第二章 理论基础及相关概念介绍
2.1 研究的理论基础
2.1.1 新公共服务理论
新公共服务理论是由以美国着名公共行政学家罗伯特·登哈特为代表的一批公共行政学者，基于对新公共管理理论的反思而建立起来的一种新的公共行政理论。
①新公共服务理论指出，公共行政应该是以服务公民，追求公民的公共利益为目的的，提倡在行政管理中重视公民的人权，重视人的价值。该理念的主要观点还包含了以下三个方面：在公共管理中，政府的角色是服务而非掌舵，公共管理者的作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益；公众的公共利益事实上就是管理者和公民共同的利益和责任，是公共行政的目标而非副产品；在公共管理中政府服务的对象是公民而不是顾客。同时新公共服务理论强调政府的公共责任承担，将政府和公务员的角色定位为实现公民公共利益的引导者和服务者，把向公众负责作为公共行动的基础，将提供制度保障、法律保护、民主原则作为公共行政的主要内容。
②在失地农民养老保险问题中，将失地农民养老保险安置工作看做一项公共管理事业，那么政府就应该以保障他们的养老保险权益和老年生活水平为目标，向失地农民提供养老保险制度供给服务和法律保障服务，资金管理运营等服务是新公共服务理论对政府的要求。
2.1.2 公共产品理论
公共产品这一概念是由美国经济学家萨缪尔森在他的论着《公共支出纯理论》中提出来的，该书中对公共产品的定义中讲到“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”.③其实判断一个产品是否属于公共产品只需要看其是否满足这三个条件：该产品在效用上是不是具有不可分割性、在消费上是不是具有非竞争性、在收益上是不是具有非排他性，只要满足这三个条件，就是公共产品。从定义上看，“制度”和“政策”也属于公共产品。而准公共产品是介于公共产品和私人产品之间，只具备公共产品三个特征中的一个或者三个。失地农民养老保险制度作为公共制度而言，属于公共产品应该由政府来提供。
2.1.3 社会公平理论
社会公平理论是1965年由美国心理学家亚当斯提出来的，他的基本观点是：员工在工作中的积极性不仅与员工得到的实际报酬多少有关，而且与员工对自己得到的报酬是否感到公平更为密切。他认为，当员工感觉自己受到公平待遇时，心理就会表现出满意，呈现平衡状态，在工作中会表现出自己的积极性和热情；反之，会在工作中产生一定的消极情绪，影响工作效率。将这一理论运用到失地农民养老保险制度中来：失地农民作为国家的公民，在城市化建设中，他们做出了巨大牺牲，出让了自己用来增加收入和养老的土地，这对与他们来说跟扒了他们一层皮一样。
失地农民感觉自己付出很多，但是在养老保险问题上，失地农民并没有感觉自己得到公平对待，当前政府并没有关于失地农民养老保险统一的制度保障和法律保障，这种“不公”待遇会导致失地农民在城市化建设中持消极的抵触情绪，甚至会阻碍城市化建设的发展。
2.2 失地农民养老保险概述
2.2.1 失地农民
在我国长达五千多年的文明发展历史中，农民对土地具有天然的依存关系，土地是农民生存的根本，承载着农民的所有希望和未来，但是城市化建设对非农建设用地需求的增加导致失地农民人数不断增长。建国之初，我国开始出现失地农民，改革开放之后，伴随着经济发展速度不断加快，失地农民数量不断增多，规模也不断扩大。
①关于失地农民这一概念，国内诸多学者从不同的角度对其进行解说，导致多种概念界定并存的局面。学者刘菁指出，所谓失地农民，就是他们所拥有的土地是以国家法定原因而被征用，征用之后，他们手上没有土地或者有少量的土地。学者陈建民认为失地农民就是因为城市化建设占用农民土地而失去土地的农民。
②也有学者从法学的角度对失地农民这一概念进行界定，指出失地农民是这样一种法律主体，他们因失去了土地进而失去了土地上的一切其他附加权利。尽管诸多学者对失地农民概念众说纷纭，笔者比较认同的还是下面这一界定：失地农民是指由于城市化建设用地需求的增加，农民自己经营的土地被相关部门依法征收后，家庭人均耕地面积少于0.3亩的农村居民。
