五、房屋租赁市场规范化管理对策研究
在新的形势下，政府必须明确哪些职能该抓起来，哪些职能该放下去，充分改变对房屋租赁市场的管理方式和内容，引入规范化管理体系，加快从“管制、收费”转换到“引导、服务、效率、市场公平”上来。只有把“公众就是顾客、管理就是服务”作为租赁市场管理的基本准则，通过制度建设、组织建设和有效服务，积极推动市场成长，让民众认识到登记备案能有效保护自身合法权益，能够调解租赁纠纷，从而理解、接受登记备案，租赁市场秩序得以规范，国家税收得以增加，市场成长实现良险循环，最终实现政府管理的目的。本章将通过SWOT分析模型，引入规范化管理的对策框架，并提出具体措施。
（一）规范化管理对策框架的引入
为了提出的公共管理对策切实可行，具备较强的针对性，必须在分析公共管理存在问题的基础上，结合管理者面临的内外部环境，统筹分析管理行为的优劣性，进而寻找对策措施。SWOT分析实际上就是对管理者内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析组织的优劣势、面临的机会和威胁的一种方法。此处通过釆用SWOT分析模型，引出具体的对策框架。具体分析见下表：
通过SWOT分析表格不难看出，要加强房屋租赁市场的规范化管理，必须以产业规划为先导、以法制建设为前提，以部门联动为基础，以流程运行为核心，以信息化建设为手段，全面提升政府的管理能力和服务水平。
（二）政府对房屋租赁市场规范化管理的具体对策
1、以产业规划为先导，发挥配套作用，实现规模效应++将产业规划与房屋租赁市场相结合，是规范化管理的第一步，也是最宏观的谋划。只有将发展模型搭建好，规范化管理的路子才能越走越宽。下面以广州市黄埔区为例进行分析。
一是提高重视程度，构建整体发展规划。《黄埔区2007-2020年规划发展设想》中明确，黄埔区未来的发展方向为北二南三（即北部发展第二产业，南部发展第三产业），一岛三区，（即南部长洲文化休闲慢岛、中部临港商务区、北部现代工贸园区、东部广州滨江新城区）。规范化管理的首要条件，即是将黄埔区的房屋租赁市场与上述区域规划相融合，通过详尽的调查研究和广泛的意见征求，研究制定出一套总体的租赁业发展管理规划。规划必须明确各区域的房屋租赁导向，如南部应发展旅游度假型酒店或具有农家特色的短租型客房，北部应发展经济型租赁房，中部、东部应重点发展商业租赁市场等。规划明确后可划定试点区域，测试可行性并进行规划修正，建立长效机制。
二是发挥配套作用，与产业发展相结合。结合黄埔区“十二五”规划构想及区域优势产业，针对商业、办公、工业仓储、住宅等四类租赁市场，将房地产租赁市场的发展与地区的特色产业的发展相结合。首先，考虑仓储物流行业的发展，应进一步规范工业园区内租赁市场管理，提高仓储租赁效率。其次，在大力推进文冲、横沙城中村改造的同时，释放大沙地“回”型商圈周边租赁市场内被禁锢的市场效力，加大该类地区商业租赁市场规划。再次，在住宅租赁市场方面，可以发挥租赁市场对商业区的配套服务功能，以租赁业为代表的现代服务业的不断发展，将完善和提升临港商务区商务配套服务功能与水平。最后，对于办公租赁，应完善规划，提高办公用租赁房屋使用效率。
三是谋划整体开发，实现租赁市场规模效应。在黄埔区构建临港商务区的同时，借城中村改造的契机，集中规划出规模以上租赁区域，提高住宅租赁中集体物业的丌发水平，规范其基本准入条件，尽可能争取高端租赁市场。房屋租赁市场管理部门要充分利用好本部门熟悉房地产市场的优势，在F1常管理工作中起到主导和核心作用，培育和服务好各市场主体，积极开展房屋租赁市场调查和摸查，找出问题，分析原因，寻找对策，在此基础上制定出房屋租赁业的整体幵发发展规划和规模效应管理规范。
