一、绪论
（一）选题背景及意义
房屋租赁是指房屋的所有者或经营者将其所有或经营的房屋交给房屋的消费者使用，房屋消费者通过定期交付一定数额的租金，取得房屋的占有和使用权利的行为⑴。与房屋买卖一样，房屋租赁是取得房屋使用价值的另一种有效形式，而且具有灵活性强、适应性强、手续简便、短期交易金额低等特点，在解决居民住房问题、保障社会稳定、促进房地产业健康发展、促进地区资源优化配置等方面具有重要作用。房屋租赁市场的管理科学与否，将直接影响到区域的可持续发展及社会的长治久安。随着《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋租赁管理办法》、《广东省城镇房屋租赁条例》和《广州市房屋租赁管理办法》等法律法规和政策的相继出台，房屋租赁管理逐步进入规范化管理的轨道。但笔者通过对广州市黄埔区房屋租赁现状的初步分析（包括租赁备案数据、房屋租赁的产权性质、租赁的用途分类、租金数据等方面分析），发现目前黄埔区的房屋租赁市场仍存在两个深层次的问题，一方面是由于租赁市场自由发展而引发的问题，如缺乏整体发展规划、规模效应不强、产业经济推动力不强、从业人员素质整理素质不高、治安消防存在隐患等，另一方面是政府管理层面的问题，如政策法规不完善、管理体制不健全、相关规定缺乏可操作性等。只有不断探索规范化管理的方法，将规模化、法制化、并联化、流程化、信息化的标准引入房屋租赁市场管理，才能更好地维护房屋租赁市场各方利益，将房屋租赁引入规范、可控、良性的发展轨道，更好地发挥其“保民生、促发展”的功能效用。加强房屋租赁市场规范化管理的意义有三：
1、有助于促进房地产市场的良性发展房地产市场是指从事房产、土地的出售、租赁、买卖、抵押等交易活动的场所或领域[2],其中房屋租赁是不可或缺的市场因素之一。以广州市黄埔区为例，2012年该区己登记备案的房屋租赁总面积为149.18万平方米，而当年度该区商品房销售面积仅为7.11万平方米，房屋租赁面积为商品房销售面积的21倍。由此不难看出，房屋租赁市场是否规范，将很大程度决定房地产市场是否能健康发展，特别随着国家对房地产市场调控力度R益增大，消费者更多地使用房屋租赁来取得住宅或非住宅的短期使用权。因此，只有通过加强对房屋租赁市场的规范化管理，才能使房屋租赁行为有序、可控，进而不断优化整个房地产市场的投资结构、商品结构和市场结构，既促进了市场的良性发展，又维护房地产投资者的收益和增值权益。
2、有助于提升社会治安综合治理水平在房屋租赁市场发展速度不断加快的同时，房屋租赁的形式也日益多样化，群租房、短租房逐渐增多等。由于租赁市场不规范，不少出租人因存在“怕交钱”、“怕麻烦”、“怕影响”等错误思想，对出租房屋不予登记备案，不担负管理职责，不清查消防安全隐患，再加上租住人员流动频繁而且成分复杂，部分出租房屋已成为不法分子栖身甚至从事违法犯罪活动的窝点，部分房屋更是存在着极大的火灾隐患，严重威胁着人民群众的财产安全和经济社会的发展稳定。因此，只有加强对房屋租赁市场的规范化管理，才能彻底根除房屋租赁潜在的各种社会问题，切实提升社会治安的综合治理水平。
3、有助于地区资源的优化配置和产业的持续发展根据统计数据，2012年黄埔区共办理房屋租赁合同登记备案26215件，其中住宅租赁登记备案件数为19009件、各类商业房屋租赁数量为4388件、各类办公房屋租赁数量为2663件、各类工业房屋租赁数量为154件、其他房屋租赁数量为1件。分别占各类房屋租赁登记备案总数的72.512%、16.739%、10.158%、0.587%、0.004%.从数据可知，一方面，住宅租赁数量占据房屋租赁总数的大半壁江山，居住人群绝大多数为租住地附近的企业、机构提供有偿劳动服务，租金的高低、租住环境的好坏、工作地与租住地距离的远近将直接影响区域企业和机构的人力资源配置程度。另一方面，大多数企业和机构为节约短期生产成本，均采用房屋租赁的形式取得生产地的使用权，租金、地域、环境等因素直接影响企业和机构商品和服务的生产成本，从广义来讲，更直接影响区域产业的持续健康发展。因此，只有加强对房屋租赁市场的规范化管理，才能有效地调节地区资源，合理地配置区域产业，实现资源和产业的可持续发展。
