第四章 国外农村养老保险中政府责任模式借鉴
4.1 国外农村养老保险政府责任承担模式
自1889年德国建立社会养老保险制度以来，社会养老保险制度已经经过100多年的发展历史。目前世界上建立社会保险制度的共有170多个，其中将农民纳入到社会养老保险体系中的国家（地区）有70多个。
①然而，由于各个国家具有不同的政治体制、文化背景、价值观念和经济发展水平，其农村社会养老保险制度在资金筹集渠道、覆盖范围、支付水平等方面存在很大差异。同时因各国的政治制度和经济基础不同，政府在农村养老保险制度建立过程中所承担的责任也不尽相同，最终形成了不同模式的农村社会养老保险制度，但在农村社会养老保险制度建设中都强调政府责任。笔者通过对检索到的文献的梳理，对国外一些具有代表性的农村社会养老保险制度较为健全的发达国家政府在农村社会养老保险制度建设中的政府责任承担进行比较研究，从中寻找一些有利经验，供我国失地农民养老保险制度建设中政府责任定位和失地农民养老保险制度建设学习借鉴。
4.1.1 日本政府在农村养老保险制度建立中的责任
在建国初期，经历过战争洗礼的我国和日本同样面临着农村和农民问题，但是日本却在政府的不懈努力下，战后不久就为农民建立了农村养老保险制度，将全体农业劳动者和农村人口纳入到农村养老保险体系中。日本农村社会养老保险属于多层次、多类别的自保公助型农村养老保险，既有法律规定农民必须参加的全国基础养老金制度，又有可供农民自己自愿选择参加的国民养老金基金和农民养老金基金，农民在很多方面与城市居民享有同等待遇。
②日本政府无论是在立法保障、财政支持、管理引导等方面都要比我国政府先进很多。
在对农村养老保险制度的法律保护工作上，日本政府几乎是未雨绸缪，在1959年就颁布了《国民年金法》，这一法律政策的出台，为维护日本农民的养老保险权益和日本农村养老保险制度的顺利开展提供了强有力的法律保障。
③紧随其后，日本又相继颁布了《农业劳动者年金基金法》、《国民年金基金法》、《护理保险法》等相关的法律，这些发文规定不同程度上为农民提供了法律支持和制度保障，同时也推动了农村社会养老保险制度的顺利实施。
④财政支持上，日本政府不仅加大了财政对农民养老金的负担比例，同时还给农民税收上的优惠，减轻农民养老保险金的负担压力。2009年，日本政府将原有的政府财政支出负担三分之一的基础养老金比例上调到二分之一，在国民年金的缴费中，日本政府履行为公众服务的职责，替农民分担了更多的责任。
①同时日本政府通过灵活的方式，对自愿参保的农民给予税收优惠，这种做法，不仅降低了农民的负担，同时提高了政府的形象，增强了农民对政府的信任，也吸引更多的农民积极主动的参与到社会养老保险中来。
在管理引导方面，日本持放开包容的态度，采取政府主导，多方参与的方式。
日本政府积极寻找，并且大力支持一些自治性的非盈利组织、非政府组织参与进来为农民提供人身共济险。这种开放性、包容性的多方参与管理的机制，不仅为农民提供各种养老保险上的专业指导和咨询服务，满足了农民对养老保险知识、政策了解的需要，同时联合其他社会力量加大对农民的保障力度。另外，政策的发展上，日本政府审时度势，适时做出有效调整。20世纪末，随着日本经济的快速发展，农村年轻劳动力不断向城市涌进，农村人口老龄化问题日益突出。面对这一新情况，日本政府调整农业政策和养老金政策，从鼓励“进城务工”调整为“返回农村”,引导农村剩余劳动力的转移方向，维护农民对政府和自己参与的养老保险制度的信心。
4.1.2 英、美政府农村养老保险制度建立中的责任
英国是世界上最早进入老龄化的国家，所以英国的养老保险制度开始的也比较早。
②作为西欧“社会福利制度”的发源地，英国的社会保障理念推崇的是“从摇篮到坟墓”,其养老保险制度发展到今天已较为完善，成为各国学习的对象。英国的养老保险体系一开始实施就是覆盖所有人的，所以，英国农村居民和其他城市居民一样享受统一国民资格的全国基本养老保险制度。在英国，所有老年人领取的养老金金额是一致的，养老金金额跟他们之前的收入无关，其养老金的主要来源就是国家财政补贴。
③有学者研究表明：1974-2010年间英国基本养老金是逐年增加的，从10英镑/周增加到92.8英镑/周，但是养老金占国民平均收入的比例不断下降④.然后随着经济的发展，为了更好地提高老年人的生活水平，增加老年人领取的养老金，英国又采取了一系列支持鼓励国民参加私人养老保险计划的鼓励政策。养老金的管理也是由私营机构来经营，这种略有竞争性的私营管理模式，大大地促进了养老金的保值和增值，在避免政府垄断的同时，又激励了这些私营机构更好地去管理这部分基金，为农民的养老提供了较为安全的制度和物质保障。
与英国的农村养老保险制度相类似，美国的农村养老保险也是也是普惠式的国家养老保险。同时因为美国实行的是“三支柱”的养老保障模式，除了政府强制的养老金计划（国家养老金），还有雇主（农场主）养老保险制度和个人储蓄养老进行补充。美国的经济基础比较雄厚，在美国农民不仅不交农业税，同时国家还给予一定的财政补贴，所以美国农民相对来说比较富裕。美国养老保险是从城市逐步向农村推广，在美国社会保障制度中规定养老保险是强制参加的，它强调缴费、工资和养老金相互挂钩。其中，农民养老保险基金由国家企业（农场主）和个人共同负担，企业（农场主）和个人按照劳动者自身工资的一定比例来缴纳养老保险基金，政府给予一定的财政补贴。领取的养老金金额跟工资挂钩，是个人在工作期间最高工资、退休前一年工资或几十年平均工资（农场主）作为基准。在年龄分层上，65岁以上的可全额领取养老保险金，62-65岁之间的可领取部分养老保险金。