四是争取政策支持，加强公共租赁房屋体系建设。目前，黄埔区的住房保障体系主要包含廉租住房、限价房和经济适用房，公共租赁住房的政策尚处于起步阶段。今后应着重发展公共租赁住房，结合黄埔区的产业规划，力争取得上级政策支持，实现三个突破：一是突破陈旧的思想观念，营造“租者有其屋”的新时代居住观念，在土地有限的条件下，尽量少建或不建经济适用房及限价房，发展适合中低收入人群粗住，且租金低于市场价格的公共粗赁住房。二是突破公共租赁住房筹集模式，改变以往的保障性住房均由政府承建的模式，改为“政府给政策，企业来兴建”的新模式，如在土地出让中将公租房建设作为附加条件，鼓励符合地区产业政策的企业建设公租房，企业符合条件员工优先租住等。三是突破公共租赁住房的转换模式，允许公租房在一定条件下可转化为廉租房，这样既可以保证有数量稳定的房源解决符合条件家庭的居住问题，同时也避免出现保障性住房出售成为二次福利分房的情况。
2、以法制建设为前提，推动立法进程，加强执法普法
一是加强立法。2011年2月，住房与城乡建设部出台了《商品房屋租赁管理办法》（住建部令第6号），以取代其于1995年颁布施行的《城市房屋租赁管理办法》，早在2009年，最高人民法院也出台了《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》。上述法律法规的出台进一步完善了我国的房屋租赁管理法律体系，各地方也相继出台了相关的规定和政策。但这些与规范化管理所要求的立法基础还存在着一定的差距，特别是地方政府出台的相关规定和细则仍缺乏可操作性。以黄埔区为例，目前该区执行的是2009年11月起施行的《广州市房屋租赁管理办法》，但该办法并未因上位法的出台而及时进行修订，也未根据各区（县级市）的具体实际而细化规则，在执行中存在不少问题。因此，房屋租赁市场规范化管理的法制建设必须以加强立法为基础，法律法规及其它规范性文件的出台必须与现有的法律法规相对接，确保民意集中、内容规范、流程细化、可操作性强。
二是刚性执法。有法必依、执法必严、违法必究是规范化管理的主要内容。行政执法要做到常态执法和突击执法相结合，在常态执法中，执法人员必须在规定时限对执法区域进行全覆盖巡查，依法查处规避管理、违法租赁和倒租行为，并做好台账管理；在突击执法中，要重点打击群众反应强烈，社会影响较大的案件，坚决禁止违章建筑或存在消防安全隐患的房屋进入市场。同时，在平常的管理中，要加大对执法队伍的培训力度，严格要求，严格管理，做到公正执法、严格执法、文明执法，不断提高执法人员的政策水平和执法能力。要以维护好各方合法权益为出发点和落脚点，妥善处理好各类租赁纠纷，积极探索完善纠纷调处机制，全力为租赁当事人排忧解难。
三是加强法制宣传。要过幵展广泛而深入的法制宣传，提升民众对法律法规的知晓度，从而主动履行房屋租赁备案义务和房屋管理职责。加强法制宣传的方法主要有：信息化宣传，充分利用广播电视等大众传媒，手机报、政务微博等现代信息传媒，政务网站、移动电视、户外广告灯公共媒介，全方位、广泛地宣传房屋租赁法律法规和政策；走访式宣传，主要针对房屋租赁管理的难点和盲点区域开展入户宣传活动，如城中村、老城区等，入户时可同时派发宣传单张；集中式宣传，管理部门要充分结合法制教育宣传周暨“12.4”全国法制宣传闩等活动，定时开展领导接访和集中宣传活动，现场接受民众咨询，现场答疑解惑，集中宣传需注意提前发布告示，吸引更多的民众参与。
3、以部门联动为基础，打破部门壁垒，凝聚管理合力
完善机构建设，明确部门分工。目前的“市-区-街”三级管理体制己基本建立，政府管理部门应不断完善管理机制，确保组织落实、经费落实、人员落实，确保管理机制有效运转。同时，政府各管理部门应遵循现有的体制机制，按照法律规定的权限，明确职责，主动服务。其中，房屋租赁管理部门应履行法律法规宣传、租赁信息收集、规划计划制订、租赁业务指导、租赁备案管理、中介行业监督等职能；外来人员管理部门应履行租住地点摸查、人员就业登记、人员信息采集、社会治安防范等职能；税务管理部门应履行税收政策宣传和出租屋税收征缴等职能，应重点探讨租赁备案税费减免的可能性，提高公众对租赁房屋备案的积极性；工商管理部门应履行对办公、商业用途出租房屋的营业监管职能；街道、社区应履行具体的房屋登记备案和公租房资格初审等职能。各部门所承担职能应通过公众媒介向社会广泛宣传，涉及所承担职能的，必须主动履职，不推诿扯皮。