（二）国内外房屋租赁管理现状及研究成果
房屋租赁管理属于国家行政管理范畴，其管理内容、依据、模式与国家的经济发展水平和政治、经济、社会体制息息相关。但无论是国内还是国外，房屋租赁管理都是执政党最重要的施政纲领之一，在发达资本主义国家，各党派为了争取更多的选民支持，更会早早拟定房屋租赁的管理政策和实施细则，一 H当选，便会以法律和行政的形式执行，对房屋租赁市场进行规范和引导。
1、国外房屋租赁管理主要方式发达国家大多通过立法等方式确定房屋租赁管理的基本制度，房屋租赁管理的出发点和落脚点均是在保证社会公幵、维护私有财产的同时，为大众提供优越的住房环境，以达到社会平等、稳定的目的。其采取的管理理念、方式和方法值得我们借鉴。
一是严格控制房屋租赁价格水平。如德国政府与市政部门、房屋租赁管理部门和住房协会根据有关数据对不同区域设置“合理房租价格表”,如房东的房租超过“合理房租”的20%,就定性为违法行为，超过50%就以犯罪行为追责、处理，如在警告后房东仍不将房租调低至合理水平，政府将对其处以高额罚款甚至将其收监。如美国政府通过每年度确定公平市场租金的形式限制租金的波动，公平市场租金每个财年幵始的10月1円向消费者公开，各都市区和非都市区郡的租金水平各不相同。同时，美国的《布鲁克修正案》还设定了公共住房房租的最大值，规定承租人只需用家庭可支配收入的30%支付房租，高出30%的部分由政府“买单”.又如英国政府规定政府出资建设公共住房，以不高于同地段市场价格40%的水平出租给居民。对于私有房屋出租的房租，由所在区议会和区政府来确定房租水平。该国还委托住房协会承担租赁房屋的管理和维护，住房协会出资向购买住房后再以成本价格出租，并依靠租金收入对房屋进行维护和管理。
二是加大对低收入人群的住房补贴。如美国政府的《公共住房法》规定，低收入家庭可租用由中央政府出资、地方政府建造的公共租赁住房。后来还发展到政府补贴JT发商建房。此外，政府还通过发放房租补贴券的形式，补足政府规定租金与市场实际租金之间的差额，凡是家庭收入不足本地区平均收入40%的家庭均能享受该政策。如瑞典的住房补贴有覆盖面广、数额高、限制少等特点，每年有40%的人口可获得房屋租赁补贴，同时还釆用贷款利息补贴，税收补贴等手段支持低收入人群租赁房屋。又如英国，其住房补贴制度就体现了补贴金额大，受益人数多的特征。政府每年约支出100多亿英镑用于民众的住房补贴，每年约有400万户受益。
三是采用行政手段规范房屋租赁行为。房屋既是消费品更是准公共产品，纯粹依赖市场自主调节必然会导致“市场失灵”.在德国，政府通过立法对租赁合同的签订要求和租金的核算标准均作出了明确的规定，严禁企业和个人通过非法转租牟利，保障租户的合法权益。美国和英国则注重在房屋租赁管理中应用税收的杠杆？作用，通过税收减免、税收抵扣额度等政策调控房屋租赁市场。美国住房税收减免占住房政策费用总额的比重为78%,英国则为61%左右。美国的法令还明确了房屋出租人的侵权责任，明确对承租人或承租人的客人或其他合法居住者在租赁房屋中受到的伤害，出租人在法定的情形下应该承担损害赔偿责任。法国的《租赁法》则对租赁期限进行了明确，出租房屋的业主为公司的，租期不得少于六年，出租房的业主为个人的，租赁合同的期限不得少于三年，且要求所有租赁均采用书面形式。
2、国内房屋租赁管理的主要方式国内的房屋租赁管理政府集权色彩较浓，多数城市均釆用强势的行政干预手段进行管理，但由于城市人口众多、城市规划建设步伐不一、产业发展不同步、租住人员素质不高等原因，房屋租赁管理压力较大，规范化管理的效果并不明显。