4.1.3 德国政府在农村养老保险制度建立中的责任
德国从事农业生产劳动的人口包括农业从业雇员和农业从业农民两大类。德国的农村社会养老保险制度所针对的参保对象是农业从业的农民。德国农村养老保险制度的建立可以说是法律先行的，1886年的《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险法》和1957年的《农民老年救济法》，前者标志德国开始建立社会养老保险制度，后者正式标志农民养老保险制度的开始。
①从德国农村养老保险制度建立的过程来看，德国农民在一开始享受社会养老保险时候，其自身养老保险权益就受到明确的法律制度的保护。在财政支持上，财政补贴是德国农民社会养老保险基金的主要来源，财政补贴额高达农民养老金预算项目支出的70%左右。德国政府认为在农民养老保险中履行财政补贴的工作职责是政府工作的重中之重。此外，德国还建立了农民社会保险机构负责农民社会保险相关事宜的办理，对农村社会养老保险制度的运行进行自治管理，该机构具有很强的独立性，养老保险金由各州的经办机构自治管理，同时养老保险基金的自治管理受到国家的监督。
德国的社会监管制度较为完善：一是政府作用突出，在农民社会养老保险制度的管理中，政府的作用是巨大的，是保证制度正常运行的前提；二是加强立法管理，德国政府与劳动与社会保障部一道制定农民的社会养老保险制度的相关法律，加强管理；三是实现统一征缴，农民社会养老保险是由中央管理机构统一征缴，同时中央管理机构也承担着协调与监督的职责，此外中央管理机构还负责拟定保险基金运营的战略等。
4.1.4 法国政府在农村养老保险制度建立中的责任
与英德相比，法国农村养老保险制度建立的比较晚，1952年才建立起来。参保对象包括农场主、农场工人、农业经营者及其家属、为农业服务的相关人员。
①其中农民养老保险分为农业非工薪人员养老保险和农业工薪人员养老保险。对于农业非工薪人员养老保险，参保人缴纳 28%保费，国家缴纳8%,农产品附加税收中给缴纳22%,②其他公共保险部门为其缴纳30%,国家辅助基金缴纳12%（它主要来源于农业人口所缴纳的保险费、调剂补偿金占全额国家辅助基金的28%、家庭补贴占全额国家辅助基金的4%、国家财政预算补贴和国家对家庭补贴占全额国家辅助基金的14%、部分税收政策上补贴占全额国家辅助基金的27%）。对于农业工薪人员来说，其养老保险由雇主和雇员以工资为标准，按一定比例共同分摊。缴费达到150个季度且年龄在60岁以上者可领取养老金，对于条件不足者按一定比例减少其领取的养老金。法国的农民养老保险的管理运营主要是由一个民营组织--农村社会互助会来负责。
③从法国农民社会养老保险制度建立和发展的过程中我们可以看出，法国政府不仅提供了制度支持，同时在财政上，法国政府通过财政补贴和税收补贴形式进行支持，为农村社会养老保险提供的资金支持占政府财政预算的60%,这一比例远远高于大多数国家和地区。
④在农民养老保险基金的管理上，政府也是将农民养老保险基金托管给一个叫农业互助管理处的民营组织进行管理。⑤
4.2 经验总结
从以上几个国家农村社会养老保险制度建立和实施过程中政府责任承担中，不难看出他们存在一些共性特征：①政府为农民提供养老保险的制度支持，并且及时提供相应的法律保障，兼顾公平和效率。②在财政支持上，政府尽力多替农民分担养老保险基金缴纳比例，减轻农民缴纳负担，支持力度也远远高于我国。③在基金管理上引入私营的管理机构，保障养老保险金的保值和增值，避免出现养老保险基金出现漏洞，减轻政府的财政负担。④在监管上，都设置具有独立性的社会保险机构，对农民的社会养老保险进行自治管理，同时这些机构的管理工作还受政府的监督。这些共性经验对政府在失地农民养老保险制度的建立过程中的责任承担具有重要的借鉴作用，同时以下两点经验值得我们深究。
①为失地农民提供就业帮助。美国在解决农民就业问题上，给予了很大的政策支持，首先美国颁布了很多关于就业培训的法律，有了这些法律的保护，农民失去土地后的就业问题就相对来说比较容易解决，以至于现在很多国家在解决失地农民就业问题上都效仿美国这一做法。土地被征用后，失地农民失去了稳定的收入来源，政府通过加强他们的就业培训，帮助他们找到稳定的工作，让他们真正融入到城镇生活中。这一做法不仅解决了失地农民就业问题，同时也为失地农民你养老保险问题解决提供了便利。
②通过设立专门的养老保险机构和专职工作人员，维护失地农民养老保险的正常运行，保障失地农民养老保险资金的安全和高效运转。这些独立的社会养老保险机构负责失地农民养老保险基金的筹集、发放和保值增值管理。这些机构独立于政府机构之外，在经营和管理上又受政府的监督。
尽管国外发达国家农村养老保险制度较为健全，政府的很多做法都值得我们借鉴，但我们要看到我们面对的保障对象不同，他们是针对全体农民，而我们要针对的是失地农民，同时国外发达国家经济基础、国情与我们不同，所以我们不能“盲目照搬”他们的经验，而是要“取其精华，去其糟粕”结合我国基本国情，建立适合我国国情的失地农民养老保险制度。
