第一章 绪论
1.0 研究背景
失地农民是伴随着经济不断发展，城市化进程不断加快，城市化建设对非农建设用地需求不断增加而产生的一个特殊群体。
①对于失地农民而言，土地被征收之后，传统的“土地养老”保障模式根基坍塌，“家庭养老”保障观念也逐渐淡化，因此不管是从法律角度还是道德角度来讲政府都要为失地农民的养老负责，同时社会养老保险作为一项公共产品，只能由政府来提供。因此尽快为失地农民量身打造适合失地农民的养老保险制度，解决失地农民养老保险问题是政府的当务之急。而政府在失地农民养老保险制度建设过程中对自身责任的认识程度和履行程度关系到失地农民养老保险体系建立的速度和质量，同时也关系到整个社会的稳定与和平。
湖北省作为中部地区的一个大省，经济发展速度快，城市化建设对非农用地需求量比较大，失地农民数量也相对比较多。湖北省人民政府根据中央下发的“《中华人民共和国土地管理法》”的有关规定，按照“《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》”要求，组织编制的《湖北省土地利用总体规划（2006~2020年）》中指出2006-2020年湖北省新增建设用地24.18万公顷，其中占用农用地19.57万公顷，届时又将新增一大批的失地农民，而这些失地农民同样面临着就业和养老问题。
②当前政府对自身在失地农民养老保险建设中的责任定位还处于模糊状态，政府承担的责任现状与我国国民经济和地方经济发展水平、速度和财政支付能力严重不符。与此同时我国城市化速度却在日益加快，对非农建设用地的需求急剧增长，传统“土地养老”、“家庭养老”保险模式的存续出现危机。
③政府责任意识不足和失地农民数量日益增长这两种情况巧妙的碰撞在一起就导致失地农民至今还没有一个完善的养老保险制度可遵循，使得失地农民成为“种地不成、就业无岗、社保无份”的“三无人员”.
④因此，引用相关理论对政府在失地农民养老保险制度建设中的责任进行定位分析，同时借鉴发达国家在农村养老保险制度建设中的政府的有利经验，探索政府责任履行的实现途径，加快失地农民养老保险制度建设就显得尤为重要。
1.1 研究目的
在党的各项政策领导下，近年来我国国民经济呈现快速稳定发展，城市化进程也在不断推进，湖北省作为中部的经济发展大省，城市化速度远远高于于全国的平均速度，对非农建设用地需求大量增加，失地农民数量处于不断增长状态。因此我们要清楚地认识到，在这样一个大环境中，失地农民大量存在并且失地农民数量处于不断增长状态，失去土地后大量的失地农民需要就业和养老安置这一客观事实是我国及湖北省当前及今后一个相当长时期内必须面对的社会问题，这个问题若得不到及时解决，势必对城市化建设、社会经济发展、国家和地区的和谐发展产生不良影响。
①在失地农民养老保险制度建设中，政府作为制度的制定者和执行者以及法律保护的提供者，必须明确态度承担起主要责任。基于以上分析，不难发现对失地农民的养老保险进行妥善安置对整个社会发展的重要性。但目前中央政府并没有为失地农民提供养老保险制度服务，湖北省各级地方政府只能根据各地的情况出台相应的安置办法，标准不一。所以希望通过本研究，为失地农民养老保险建设中政府责任的定位提供相对完善的理论基础，同时也为湖北省失地农民养老保险的妥善安置提供一些可行的建议。
1.2 研究意义
为公民提供完善的社会保障制度是政府义不容辞的责任，失地农民养老保险作为社会保障制度的一种，在该项制度供给中，政府应该承担主要责任。因此通过对失地农民养老保险制度建立过程中政府应该承担的责任进行系统定位分析研究，提高政府自身责任意识，对加快失地农民养老保险制度建设步伐，维护失地农民享受养老保险的合法权益，促进城市化建设和城乡统筹和谐发展，保障国民和地方经济快速稳定发展等方面都具有重要的现实和理论意义。