一是设立专业部门进行管理。国内大部分城市均设立了专门的房屋租赁管理机构，如2004年之前，深圳设立了市、区、街三级房屋租赁管理部门，市、区两级为本级政府工作部门，街一级为区房屋租赁管理部门派出机构，2004年之后，各区成立出租屋综合管理办公室，由综治部门管理，使房屋管理与流动人员管理双轨并进。广州市的房屋租赁管理部门则为国土资源和房屋管理部门的下属事业单位，主要从事房屋租赁的登记备案的监督检查，各街道均设有设有专门的出租屋管理办进行具体的登记备案工作，另外各区政府还设有流动人员管理办公室，主要各区的流动人员进行监督、管理和服务。重庆、南京、天津等城市的管理模式均与广州类似，房管部门下设租赁所，专管“房”,综治部门下设流管办，专管“人”.两个部门部分职能重叠，管理重心也未向街道、社区等基层倾斜，管理难度大，效果不佳。
二是各部门联动，协同管理。由于国内的公共租赁住房制度尚处于起步阶段，民众租住的房屋产权绝大多数为私有产权，再加上房屋租赁管理部门并无行政强制权力，故一家管理力量明显薄弱。为此，国内部分城市建立了部门联动管理的机制，如深圳市公安部门要求任何进入本市的流动人口都要办理《暂住证》（后改名为《居住证》），办理《暂住证》须提供房屋租赁备案合同；广州市工商部门要求承租人在申请《营业执照》时，须提供房屋租赁登记备案合同和房屋安全鉴定证明；南京市地税局则要求租赁部门与公安部门互通住宅房屋租赁信息，并委托房屋租赁部门代征与房屋租赁相关的地方税收。但是，目前国内仍有部分城市尚未建立部门联动管理机制。
三是逐步推进公共租赁住房建设、筹集与分配。2012年5月，国家住建部出台了《公共租赁住房管理办法》，明确了公租房的申请与审核、轮候与配租、使用与退出的规则。各地相应出台了公租房筹集、建设与分配的实施办法。如上海市构建的住房保障体系就包含公租房、廉租房、动迁安置房和经济适用房，该体系层次分明，渠道畅通，系统健全。该市的公租房有四个特征：供应对象不限本市户籍；准入标准不设收入线；采取“政府支持、机构运作”的管理模式；只租不售，并且实行有限期租赁。广州的公租房也颇具特色，包括货币补贴、租补分离、以需定供以及试行利用集体建设用地建设公租房等特点。同时，广州还创新出“限地价竞配建”的模式出让住宅用地。在出现多个竞买人同时竞价的情况时，公正保密地设定该地块的国有土地使用权挂牌出让最高限制价。当竞买人的最高报价低于设定的最高限制低价时，按照价高者得的原则确定竞得人；当竞买人的报价等于或高于最高限制低价后，竞买方式将由竞价转为竞配建公共租赁住房的建筑面积。
3、房屋租赁管理研究成果通过对比国内外的房屋租赁管理模式不能看出，国外的房屋租赁管理倾向于保障和服务，通过设定租金限额、发放住房补贴等形式服务低收入人群，法制更为健全，管理更为规范；国内的房屋租赁管理则更多地运用行政强制手段，且管理方式较为粗放，立法也处于起步阶段，亟待通过更为细致、规范、贴心的管理，满足人民群众F1益增长的住房需求。对此，有许多专家学者展幵了研究，力图探索出房屋租赁管理的最佳途径，如天津大学研究生尹振军在2005年撰写的《天津市房屋租赁管理研究》中，就对国际、国内的房屋租赁市场进行比较综合，并运用制度经济学中的制度创新理论、发展经济学中的市场成长理论、管理学中的新公共管理主义理论，研究天津市房屋租赁市场发展中的制度创新问题和市场成长问题，提出今后一个时期内培育和规范房屋租赁市场的对策建议。也有学者从规范化和信息化的角度入手，研究加强房屋租赁市场管理的途径。还有学者注重分析房屋租赁管理中的行政执法建设，运用新公共行政理论和公共服务理论研究租赁执法工作，提出了创新性的对策措施。但在这些研究中，从政府管理者的角度出发，结合政府公共管理理论，并对照“规范化管理”的标准进对房屋租赁市场管理进行分析研究的成果并不多。