2.2.2 失地农民养老保险
失地农民养老保险就是专门为城市化进程中失去土地，沦为失地农民的人群设置的养老保险。在经历失地这一事件中，他们所能享受到的养老模式也发生了变化，同时湖北省失地农民养老保险也呈现出一些特点。
（1）土地养老不再现实土地作为农民最重要的生产资料，就算不能靠它发家致富，养家糊口也够了，最起码可以为农民提供最基本的生活保障。在我国，土地承载着为农民提供生活、就业和养老保障。一是生活保障，农民通过在自己的土地上辛勤劳作，进行种植或者养殖业务开展，可以获取最基本的生活和生产资料；二是就业保障，农民凭借在土地上的辛勤劳作，利用土地产出换取经济上的收入，用来改善自己的生活；三是养老保障，农民手里有自己的土地，国家每年会给予一定的土地补贴款，同时靠自己耕种或者转交给自己的子女耕种，再或者转租给别人耕种都可以为农民提供一份最为基本的养老保险。近年来随着湖北省城市经济的不断发展发展，城市化速度逐渐加快，越来越多的农村土地被政府征用为城市发展规划用地，越来越多的农民失去土地，失去土地为他们提供的生活、就业和养老保障。
（2）家庭养老功能弱化在我国，家庭养老这一传统观念由来已久，同时受我国“孝”文化的影响，农村到现在还保留着着“养儿防老”的观念。家庭养老其实也就是子女为自己的父母提供老年生活保障。改革开放后随着城市经济的发展，大批农村剩余劳动力涌入城市，受到城市新观念的影响，“养儿防老”这一传统观念在新一代年轻人中已经逐渐淡化。失去土地后，无论是失地农民自身还是自己的子女，都面临着失去土地后的就业问题，就业问题得不到及时解决，他们就不会去关心自己养老保险问题了。
总之在传统的家庭养老功能逐渐弱化的情况下，没有稳定的经济收入来源也让失地农民很难通过自身实现养老保险。
（3）失地农民养老保险制度呈现碎片化失地农民越来越多的现实要求政府加紧对失地农民的养老进行妥善安置，但是我国并没有统一的失地农民养老保险制度，因此各地政府只有结合当地的情况出台单独的养老保险政策。②为了解决失地农民养老保险问题，湖北省也相继出现了咸宁办法和宜昌办法等，但这些政策都没有长久的生命。各地标准不一的失地农民养老保险安置办法，在一定程度上看似缓解了失地农民养老保险问题，实则不然。多种安置办法的存在导致失地农民养老保险制度呈现碎片化，而碎片化也就意味着不同地区实行的补偿标准是不一致的，这就会导致不同地区的失地农民群体之间进行比较，引发社会摩擦和社会矛盾，同时这也违背了社会主义核心价值观中“公平、正义”,不利于社会主义和谐社会的构建。①同时失地农民养老保险制度的碎片化也导致失地农民养老保险很难在异地之间实现转移接续，不利于社会流动的是实现。
（4）失地农民参保意识薄弱失去土地前，失地农民可以靠自己的土地或者子女提供养老保障，对国家养老保险制度政策和知识了解较少。失去土地后，由于失地农民对养老保险政策和知识的不了解、不信任，导致只有一小部分人自愿选择将政府提供的社会养老保险作为他们的养老方式。同时部分失地农民认为自己还很年轻，没必要这么早就参加养老保险。同时就在城镇中找到工作的失地农民而言，他们最直接的需求就是货币现金，用它来改善生活，增加储蓄为养老作保障。而养老保险金的缴纳减少了他们眼前的实际收入，这让他们很没安全感，所以很多人就会综合现实生活状况和环境变化等各方面因素选择观望，不及时参保。
2.3 失地农民养老保险中政府责任定位
城市化建设是一把双刃剑，在拉动经济增长的同时，也带来了一系列的问题，失地农民养老保险问题就是其中之一。城市化建设让失地农民失去了赖以生存的土地，失去了相对稳定的经济收入来源。无论从新公共服务理论、公共产品理论还是社会公平理论来讲，政府都要对失地农民的养老保险负责。通过以上对失地农民及其养老保险基本情况的了解，以新公共服务理论、公共产品理论和社会公平理论为支撑，对政府在失地农民养老保险制度建设中政府应该承担的责任进行如下定位。
2.3.1 提供制度供给和公共政策服务