首先，端正态度，提高政府责任意识，明确政府在失地农民养老保险制度建设中应该承担的责任，是维护失地农民享受养老保险合法权益的根本保障。②失地农民是因为城市化建设对非农建设用地需求增加而失去土地的，他们为地方经济建设和城市化建设做出了巨大牺牲。但是在城市化进程中，政府的各种行政干预和宏观调控多多少少侵害了失地农民的利益，并且虽然地方政府对他们的养老保险安置推出了相应的安置办法，但国家层面却没有对失地农民的养老保险作出统一的安排。向社会提供公共产品是政府的职责所在，失地农民养老保险作为一项公共产品（Public good），理应由政府来提供。因此，通过对失地农民养老保险制度建设中政府责任的定位分析，对提高政府责任意识，加快失地农民养老保险制度建设，维护失地农民养老保险合法权益有重要的意义。
其次，明确政府责任，加快失地农民养老保险制度建设，对于促进城乡之间实现和谐发展具有重要的现实意义。①失去土地后，失地农民面临着诸如就业、医疗、养老等方面的问题，这些问题若得不到及时解决，势必会成为阻碍社会公正的不和谐因素。在这些问题中，养老问题是一个长远性的问题，对失地农民尤其是年迈的失地农民而言更是尤为重要。在城市化建设中，失地农民做出了巨大的牺牲--丧失了赖以生存的土地，同时也丧失了土地带来的就业和养老保障的权利。所以城市化建设不仅要让失地农民从农村户口转为城市户口，把他们纳入到城市管理中来，同时也要为他们妥善解决失去土地后的就业和养老保障问题，让他们真正融入到城市生活中。当前由于受各种主客观条件的限制，我国还没有统一的失地农民养老保险制度，各地出台的养老保险安置办法也各具特色，不能对失地农民的养老保险权益进行有效保护，部分失地农民在这个征地过程中对城市化建设产生抵触心理，引发一些冲突影响社会的稳定。通过对政府在失地农民养老保险制度建设中政府应该承担的责任进行定位分析研究，加快我国失地农民养老保险制度的建设进程，为湖北省失地农民养老保险问题的解决提供制度参考和法律保障，让失地农民真正享受到城市化建设带来的各种福利，尽快融入到城市生活中来，这对保障城市化建设质量和实现城乡统筹和谐发展具有重要的现实意义。
最后，明确政府责任，加快失地农民养老保险制度建设，对保障湖北省以及我国国民经济快速稳定发展具有重要作用。城市化建设对地方经济和国民经济发展具有重要的推动作用，而在城市化建设中对失地农民的妥善安置尤其是对养老保险工作安置事关整个城市化建设速度和质量。失地农民的养老若得到有效保障，就会免除他们的对养老的后顾之忧，减轻他们失去土地后的恐慌感，让他们能更快地放下思想包袱，融入到城市化中来。这时政府通过加大对他们的就业支持，帮助他们找到合适的岗位，就能让失地农民为地方经济的增长，贡献一份力量，保障地方经济和国民经济的快速稳定发展。
1.3 国内外研究现状
在失地农民养老保险问题上，因为各国政治制度、经济基础不同，各国工业化和城市化开始时间不同，失地农民养老保险建设存在很大的差异，研究重点也各不相同。
1.3.1 国外研究现状
西方发达国家受工业革命的影响大，实现工业化、城镇化时间比较早，大多数发达国家在建立养老保险制度时已经进入了国家工业化后期，基本完成了从农业到工业化的转变。到目前为止西方发达国家已基本形成了相对完善的土地征用和安置制度，失地农民养老保险制度经过长时间的理论和实践发展也相对较为完善。
Kironde·L（2002）对失地农民补偿问题做了相关研究，指出土地利益的不合理分配将导致失地农民利益受损，政府对失地农民的土地补偿款偏低会导致失地农民生活困难，成为社会弱势群体。
①因土地征用而产生的各种冲突长期存在，会对国家城市化建设和整个国家的经济发展产生阻碍作用。同时Berry·A（2001）认为，在征用土地时，不明晰的土地产权和不公平的利益分配会对整个国民经济的运行造成不良影响，使社会财富分配不均，让富人更富，穷人更穷，进一步加深社会不公平。
②而明晰的土地产权归属和公平的利益分配将使失地农民安置工作运行更加合理顺畅，同时也能够增加他们的收入，促进整个经济的稳定发展。