（三）研究内容
通过前文对国内外租赁管理模式比较及研究成果的分析，笔者将结合在国土房管部门工作的优势，以广州市黄埔区房屋租赁有关数据为研究基础，以点带面，以“规范化管理”为研究的出发点和落脚点，提出既能规范房地产租赁市场管理，又能通过对租赁市场的有效管理促进区域的产业转型升级及社会的和谐稳定有效举措，以期为政府部门的相关决策提供理论依据。研究内容主要有：第一，政府在房屋租赁市场的管理中面临的问题与挑战；第二，政府部门在房屋租赁市场中进行规范化管理的可行性；第三，“规范化管理”的理念与模式如何导入并应用到政府对房屋租赁市场的管理中。
（四）研究方法
针对上文所述的研究内容，笔者通过以下研究方法，深入剖析政府部门在房屋租赁管理市场中的管理定位、管理环境、管理的优劣势，探索“规范化管理”
方法在房屋租赁市场中的应用。
1、成本效益分析方法
成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法，成本效益分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的效益⑴。常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。成本效益分析法的基本原理是：针对某项支出目标，提出若干实现该目标的方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和收益，通过比较方法，并依据一定的原则，选择出最优的决策方案。成本效益分析方法的基本原理是：针对一个公共管理支出目标，提出实现该目标的工作方案，并采用一定的技术方法核算方案的成本和收益，通过比较方法，并遵循一定的原则，选择最佳的决策方案。该方法常用于分析政府部门计划决策的可行性。权衡各方利益和投入产出效益，找出最为科学的管理途径。
本文在对房屋租赁市场规范化管理的可行性论述中使用该方法进行分析，通过对房屋租赁市场规范化管理所付出的全部成本，以及开展规范化管理后可能带来的管理和社会效益进行全方位比较，从而评估规范化管理的价值，寻求政府幵展房屋租赁市场规范化管理的最佳路径。
2、PEST分析法
该分析法是战略外部环境分析的基本工具，它通过政治的（Politics）、经济的（Economic）、社会的（Society）和技术的（Technology）角度或四个方面的因素分析从总体上把握宏观环境，并就这些因素对政府或企业战略目标和战略制定的影响进行评价。房屋租赁市场的规范化管理属于政府公共管理的范畴，其目标制定和战略路线的确定都有一套完整的运行流程，在规范化管理的幵展过程中也必然会与政治、经济、社会和技术等问题有交叉，必须采用PEST方法进行可行性分析，从中使规范化管理的效益最大、风险最低。本文运用该方法，综合分析政府在房屋租赁市场管理各类环境中面临的问题，以及评估这些公共环境对政府幵展房屋粗赁市场规范化管理的影响，进而得出可行性分析结论。
3、SWOT分析法
SWOT分析法（也称TOWS分析法、道斯矩阵）即态势分析法，由韦里克（美国旧金山大学的管理学教授）于20世纪80年代提出，适用于政府或企业的优劣势分析及战略制定等场合。该方法主要分析政府或企业在某方面的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）和威胁（Threats），通过综合概括内外部条件及各方面内容，进而分析组织的优劣势、面临的机会和威胁，最后可引出解决问题的对策。本文将SWOT分析法引用进入公共管理部门的决策分析中，通过对现有的房屋租赁市场管理政策的优势、劣势、机会、威胁的分析，提出具体的对策框架。