加强部门联动，凝聚管理合力。一是形成服务合力。充分发挥街道、社区出租屋管理中心的作用，市、区各职能部门应将大部分人力物力下沉至基层，形成各部门集中办公，靠前服务，一站式服务。如民众办理房屋租赁备案时，可一并向进驻办公的税务部门缴纳租赁税费。二是形成监管合力。各部门应形成监管职能的联动，环环相扣。如公安部门在签订治安责任书和办理流动人员居住登记时，要以经过房屋租赁管理部门登记备案的房屋租赁合同作为合法居所的依据。工商部门应以企业生产经营地房屋租赁备案证明（自有房屋的除外）作为在企业注册地合法性的证明材料之一，与房屋租赁管理部门联合审查把关。三是形成执法合力。应尽快出台房屋租赁市场共同执法管理规定，通力合作，联合执法，并建立例会制度，互通执法信息，做到疏堵结合，标本兼治。对少数拒不服从管理的“钉子户”,要严格履行听证、告知等程序，之后各部门联动，依法依规强制处理。
各级法院要加大对房屋租赁行政执法的支持力度，对主管部门依法做出的行政处罚决定，应当予以支持。
4、以流程运行为核心，细化管理指标，规范管理行为
流程运行就是在规范化管理中实现端到端运作的整个过程，是规范化管理的核心所在。狭义的流程运行通常通过流程建模、固化来实现。广义的流程经常运用到政府和企业的管理中，通过建模、固化、监控、分析、优化对流程全生命周期进行全程管理，确保管理水平保持螺旋形上升。这里将流程运行模式引用到政府对房屋租赁市场的管理中，具有较好的促进意义。
一是建模，明确“干什么”.通过流程运行的模式建立，可使管理者掌控全局，部署工作，推动目标任务落实。房屋租赁市场管理的建模，首先是机构的建立和运行，也就是上文阐述的部门分工和联动；其次是管理流程的设计，明确租赁市场的规划、租赁合同的备案、租赁税收的征缴、中介机构的规范、租赁对象管理、租赁房屋的监控等因素的位置摆放和任务分配；最后是规范文件的制定，将流程运行以文书形式固定下来，实现定机构、定岗位、定职能、定编制，无论哪--任管理者均能明确在该模式里该干什么。
二是固化，落实“怎么干”.模式只是框架，必须通过内容固化来对框架进行填充，固化其实就是工作标准的细化，对“怎么干”提出具体要求。如在房屋租赁备案中，应将政务公丌与内容真实性审查相结合，将备案人需提供的房地产权证书、房屋租赁合同或者其他合法权属证明，以及租赁双方的身份证明文书等提前在政务网站或相关媒介公开，如有民众咨询的，应一次告知，在审查中也应做好一站式服务，按规定进行相关文书的真实性审查；为确保管理的实效性，应要求租赁双方当事人自签订或变更合同之円起三円内办理登记备案手续；为确保档案材料的完整性，应建立档案管理制度和专门的档案室和电子档案系统；为确保管理的规范性，管理人员应按时按区域对中介机构进行台账检查，督促整改；为确保管理的廉洁性，应对管理岗位进行职能风险的排查和防控，预防职务犯罪。
三是监控，检查“如何干”.监控是管理者对整个流程运行的监督和把控，是对建模和固化流程进行优化的必要手段。监控包括定时巡查、流程抽查和异常检查等。如管理者适时抽查租赁备案材料、处理信访案件等。同时还包括对房屋租赁市场各项指标的监控，重点是租赁价格指标的监控。广州市每年都会以市场交易数据的统计分析结果为依据，分别评估确定某一估价基准日的市场平均租金，按租金按住宅、办公、商铺、工业四类用途以及房屋所在片区和房屋结构划分，称为房屋租金参考价。对房屋租赁价格指标的监控，就是要参照国外的作法，及时对超出或大大低于租金参考价（含正常波动价格）的租赁案例进行预警，査找原因，为下一步流程优化打下基础。
