍中志愿者很少，有的社区就没与志愿者服务这个选项。志愿者组织建设的落后很大程度上阻碍了社区养老服务人才队伍的发展壮大。有些社区的养老管理人员根本不能胜任管理管理岗位，影响到了社区养老的工作效率和服务质量。以上都是我国社区养老服务人才队伍建设落后的具体表现，这些都大大的制约了社区养老服务服务的发展。
4）社区养老服务设施短缺
社区养老资金投入有限，人才队伍的建设落后，再加之社区本身可支配的资源较少，这就导致社区养老服务设施滞后，难以满足社区养老服务需求。另一方面，由于社区内的资源布局缺少规划或规划不合理，造成社区内资源难以整合到一块，资源得不到有效利用，如社区内的闲置校舍、企业厂房由于社区无权支配，就不能成为社区养老服务有效资源，在一定程度上导致了资源浪费。①
（二）国外社区养老服务现状
1.英国社区养老服务
英国作为发达国家，城镇居民占了总人口 90%还多，人均 GDP 是我国的 20 多倍，从业人员月均收入达 10 万元（折合人民币）。2000 年英国的家庭人均消费支出就已达到了12 万元（折合人民币）。在发达的经济条件下，必然会引导建立先进的福利制度，英国的福利制度覆盖居民的方方面面，涉及到保险、住房、教育等方面。英国政府发放的津贴补贴也涉及到各个群体，有儿童津贴、产妇津贴、寡妇津贴等多达 40 多种。尽管英国有着完善的福利制度，还是无法承受因老龄化不断加剧带来的养老压力，家庭养老独木难支。上个世纪 50 年代，社区照顾在政府推动下兴起，经过 20 年发展，社区照顾几乎遍布英国社区。不仅如此，英国政府还专门颁布了关于社区照顾的法令，明确了社区照顾的目标，即在家的辐射区域照顾老人。
②1）英国的社区照顾
社区照顾是指社区各成员形成合力为需求者提供照顾，旨在改善社区居民生活质量。英国社区照顾的概念产生与当时的历史背景有着密切关联，第二次世界大战和英国的非住院化运动促进了英国社区照顾的产生。所以其所实施的照顾对象也不单指老人，还包括病残幼，但在养老方面有其独特的一面，成为英国一种新型的养老模式。英国在社区照顾方面也进行了立法，推行社区为老年人提供照顾服务，老年人不用离开熟悉的环境就可以享受照顾服务。社区照顾概念有两种理解，一种是指家人、朋友、社区志愿者对老年人的照顾；另一种是指运用社区内的各种资源，由社区的养老服务人员照顾老年人，这样老年人可以随时走家门进入生活社区，利用社区提供的服务场所接受照顾帮助。社区照顾模式实现了老年人在熟悉环境内养老的愿望，增强了对老年人的人文关怀。
社区照顾的主要内容包括生活照料、物质支援、心理支持、整体关怀四个方面。
第一，生活照料主要包括生活起居照料、代为购物等内容。它的表现形式主要有：居家养老、托老所、老年人院等。居家养老主要是针对半自理老人提出的一种形式，老年人不用出家门就可以享受的照料服务，如帮忙买菜、做饭、洗涮衣服、保洁等。从事这些服务的人员主要是志愿者和政府雇员。在居家养老服务可分为无偿和低尝服务，这是由于政府为老年人提供了保障，当地政府对一般性收费拥有决定权，老年人的承担能力是政府收费制定考量的重要依据，不足部分则由政府承担，政府起到兜底作用。目前，在英国从事居家养老服务的人员达到约 13 万人，65 岁以上的老年人中有 10%的人受益于该形式的服务；托老所主要是无人照顾老年人选择的照顾形式，它包括暂托所和老年人院，暂托所主要帮助那些有老年人的家庭解决因出门老人无人照顾的问题，暂托所托管照顾老人最长时间不超过一个月；老年人院主要是为那些生活不能自理且无人照顾老年人提供的照顾形式，而且在社区中一般都设有老人院，老年人在熟悉的环境中就可以接受照料服务。现在英国有 600 多个托老所，可以为 3 万多名老年人提供生活照料服务。
第二，物质支援主要内容是提供食物、安装设施、税费减免等。在提供食物方面，地方政府和志愿者为老年人供应热饭，组织专用车送饭上门。在设施安装方面，如楼梯、厕所等处的扶手安装、供暖设备及电器的设置由地方政府负责，旨在帮助老年人独立的生活；同时，英国还有很多针对老年人的税费减免政策，如政府给予 65 周岁以上老年人纳税补贴和住房税减免。不仅如此，英国的老年人还有诸多“衣食住行”方面的优惠政策，如国内旅游车船票的减免等。
第三，心理支持内容主要包括为老年人治病、帮助康复训练、传授健康养生知识等，还为老年人提供些关于精神、听力等方面的服务。
第四，整体关怀，就是利用周围较多资源给予支持，旨在改善老年生活环境和生活质量。比如英国的社区活动中心为老年人提供每日 2 小时的钟点场所，如老年工作室，让那些力所能及的老年人发挥自己余热来关怀或支持其他老人，这样一方面可以帮助他们摆脱孤独感，另一方面也可以适当的增加这些老人的经济收入。除此之外，也有很多志愿者的岗位也对老年人开放，在英国参加各类志愿者组织的老年人占到所有老年人的20%.
2）英国社区养老的经验
一是政策引导，英国政府颁布法令，保障社区照顾的职能；二是政府出资，英国在财政上给予了社区照顾强有力的支持，政府出资主导社区照顾服务设施的兴办和完善，充分发挥政府兜底作用；三是依靠社区，英国社区照顾以社区为依托，在社区内建立各种服务设施，发挥社区的亲缘地缘优势，最大限度的与老年人的生活相融合；四是体系完整，在英国，政府、个人和组织都积极参与了社区照顾机构的兴办，这些机构既有营利性质的也有非营利性质的，它们都是社区照顾服务的提供者，形成了多主体供给的服务机制；另外，社区照顾的服务人员也是多层次的，包括政府的雇佣人员，志愿者等。
其完善的服务体系满足老年人的不同服务需求。①当然，我们也从英国的社区照顾实践中发现了问题，随着老龄化的不断加剧，工业化和城市化的不断深入，英国的福利能力也出现衰弱。主要表现在，政府对社区照顾的资金投入上捉襟见肘，在服务人员和专业人才的培养上出现滞后，较大的需求同供应的不足形成矛盾。所以在政府主导下发展社区养老服务，必须得提高其他组织的参与度，并逐步转变政府角色，拓宽养老服务各种资源的来源渠道。
