第三章 湖北省失地农民养老保险中政府履行责任现状、问题及原因
3.1 湖北省失地农民养老保险中政府责任履行现状
近年来，湖北省作为中部地区的一个发展大省，又地处长江中游城市群发展规划中，经济发展速度加快，城市化建设对非农建设用地需求持续增长，失地农民数量更是不断攀升。面对这一客观事实，近些年湖北省在失地农民的安置工作上不断进行实践性的探索，这些努力可以从这些年来湖北省出台的各项关于失地农民社会保障安置政策上看出来。
2007年6月11日，湖北省政府就对失地农民的社会保障安置工作提出了明确要求：要求各个部门进一步明确各自的工作职责、加大财政投入确保失地农民养老保险所需资金的供应，严格审查失地农民社会保障政策落实情况，规范失地农民社会保障资金的管理运营工作，确保失地农民养老保险基金在管理运营期间的保值增值，同时加强社会监管和检查工作。
①紧随其后，咸宁市政府就于6月28日颁布了《咸宁市市区被征地农民养老保险试行办法》这一试行办法不仅得到了湖北省劳动和社会保障厅的充分肯定，同时被转发至各市、州、直管市、林区劳动和社会保障局，要求各州市进行学习。2009年4月7日，湖北省人民政府又对失地农民养老保险权益保障工作提出了各项坚守的基本原则。
②2014年《省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》又为失地农民带来了福音，对保障范围和对象重新界定，在补偿标准上政府以失地农民的利益为主，以“不低于被征地时所在市、州上年度农村居民人均收入的3倍”确定失地农民的一次性养老补偿金金额。为该意见实施之后产生的失地农民建立城乡居民基本养老个人账户，将失地农民的一次性养老补偿金全部划入失地农民个人账户。同时该政策强调了在征地过程中要遵循“先保后征”原则，也就是将养老保险补偿金到账凭证作为征地项目要通过审批的“必备条件”.
3.2 湖北省失地农民养老保险政府责任履行中存在的问题
从政府目前所做的各项努力可以看出，政府对失地农民养老保险工作逐步重视起来，但政府在失地农民养老保险安置中存在诸多问题。
3.2.1 缺乏制度供给服务
农民和其他群体的一个主要区别就是，他们拥有生产资料--土地，他们可以通过在土地上进行生产劳作，获取生活资料和生产资料，维持基本生活。然而，失去土地后，失地农民的一切都要从零开始，他们所拥有的就只有政府给予的部分征地补偿款，一旦征地补偿款被用完，他们的基本生活都得不到有效保证，更别说为自己的养老做准备了。所以为了保障失地农民的基本生活和养老，让失地农民尽快走出失地所带来的负面影响，投入到城市化建设中来，需要政府根据失地农民的具体情况和发展目标，结合当地的经济发展水平为失地农民提供各种养老保障制度安排。
①而现实却是，在失地农民养老保险问题的解决上，各级地方政府之间并没有达成共识。我国幅员辽阔，各地区的经济发展速度和水平不一致，就算是在湖北省内，各个地市之间也存在着经济发展不平衡的状况，这就导致各个地区对失地农民的补偿标准和养老保险安置的具体实施政策也不尽相同。目前我国还没有国家层面的失地农民养老保险制度对全国失地农民养老保险安置进行引导，这一制度的缺失导致各地方政府在具体政策制定和执行中呈现出随意性和不连续性。在具体的实施过程中还存在着政府拖欠、挪用失地农民养老保险的不规范行为。在财政支持上，政府的支持力度远远低于政府应该承担的标准，在我国，整个社会保障支出仅占全国财政支出的12%,这个水平远远低于西方发达国家的平均水平。政府的这些职责不明确，行为不规范问题，严重阻碍了失地农民养老保险制度的建设进程。
3.2.2 法律保障供给严重滞后
在公民社会保障权益保护的专门法律制定工作上，政府一直存在一定的滞后性。拿养老保险为例来讲，1956年我国就开始建立养老保险制度了，然而维护公民各种社会保险权益的《社会保险法》却一直到2011年才开始正式实施，这中间有55年的时间间隔。尽管这一法律的颁布实施对包括养老保险在内的各种社会保障制度的发展起到促进作用，使公民的基本养老保险有法可依。但《社会保险法》的条文规定也存在滞后性，其内容没有对失地农民养老保险问题做出明文规定，这与我国伴随着城市化进程的不断加快，失地农民数量与日俱增的趋势严重不符。在实践中，因为没有相应的法律可供借鉴，在失地农民养老保险权益受损时，只能由相关部门依靠行政手段来处理，而同一类型的问题在不同政府部门处理后得到的结果却不一样，这样就会给一些不法分子提供钻空子的机会，为失地农民养老保险工作的顺利开展埋下隐患。
3.2.3 失地农民养老保险配套政策不健全
土地使用权和经营权的丧失给失地农民带来极大的不利影响，首先是生活水平大不如以前，同时他们也面临着医疗、教育、就业和养老等一系列错综复杂的问题。