学者RogerAxelesson,Olle Westerland（1998），JanEkberg（2000）对失地农民养老保险进行了相关研究，从福利公平角度出发，指出一旦农民失去了土地政府就应该负全责将他们纳入城镇居民的保障范围之中。Hargesves,J.,Collision,M.A.,Kahn,K.,Clark,S.J.,&Tollman,5.M.（2004）指出，由于各个国家的性质和经济基础不同，实施的社会保障模式也不尽相同。
③其实许多经济实力雄厚、社会保障制度发展相对完善的发达国家，对公民实行的是普惠式的全民养老保障，失地农民是作为公民中的一份子纳入全民保障体系中。典型国家如英国、美国，在这两个国家实行的是普惠式的全民保障模式，所以不管是城市居民、农村居民还是失地农民都是是作为平等的公民一份子被纳入全民社会保障的。除此之外，美国在对失地农民的安置中还注重职业教育培训，通过颁布一系列的培训法令，保障失地农民获得工作技能培训的权益，缓解失地农民的就业压力，对失地农民养老保险安置工作起到助推作用。
1.3.2 国内研究现状
我国一直以来是以一个农业大国着称，农民数量居多占总人口的一半以上，二元经济和二元户籍制度的推行导致城市居民和农村居民之间有一道无形的难以逾越的鸿沟，这一特殊国情决定着我国的失地农民问题与其他国家的失地农民问题相比还有其特殊性。近年来失地农民养老保险问题备受学者关注，国内学者是从以下几个方面展开研究的：
（1）对建设失地农民养老保险制度必要性的研究严虹霞（2007）在她的研究中指出，因城市化建设向农民征地已经引发了许多社会矛盾，为了缓和社会矛盾，保障城市化建设的速度和质量，维护社会稳定，亟需政府对失地农民进行妥善安置，尤其是对失地农民的养老进行有效安置。政府要加快失地农民养老保险制度建设步伐，逐步解决失地农民老年生活保障问题，安抚失地农民失去土地之后存在的恐慌和不安全情绪。张人懿（2013）也指出，对失地农民养老保险进行妥善安置，是维护失地农民合法权益、缓解社会矛盾、实现城乡之间和谐发展的必然要求。
①陈士林（2010）也对失地农民养老保险制度建设的必要性作出论述，指出失地农民为城市化和地方经济发展做出了巨大贡献和牺牲，强化政府在失地农民养老保险制度建设中的职责，加快失地农民养老保险制度建设是完善社会主义市场经济体制、提高社会生产效率、实现社会公平的要求。
②同时袁斌、陈树文（2008）也指出，建立适合我国国情的失地农民养老保险制度是实现社会公平正义、构建社会主义和谐社会的必然要求。
（2）关于失地农民养老保险现状研究尹宝德，赵宏燕（2012）认为我国失地农民的保险权益缺乏相应的法律保护，现有的养老保险制度呈现碎片化，养老保险筹资渠道单一，筹资渠道不顺畅，筹资水平偏低等问题。
③江治民、管浙（2010）指出，长期的城乡二元经济体制运行、征地补偿制度中存在的缺陷以及农民自身文化水平不高等原因导致我国失地农民养老保险存在着法律制度缺位、养老保险安置办法呈现碎片化、传统养老保障功能逐渐弱化、土地征收补偿机制不合理、失地农民参保率不高等问题。
④温乐平（2010）指出，失去土地后，失地农民被搁置在农民和城镇居民之间这样一个尴尬的位置，不管在就业、养老还是医疗、教育方面都处于一个弱势地位，没有了稳定和工作和收入，自身的生活和生存都是问题，养老保险水平更是低之又低。
⑤林黎（2009）指出，在失地农民养老保险基金的筹集中，政府和失地农民承担的缴费比例分配不均，政府给予的财政补贴金额太低，失地农民自己承担缴纳的比例过高，这不仅增加失地农民的负担，同时也影响了失地农民领取的养老金水平。
⑥邓江凌、李萍（2010）认为，由于失地农民文化水平不高，在养老保险这一块目光短浅，在征地这个事件中，还是比较喜欢货币化安置，对养老保险认识不足，参保意识不高，同时也指出政府对失地农民养老保险的财政支持力不足。
①王莉丽（2007）认为，在失地农民养老保险基金的缴纳上还存在着失地农民养老保险基金不能及时到帐的现象，再加上失去土地后，各项开支增大，失地农民又失去了稳定的收入来源，大多数失地农民无力承担自己的养老保险费。