政府拥有的社会职能要求政府运用各种手段组织公民的社会保障，并随着经济发展不断提高公民享受的社会福利水平。失地农民作为我国公民同样享有养老保险的权益，因此，政府要为失地农民提供养老保险制度和公共政策服务。而在失地农民养老保险制度的供给中，中央政府和地方政府要都要分担相应的责任--中央政府要负责整个失地农民养老保险统一制度的供给以及全国范围的统筹协调；地方政府负责具体政策内容的实施和维护，两者进行分工合作。中央政府要担负起主要责任，负责我国整个失地农民养老保险制度的设计和完善，包括制度设计和运行中要坚持的总的基本原则、养老保险内容的具体设置和养老保险基金的管理运营等方面，同时政府还要进一步加快法律法规和相关政策性条款的制定步伐，尽早为失地农民提供法律保障。而地方政府就应该在中央政府的引导下，负责本地失地农民养老保险制度的具体实施，同时结合本地经济发展水平，适当调整适合本地区的养老保险安置的细节措施。在政策的具体实施过程中，地方政府也要端正态度，担当起主导责任，在工作中加强各部门之间的联系和沟通，提高办事效率和质量，妥善解决失地农民养老保险问题，保障他们的养老保险权益。
2.3.2 提供法律保障服务
任何制度的推行都需要健全的法律体系对其进行维护，同样，失地农民养老保险制度建设也需要一个配套的、健全的法律保障服务体系。在失地农民养老保险制度建设中，首先需要用法律承认失地农民在失去土地后享有政府提供的社会养老保险服务的合法性，然后失地农民才能拿起法律武器为自己的权益进行辩解。其次，完善的法律保障体系也能确保失地农民养老保险制度在颁布之后可以尽快地走入规范化的运行轨道。因此，继政府提供制度供给服务之后，政府要及时地提请全国人大常委会制定出与失地农民养老保险制度相配套的法律保障体系，用来明确失地农民的养老保险权益，约束和规范地方各级政府在失地农民养老保险建设中的行为，同时也保障失地农民养老保险制度的正常运行。
2.3.3 明确中央和地方之间的财政责任，提供财政支持服务
社会保障是政府为了维护社会公平、促进社会和谐稳定，运用行政手段或经济手段对国民收入进行分配和再分配的，需要政府提供必要的财政支持。失地农民养老保险作为社会保障制度中的一种，政府持续稳定的资金来源正是失地农民养老保险制度有效运行的前提，同时也是政府“为人民服务”态度的高度体现。1994年，我国开始实行分税制，明确了中央政府和地方政府的财政收入范围，这样中央和地方政府都有相应的财政能力向失地农民养老保险提供财政支持。
①因此，在失地农民养老保险问题上，各级政府要持不回避、不逃避的态度，分担好自己的财政责任，根据自己的财力对失地农民养老保险安置工作提供专项的财政支持，确保失地农民养老保险个人账户的资金不出现空账现象，从资金上确保失地农民养老保险制度的稳定运行。
2.3.4 提供配套的就业服务
失去土地后，失去土地后失地农民所面临的不仅是养老问题，同时还有就业、医疗等一系列问题，并且这些问题之间具有联动性。譬如有效的就业指导和技能培训，不仅能帮助失地农民解决就业问题、增加了收入，也为失地农民养老保险问题的解决提供了新的解决路径；完善的医疗保障制度也能增强失地农民对政府的信心。因此，在为失地农民提供养老保险制度服务之外，政府还要做好失地农民的就业指导培训和医疗保障工作，为失地农民提供更多、更适合的工作岗位和方便的看病就医服务政策，提升政府在失地农民心目中的形象，增加失地农民对政府的信任度。
2.3.5 建立完善的监管机制，提供信息披露服务
一个完善的监管机制和信息披露机制不仅能保障失地农民养老保险制度的高效、良性运作，同时也为失地农民养老保险个人账户基金的安全和保值升值提供制度保障。中央政府和地方政府首先要明确自己在基金管理中的管理权限和实施职责，通过建立多层级，科学合理的管理机制，对整个社会的失地农民养老保险业务和基金管理工作进行统一指导。
①在失地农民养老保险基金的运营上，引入竞争机制，将运营权交给信用高，有适当回报率的投资机构，实现失地农民养老保险基金的保值和升值。建立完善的监管体系，对失地农民养老保险基金的收缴、支付和运营进行监督管理。
②同时建立一个完善的信息披露制度，让失地农民及时了解到自己养老保险基金的各种动态，提高政府行为的透明度。