其中养老关系到失地农民的后半生的生活，所以，在这些问题中失地农民最关心自己的养老问题。养老并不是一个孤立的事物，它的解决与失地农民的就业有着千丝万缕的联系。因为一旦失地农民及时找到稳定工作，有了稳定的收入来源，他们的养老就有了保障，由政府、企业和个人共同负担。
然而从对失地农民失地前后家庭的主要收入来源的调查（见表3.1）中可以看出来，通过打零工获取的工资占失地农民家庭总收入的61.3%,这表明失地农民的工作岗位不够稳定。虽然政府部门也有提出要为失地农民提供就业培训服务，但在实际操作执行中，这项政策多数呈现形式化，仅仅是走下过场。因为失地农民处于不同的年龄段，文化水平不同，学习能力和就业需求各不相同。就年轻力壮层次的失地农民而言，他们年轻，具备较强的学习能力，在接受技能培训知识上不存在听不懂、学不会的情况，一些基本的工作技能培训就能帮助他们解决就业问题。而对于年纪偏大一点儿，文化水平不高的失地农民而言，技能培训略显繁琐，在体力上又不抵那些年轻人，他们的就业就相对来说比较困难。就业问题得不到解决，没有收入来源，就别提让他们缴纳养老金，为自己将来的养老做打算了。总之就业等其他配套政策的不健全，严重影响了失地农民参保的信心和积极性。【1】
3.2.4 养老保险资金的筹集与管理服务不完善
从理论上讲，失地农民养老保险基金应该由政府、集体和失地农民个人三者共同负担，而政府作为土地征用中最大的获益方，在失地农民养老保险基金的缴纳中应该负责大头。然而现实情况却是政府财政支持金额有限且种类单一，很多村集体资助无力，失地农民个人缴纳成了主要的基金来源。而失去土地后，由于缺乏相应的工作技能和就业指导，失地农民没能及时找到稳定的工作，收入水平呈现不稳定和下降的状态，失地农民的缴费能力降低。
失地农民养老保险基金的缴纳是为了养老而储备的，在整个储备期间，养老保险基金理应随着地方经济的增长，相应升值，这样才能有效保障失地农民丧失劳动能力之后的生活需要。但目前，投资管理不善常造成基金运作的费用偏高，投资收益率远低于国民经济增长率。
①在失地农民养老保险基金的管理中，目前还没有设立专门的失地农民养老保险监管机制，养老保险基金管理缺乏相应的监督管理，这大大降低了失地农民对养老保险的信心和积极性。
②在养老保险基金监管中存在漏洞，同时也存在着养老金被非法挪用和占用的现象，这些事实都让失地农民觉得还是把钱放在自己的口袋比较靠谱。
3.2.5 利益表达机制的缺失
一个完善的社会保障制度并不是一开始就是完美的，总是在实践中不断地新的检验，对不足之处进行调整，才逐步发展成较为完善的社会保障制度的，在这期间，来自公民的意见和建议，对社会保障制度的完善具有非常重要的标杆作用。言论自由是我国公民的权利，失地农民有权发表自己对现行养老保险政策的看法。然而受自身文化水平限制，在失地这一事件中，失地农民处于弱势地位，相应的利益表达机制的缺失也使得失地农民对现行养老保险政策的意见和养老保险出现问题不能及时得到反映和回馈。意见和问题的长期积累，可能会诱发社会矛盾，影响社会和谐发展。
3.3 失地农民养老保险制度建设中政府责任不到位的原因
3.3.1 受二元经济制度的制约，政府缺乏责任意识
二元经济制度和二元户籍制度的长期推行，导致我国经济发展中存在现代工业和传统农业并存的局面。而建国之后，政府曾经一度过分追求城市经济发展速度，忽视农业发展，导致至今农村经济发展相对落后。在这样一个大环境的影响下，政府对农村和农民发展的重视程度远不如城市，为农民所提供的社会保障服务也跟城市居民享受的社会保障待遇之间存在很大差别。这样的一个历史传统发展至今，导致政府在处理农村问题上持观望的消极态度，这在一定程度上导致政府在失地农民养老保险制度建设中不那么积极。
3.3.2 受经济实力影响，政府财政支持力度有限
任何一个国家的社会保障制度都是建立在一定经济基础之上的，只有国家富裕了，人民才能富裕，才能享受到相对完善的社会保障服务。目前我国还是发展中国家，还处在社会主义初级阶段，虽然近年来我国经济呈现快速稳定发展的趋势，人民生活水平不断提高，但总的来讲国家各个方面的建设都需要大量的财政投入，而政府总的财政支付能力有限，在失地农民养老保险安置上政府的投入力度还远远不够。
3.3.3 失地农民养老保险制度发展缺乏推动力
据调查发现，失地农民的文化水平如表3.2显示，大多处于初中及以下水平，其中小学及以下水平占35.6%,初中水平占37.4%.由此可见失地农民的整体文化水平不高，这导致失地农民的政治参与和社会组织化程度相对于城市居民而言偏低，在为自己争取养老保险权益时，没有足够的发言权，一直处于一个被动地位。换句话说，作为我国公民中平等的一员，失地农民同样享有社会养老保险的权益，但是相对于城市居民而言，失地农民文化水平不高，缺乏足够的社会保障意识，社会组织化程度低导致失地农民在争取养老保险权益时对政府施加的压力不够大，不能够引起政府的足够重视，进而导致失地农民养老保险制度迟迟还未建立。【2】