②杨伟伟（2009）指出，在城市化建设的过程中，失地农民为当地的经济发展做出了巨大的贡献和牺牲，土地被征收后，他们失去了稳定的收入来源，在养老保险金的缴纳上本身就处于弱势，缴纳能力偏低，而政府的补贴金额也偏低，这就直接导致他们年老后能享受的养老保险待遇降低，影响老年生活水平。
③（3）关于政府在社会保障制度建设中的责任研究邹菲菲（2006）认为失地农民养老保险问题跟政府责任和义务缺失之间有莫大的联系。在征地事件中，地方政府和失地农民分别代表自己的利益进行博弈。而在这样的博弈中，政府很容易利用自己的强势地位开展寻租行为。在失地农民安置上，政府会倾向于迎合失地农民喜欢货币性安置这一特点，采取一次性货币安置。
④陈士林（2010）认为，当前政府法律保障制度的缺失，是失地农民养老保险问题不断的一个重要原因，⑤杨伟伟（2009）指出，在城市化建设的过程中，失地农民为当地的经济发展做出了巨大的贡献和牺牲，土地被征收后，他们失去了稳定的收入来源，在养老保险金的缴纳上本身就处于弱势，缴纳能力偏低，而政府的补贴金额也偏低，这就直接导致他们能年老后能享受的养老保险待遇降低，影响老年生活水平。
⑥李迎生（2005）指出，政府在我国社会保障制度的建设中担当者主导角色，应该根据我国的经济发展水平建立适当地社会保障体系。
⑦陈兵（2012）指出，结合我国基本国情，政府在社会保障制度建设中的主导责任和有限责任，具体应该担负起立法、财政、监管等责任。
⑧朱梅，唐丹（2013）对政府在农村社会保障中应承担的财政责任进行了研究，指出在农村社会保障制度建设中，政府应该承担起社会保障基金筹集、运营管理和监督责任。
⑨1.4 研究内容
本文拟通过六部分对这一命题进行研究。第一章是绪论，就研究的背景、目的及意义进行介绍，同时分析了对国内外的研究现状，对研究中使用的研究方法、论文的创新之处和不足做出了概括；第二章引入新公共服务理论、公共产品理论和社会公平理论，以这三个理论为支撑，对政府在失地农民养老保险制度建设中的责任进行定位分析；第三章对湖北省失地农民养老保险现状进行介绍，指出政府在责任履行中存在的问题，并对问题产生的原因进行了相关论述；第四章是对国外政府在农村养老保险制度建设中的责任承担进行借鉴，通过对日本、英美、德法等一些农村养老保险制度较为健全国家政府在农村养老保险制度建设中该政府的责任承担模式进行比较研究，结合我国实际国情总结出有利经验；第五章是在对以上四部分内容的整理和分析的基础上，对湖北省失地农民养老保险中政府责任履行路径进行探析；第六章对文章的研究内容进行总结。
1.5 研究方法
文献资料法。通过对国内外相关内容研究文献的检索、梳理和学习，整理出与该命题相关的研究材料；书籍搜集，通过自费购买、到湖北省图书馆借阅大量关于失地农民、失地农民养老保险以及政府责任研究的国内外论着；网络资料搜集，利用网络查阅政府出台的官方文件、各大新闻媒体关于失地农民相关事件的新闻报道等资料。
对比分析法。将新公共服务理论、公共产品理论和社会公平理论作为理论支撑，对政府在失地农民养老保险制度建设进行责任定位。将政府责任现状与自身应有的责任定位进行比较分析，同时也将政府责任现状跟农村养老保险制度较为健全国家政府农村养老保险制度建设中政府责任承担进行比较，发现问题和不足，结合我国实际国情，取其长处，为湖北省失地农民养老保险的政府责任履行路径提供几点有利经验。
1.6 创新之处和不足
①将政府在失地农民养老保险制度建设中的责任进行双重比较。首先跟自身应有的责任定位进行比较，然后与国外较为健全国家政府在农村养老保险建设中承担的责任进行比较。这样不仅能发现自身的不足，同时又可以学习别人的长处，起到取长补短的作用。②通过走访获取真实数据材料，同时将新公共服务理论、公共产品理论和社会公平理论引入研究，作为研究的理论支撑，做到理论与实践相结合。
本文中存在的不足：因为是将政府责任作为切入点进行研究的，只能从大的方面来考虑，研究内容不够细致。