四是优化，确保“干得好”.流程优化是流程运行的关键所在，主要解决的问题是如何提高管理系统的效率和反应速度，通常是先对现有流程的绩效进行评估，识别缺失的关键环节和需要改善的环节，针对流程各环节分析原因，找出对策。就广州市黄埔区而言，房屋租赁市场管理需优化的流程主要有：一是租赁对象管理中的行政处罚流程。目前，黄埔区的房屋租赁处罚依据为广州市国土房管局下发的《不办理房屋租赁合同登记备案行政处罚操作程序》，但该程序较为复杂，实施的成功率较低，行政费用较高，建议结合上级文件精神，探索简易处罚程序，明确立案受理、现场笔录、核发行政处罚决定书、转为一般程序办理、案件归档等程序及流程，同时应适当提升处罚金额，加强行政执法与司法强制的链接，结合区情实际出台一套完整、合理的行政处罚制度。二是税收征缴流程。目前的房屋租赁税费偏高已成事实，税收的分成比例也不利于发挥基层房管人员的工作积极性，建议进一步调低税费标准，或划定更多的征收等级，而不是单单以1000元为征收界点。同时，除区房管部门代征的区级以上企事业单位的房屋租赁税收仍作为区本级收入统计外，建议区其他的房屋租赁税收统一汇总，每年按比例提取部分收入作为奖励。三是中介行业管理流程。按照目前的中介行业整体素质不高，以利为上，不少中介机构和从业者为了利益最大化，主动帮租客“出点子”钻政策空子，如签订阴阳租赁合同规避税费等。政府管理部门应从完善市场准入机制、建立执业人员等级制度、引入保险签约机制、公丌企业诚信档案、加强行业自律等方面入手，发挥行业协会管理的主观能动性，培育规范的中介市场。
五是考核，评价“干得如何”.考核就是绩效评估，是对广义的政府组织、非营利组织（第三部门）以及公共企业（第四部门）等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产品进行的评审界定⑴。房屋租赁管理应从四方面进行考核，一是社会效益，评估房屋租赁备案率是否提升、租赁市场是否完善、社会治安是否好转；二是经济效益，评估租赁管理是否推动产业经济发展、房屋租赁管理税费是否提升、房屋租金水平是否正常；三是系统质量，评估各部门联动机制是否可行、工作人员积极性是否提升、流程运行是否规范；四是群众满意度，评估公众对房屋租赁管理部门和房屋租赁市场是否满意。通过以下四方面的定期考评，可得出流程运转乃至整个规范化管理系统运转是否可行，从而对下阶段的管理提供参考。
5、以信息化建设为手段，推行网上办公，提升行政效率
随着电子商务的飞速发展和民众受教育水平的不断提升，21世纪已进入网络时代，要迎合民众需求，提升行政效率，并为规范化管理提供数据平台支撑，必须加快房屋租赁市场管理的信息化建设，全力推行网上办公、网上监管、网上服务。
一是完善房屋租赁备案和代征税系统。以当地房地产档案馆的数据为基础，融合房管部门和税务部门的信息化力量，编制租赁信息采集模块，整合租赁信息平台，通过中介机构及出租管理中心录入进入租赁市场的房屋信息，同时幵通税费征缴支付端口，力争备案、缴费一站式完成。但前提是房屋租赁管理部门需要对录入信息的资料进行真实性审核，将房地产权证、租赁双方身份证等材料的扫描件作为附件一并录入系统，屯核通过后才开通税费支付端口，最后提供租赁备案回执。这样既可防止非法租赁，更可防止国家税费流失。如果技术成熟，该系统也应与公安、工商、计生等部门的信息系统进行数据共享，从而不断提升行政效能。
二是打造流程监控网络。规范化管理各流程必须以信息化建设为基础，构建一整套强大的数据支持和网络监控系统，系统必须有效闭合，数据在设置权限的基础上进行共享，同时设置数据“出轨”报警。这样，管理者就可以从系统中查阅、核对相关数据，及时发现偏差数据，制定整改措施。如一旦发现中介机构网上备案租金远低于参考租金水平，即可通过系统马上发出“虚报租赁价格、涉嫌偷漏税费”的警告。监控系统同时可用于管理部门的内部效能监察，如对超时限的办理事项进行亮灯警示，对职权运行的廉政风险点进行提示等。
三是建立网络宣传平台。管理部门应充分利用网络进行法规政策宣传，及时发布法律、法规、政策及市场参考租金，公丌中介机构诚信档案和中介从业人员评定等级。另外，也可通过政务网络丌展民意调查和房屋租赁市场信息统计，为政府管理者和房地产相关企业的投资者提供决策依据。还可利用网络的交互性，幵通政务微博、政务信箱、政府论坛和聊天室，听取民众意见，受理、跟进投诉案件，接受民众监督，不断拉近政府与民众之间的距离。
